基層執(zhí)法的現(xiàn)實困境：體制、專業(yè)化與外部環(huán)境

陳光捷

[摘 要]以上海市H街道綜合執(zhí)法部門改革為例，分析當前基層執(zhí)法遇到的困境。在城市街道這一層級，體制改革和執(zhí)法權責轉(zhuǎn)變使基層執(zhí)法的現(xiàn)狀發(fā)生了改變，但仍出現(xiàn)了體制困境、執(zhí)法專業(yè)化困境以及外部環(huán)境壓力等三方面的問題。執(zhí)法問題本質(zhì)上是國家法律規(guī)范與社會生活需求協(xié)調(diào)的一個過程，要法律規(guī)范落實為社會現(xiàn)實，必須經(jīng)由行政執(zhí)法系統(tǒng)。但執(zhí)法并非直線過程，如何有效執(zhí)行法律，提高法律實效，使法律規(guī)范承載的目標得以實現(xiàn)，是行政執(zhí)法研究關注的問題。

[關鍵詞]體制;基層執(zhí)法;困境

一、引言

黨的十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設的成功經(jīng)驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。尤其是黨的十八大以來，黨對依法治國的重視達到了前所未有的高度。在十八屆四中全會上，我黨歷史上第一次以“依法治國”為主題并出臺《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步指出要建設中國特色社會主義法治體系。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，并指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。實現(xiàn)這些設想、解決這些問題都需要法治建設能協(xié)同跟進，都需要依法治國予以保障。

執(zhí)法建設是法治體系的重要組成部分，規(guī)范化執(zhí)法對法治體系的建構有重要影響。司法層面的法律主要體現(xiàn)在對違法行為的懲戒，是一種“被動執(zhí)法”，是保障性的，但法律的體現(xiàn)不僅僅是司法訴訟，行政執(zhí)法也是法治社會建設的重要組成部分。實際上，通過行政執(zhí)法環(huán)節(jié)實施的法律遠多于通過司法實施的，行政執(zhí)法是國家與社會之間更重要的連接點，在執(zhí)法環(huán)節(jié)可以觀察國家權力在“毛細血管”處的復雜運作，而行政執(zhí)法也不僅僅是對法律權威的維護，基層執(zhí)法往往具有多元屬性，基層治理、社會秩序、政治穩(wěn)定以及執(zhí)法機構內(nèi)部改革等都是執(zhí)法者需要考慮的問題。[1]

本文以上海市H街道基層執(zhí)法部門體制改革以及執(zhí)法權責的轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，力圖通過該街道的個案研究，對普遍性的執(zhí)法模式及其困境展開分析并進行解釋。上海市H街道基層執(zhí)法部門面臨的困境雖然只是一個經(jīng)驗上的個案，但卻反映出了當前基層執(zhí)法工作中普遍存在的問題，即體制困境、執(zhí)法專業(yè)化困境以及外部環(huán)境壓力。

二、治理轉(zhuǎn)型與綜合執(zhí)法

進入21世紀，隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，我國的城市化水平越來越高。隨著時間的推移，這些快速發(fā)展的城市也面臨著日益復雜而嚴峻的社會問題。在治理轉(zhuǎn)型和體制改革的背景下，與民眾接觸最多的一線執(zhí)法部門，由內(nèi)而外地承受著巨大的壓力，必須結(jié)合時代背景，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、改革執(zhí)法方式。

（一）治理轉(zhuǎn)型：從“管理”到“執(zhí)法”

長期以來，我們將“行政”等同于“管理”，認為政府行政就是組織、指揮、發(fā)布命令、禁令、實施許可、征收、進行監(jiān)督、檢查、對違規(guī)者給予處罰、強制等。在計劃經(jīng)濟時代，基層行政執(zhí)行更多的是紅頭文件或領導指示，這與法律數(shù)量較少有關，也與那時的政治經(jīng)濟體制有關。上級政策、領導命令、領導講話取代法律成為行政依據(jù)的現(xiàn)象屢見不鮮。此時，行政的實質(zhì)是依領導人、執(zhí)政者的意志管理社會、管理相對人，而不可能是行政執(zhí)法。

隨著政治、經(jīng)濟體制的變革，法律數(shù)量的增多，法律體系的逐漸完善，政府的治理思維也發(fā)生了變化，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)法”，這是社會發(fā)展的需要，也是適應時代變化的選擇。從理論上講，法律體現(xiàn)的是人民的意志，而政府是為人民服務，政府行政的依據(jù)必須是體現(xiàn)人民意愿的法律。行政的“執(zhí)法”性質(zhì)和“依法”特征是由市場經(jīng)濟、民主政治和法治國家的發(fā)展目標所決定的?！靶姓?zhí)法”的實質(zhì)是行政主體實施行政行為要有法律根據(jù)，受法律規(guī)范制約。行政執(zhí)法改革不僅涉及執(zhí)法方式、方法，而且涉及執(zhí)法體制、范圍、目標及執(zhí)法主體與相對人的關系，是整個執(zhí)法機制的轉(zhuǎn)換。[2]行政由“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變是一項具有重大歷史意義的轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的成果，是從幾千年的人治逐步走向法治的標志。[3]

（二）綜合化執(zhí)法：機構合并與“街管街用”

隨著我國政府監(jiān)管體系的日益完善，法律手段逐漸成為行政監(jiān)管工作的主要方式，有關執(zhí)法專業(yè)化的建設工作已經(jīng)在各類行政職能部門中得到較為深刻的開展和推進。[4]政府監(jiān)管職能分工而產(chǎn)生的執(zhí)法權限分置，在整個行政執(zhí)法系統(tǒng)中細分出公安、工商、稅務、國土、衛(wèi)生、食品藥品、安檢、質(zhì)檢等專業(yè)化執(zhí)法部門。下沉到街道這一層級，改革前后變化最大的是城市管理、食品藥品、安檢、質(zhì)檢等部門。

1. 機構合并。十九大報告體現(xiàn)出我國對民生問題給予了高度重視。作為民生問題中的頭等大事，食品安全一直以來受到廣大國民和社會各界矚目，也是基層執(zhí)法的重點難點問題。為進一步提升政府的監(jiān)管能力和行政效率，有效控制行政成本，政府進行了大部制改革，將政府中的各項不明確事項進行有機整合，由指定部門進行統(tǒng)一管理。

在食品、藥品領域，上海的大部制改革可分為兩步。首先，2014年元旦起，在業(yè)務內(nèi)容上，正式合并質(zhì)監(jiān)、工商以及食品監(jiān)督管理部門中的食品生產(chǎn)、流通及餐飲服務環(huán)節(jié)，使得原本各環(huán)節(jié)由與之相對應的部門進行分散管理的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一交由食品監(jiān)管部門進行監(jiān)督管理的“三位一體”監(jiān)管模式;在機構人員上，原本負責食品生產(chǎn)與流通以及餐飲服務環(huán)節(jié)的工作人員，則統(tǒng)一合并成全新的團隊，由上海食品藥品監(jiān)督管理局負責統(tǒng)一管理。其次，基于“三位一體”監(jiān)管模式，對各部門中部分環(huán)節(jié)的合并逐漸過渡至部門整體合并，建立全新的市場監(jiān)管局，并為其增加物價職能。在大市場監(jiān)管模式下，通過直接將工商部門和質(zhì)監(jiān)部門以及食品監(jiān)管部門進行合并，建立起統(tǒng)一的市場監(jiān)管局，由市場監(jiān)管局直接負責完成各部門原本的工作任務，履行其各自的工作職責，進行了執(zhí)法資源的優(yōu)化配置，是上海市食品監(jiān)管在大部制改革下的直接成果。

在這一監(jiān)管模式下，食品監(jiān)督管理的執(zhí)法能力得到極大增強，特別是原本分散的市場執(zhí)法資源也可以得到有效集中，有利于形成一個能夠覆蓋食品生產(chǎn)、流通以及最終消費的食品監(jiān)督管理體制。

2. 街管街用。2014年12月16日，《中共上海市委辦公廳上海市人民政府辦公廳印發(fā)〈關于進一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機制的實施意見〉的通知》正式發(fā)布。改革之前，奮戰(zhàn)在上海城市管理一線的城管執(zhí)法隊員經(jīng)常面對現(xiàn)實的尷尬：一方面什么都要管，另一方面又缺少保障、力不從心。主要體現(xiàn)在街鎮(zhèn)對城管執(zhí)法隊伍的指揮協(xié)調(diào)能力參差不齊;城管執(zhí)法缺乏權威及公安支撐;區(qū)城管執(zhí)法部門機構和職能虛化;行業(yè)管理與城市管理綜合執(zhí)法缺乏聯(lián)動;基層城市管理綜合執(zhí)法力量嚴重不足等等。因此，在制度層面對城管執(zhí)法的權力授予進行突破，進一步深化完善上海市城市管理綜合執(zhí)法體制機制已經(jīng)迫在眉睫。城管系統(tǒng)開始了體制機制的全面改革，例如上海市城市管理行政執(zhí)法局由在市綠化市容局掛牌調(diào)整為單獨設置，由上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會管理。區(qū)城管執(zhí)法局單獨設置，統(tǒng)一作為區(qū)政府工作部門。為了推進城管執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)層次，改革遵循“區(qū)屬街管街用”和“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”兩種模式，統(tǒng)一設置街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊，其人財物交由街鎮(zhèn)管理。但是大刀闊斧的改革難免會出現(xiàn)問題，這是改革所必須經(jīng)歷的陣痛。

三、綜合執(zhí)法主體面臨體制問題

隨著基層執(zhí)法體制的改革，以“屬地管理、條塊結(jié)合、以塊為主”為原則，行政執(zhí)法權從區(qū)級執(zhí)法部門手中下沉到了街道辦事處，各綜合執(zhí)法主體在街道辦事處的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理下進行執(zhí)法工作。但在體制轉(zhuǎn)換的過程中，區(qū)級行政執(zhí)法部門與街道辦事處在職權分配、人事安排以及基層綜合執(zhí)法主體的管理上出現(xiàn)了一些問題，這些問題呈現(xiàn)體制化的特點。

（一）綜合執(zhí)法主體之間執(zhí)法權責配置問題

長期以來，部門分割、多頭交叉是城市基層行政執(zhí)法的痼疾，“普遍存在執(zhí)法力量分散，多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象，很多管理事項責任主體在塊上，而執(zhí)法權限卻在條線，當問題涉及多個部門時，往往不能明確問題的首要責任人或最終責任承擔者，陷入‘誰都有權管，誰都可以不管’的怪圈?！睘榱私鉀Q基層行政執(zhí)法的權責分割問題，上級政府啟動了綜合執(zhí)法體制改革，但是改革更多的是解決了基層行政執(zhí)法的能力問題，但是自身的管理問題反而因此凸顯，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，職責劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。綜合執(zhí)法體制改革后，對于如何劃分各綜合執(zhí)法主體之間的職責，并未經(jīng)過嚴格論證，帶有較大的隨意性。一些費力大、耗時多、成效少的管理事項會被當成包袱甩給某些執(zhí)法主體。問卷顯示，有超過三成的公眾認為在執(zhí)法過程中，各執(zhí)法主體的協(xié)調(diào)存在問題。

圖1 各基層執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)程度

如一些社區(qū)事務的管理，物業(yè)管理人員會將棘手的事務直接轉(zhuǎn)到城管中隊，無形中增加了城管的工作量。第二，一些綜合執(zhí)法機關執(zhí)法事項過多，以城管為例，城管綜合執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領域，有的城市涉及幾百項具體事由。街道的各個綜合執(zhí)法主體不僅需要完成其專業(yè)領域內(nèi)的執(zhí)法任務，而且還需要處理12345熱線投訴事宜和相關的非公黨建工作，內(nèi)容日益龐雜，但執(zhí)法隊員人數(shù)并沒有增加，有時使執(zhí)法人員感到力不從心。

（二）執(zhí)法隊伍建設問題

好的制度如果沒有好的執(zhí)行，就不能體現(xiàn)出應有的制度效果，而制度是由人來執(zhí)行的，如果沒有良好的執(zhí)法隊伍，執(zhí)法效果也會大打折扣。執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題有一部分是人為的因素，與執(zhí)法隊伍的結(jié)構有關。目前執(zhí)法隊伍中主要存在專業(yè)技術人員缺失、年齡偏大以及部分執(zhí)法隊員工作積極性較低等問題。以市場監(jiān)管所的執(zhí)法隊員為例，首先，對于食品安全的檢測以及特種設備的監(jiān)管需要相當豐富的專業(yè)知識，而當前的專業(yè)力量主要集中在區(qū)級執(zhí)法部門，基層執(zhí)法部門的專業(yè)技術人員缺失，因此，對于一些特殊對象的監(jiān)管存在困難，而新進的執(zhí)法隊員很少有科班出身，需要在實踐中積累相關專業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗，耗時耗力。對此，執(zhí)法隊員如是說道：

按要求，基層執(zhí)法隊員除了會監(jiān)管之外還要求會分析，比如食物中毒，要會研究判斷，也要會分析，會寫報告。但是現(xiàn)在的基層隊員基本沒人會寫?；鶎尤藛T除了專業(yè)上的事，還有諸多行政事務要考慮。因此對于專業(yè)化的東西，現(xiàn)在我們沒有精力也沒有能力。

其次，當前的執(zhí)法隊伍中存在部分執(zhí)法隊員年齡偏大的問題?；鶎訄?zhí)法工作需要執(zhí)法隊員奮斗在執(zhí)法一線，和群眾直接接觸，這要求執(zhí)法隊員具有充分的精力和良好的交流溝通能力，并且執(zhí)法工作中多有涉及專業(yè)技術，需要執(zhí)法隊員有很強的領悟能力和學習能力，這些特征都是年齡偏大的執(zhí)法隊員所不具備的。最后，執(zhí)法隊伍中存在部分執(zhí)法隊員工作積極性不高的情況。在食品安全監(jiān)管領域，外出執(zhí)法必須具備一定資格，這種資格是通過市場監(jiān)管所內(nèi)部考核獲得，而部分隊員故意考核不通過以此來逃避外出執(zhí)法，并且對于相關執(zhí)法專業(yè)知識不積極學習。根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，超過六成的執(zhí)法隊員認為執(zhí)法隊伍中專業(yè)技術人員缺失，超過四成認為隊伍年齡偏大。

圖2 執(zhí)法隊伍存在問題

（三）綜合執(zhí)法主體問題

基層執(zhí)法部門日常工作主要有兩部分：一是對外執(zhí)法工作，這是其職責所在;另一部分是內(nèi)部管理工作，這關系到執(zhí)法部門的正常運轉(zhuǎn)和對外工作效率。但是體制改革以來，執(zhí)法部門的內(nèi)部管理問題日益突出，主要表現(xiàn)為多頭管理、審批復雜以及機關管理辦法與執(zhí)法部門管理辦法的沖突。首先，綜合執(zhí)法體制改革后，區(qū)執(zhí)法部門下放管理權到街道不徹底，這導致基層執(zhí)法部門在工作中會出現(xiàn)兩頭為難的情況。其次是各項審批復雜、程序繁冗。以城管財務報銷為例，一根電話線壞了都需要經(jīng)過街道辦事處相關部門多層審批，有時需半年之久才能解決一根電話線的問題。又如12345投訴熱線的處理，對于公眾的投訴需要做到及時回應，但是處理程序十分繁瑣，執(zhí)法人員常常處于兩難境地。最后是街道、執(zhí)法部門二者管理方法的銜接問題?，F(xiàn)在街道的各綜合執(zhí)法主體原先是處在區(qū)屬執(zhí)法部門的管理之下，在歸街道管理使用后，接受機關的管理辦法，這兩種管理辦法存在不同，因此執(zhí)法隊員在適應過程中不免會出現(xiàn)各種問題。

四、基層執(zhí)法面臨專業(yè)化困境

執(zhí)法專業(yè)化是指執(zhí)法部門在程序、標準及隊伍等方面所體現(xiàn)出來的專門化傾向，具體表現(xiàn)為專業(yè)化執(zhí)法部門根據(jù)監(jiān)管領域特征和執(zhí)法權限范圍制定的特有工作制度，包括專業(yè)化的執(zhí)法程序、裁量標準和執(zhí)法隊伍等。當前街道各綜合執(zhí)法主體在執(zhí)法專業(yè)化方面主要面臨以下幾個問題：

（一）法律依據(jù)滯后于執(zhí)法需求

十八大以來，行政執(zhí)法已經(jīng)成為新時期體制改革和法治建設的重要領域。在基層綜合執(zhí)法方面，街道要發(fā)揮協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的作用，管理和使用好各專業(yè)執(zhí)法部門，積極維護公共安全和公共秩序。目前法律法規(guī)尚未賦予街道辦事處獨立的行政執(zhí)法權，沒有一部法律法規(guī)明確街道辦事處的行政法地位，街道辦事處的執(zhí)法工作面臨法律依據(jù)不足的問題，“有責無權”“權責不一”的矛盾十分突出。街道的管理體制和部門執(zhí)法管理體制存在差異，基層執(zhí)法體制改革以來，行政執(zhí)法權下放街道，各綜合執(zhí)法主體實現(xiàn)了“街管街用”，但國家和地方涉及街道執(zhí)法的行政法律、法規(guī)缺乏有機銜接，這增加了街道辦事處的執(zhí)法工作難度和統(tǒng)一性。除此之外，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能很好地和現(xiàn)實相匹配，立法和執(zhí)法之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。以城管執(zhí)法為例，首先，城管隊員在執(zhí)法中遇到某些現(xiàn)象和行為，以其自身的價值選擇和職業(yè)敏銳性可以判斷其是否“違法”，但因法律所固有的滯后性，其執(zhí)法沒有法律依據(jù)。對此執(zhí)法人員談道：

改革開放三十多年了，現(xiàn)在我們用的好多法律都是十年前甚至二十年前制定的法律，用那時的法律管現(xiàn)在的社會，嚴重脫節(jié)了，管不住現(xiàn)在的社會。立法要嚴，也就是頂層設計要好，光靠執(zhí)法上騰挪躲閃是不行的。

其次，城管隊員是法律、法規(guī)或政策的執(zhí)行者，沒有任何的決策權，對于基層執(zhí)法中出現(xiàn)的亂象與問題，他們也只能照章辦事。由于缺乏相關執(zhí)法依據(jù)，基層執(zhí)法主體不能有效介入相關領域中。比如房管所在業(yè)委會與物業(yè)公司的管理中，對于業(yè)委會和物業(yè)的不作為、亂作為沒有絲毫制約措施，原先擁有的物業(yè)公司資格審查權也被取消。對此執(zhí)法人員談道：

我們對業(yè)委會的管理手段特別少，因為它們是自治組織。我們對業(yè)委會沒有監(jiān)督機制，業(yè)委會可以亂作為，我們對它沒有辦法……現(xiàn)在它們都懂法了，找到相關的法律依據(jù)，不聽我們的。還有就是上級要求每個小區(qū)要成立業(yè)委會，為了完成任務，選出來的人就沒有嚴格把關。

對于基層執(zhí)法隊員面臨的相關法律問題，問卷主要設計了市民對于城管的“執(zhí)法工作效率”“城管執(zhí)法與其他政府工作的協(xié)調(diào)程度”“對城管危機事件的反應”等問題，問卷的數(shù)據(jù)在一定程度上反映了執(zhí)法隊員在執(zhí)法過程中面臨的法律困境。超過八成的執(zhí)法隊員認為他們的工作缺少法律支撐;接近六成的執(zhí)法隊員認為“法定職責不清”，“行政法規(guī)和司法管理的銜接存在問題”。

圖3 接到執(zhí)法中存在問題

（二）執(zhí)法標準單一問題

某些領域的行政執(zhí)法工作具有相當顯著的專業(yè)化傾向，不僅有專門的監(jiān)管領域和執(zhí)法對象，還有專業(yè)的執(zhí)法技術和執(zhí)法標準。但在基層實踐中，上述兩方面專業(yè)化要求的貫徹都存在較大困難。市場監(jiān)管局是由食藥監(jiān)局、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局、物價檢查所合并而成，其執(zhí)法工作具有相當?shù)膶I(yè)性。以食品安全領域的監(jiān)管為例，對于國家規(guī)定一系列各類食品安全標準，執(zhí)法人員必須具有相當?shù)膶I(yè)知識才能掌握，標準中所涉及的各類食品安全成分也必須具有一定的化學知識才能檢測。目前存在的問題在于食品安全的認證標準單一，對于復雜的情況難以檢測。以市場監(jiān)管所對餐飲單位的檢查為例，餐飲行業(yè)具有特殊性，中式菜品的成分復雜，最終供顧客消費的成品是原材料經(jīng)過復雜加工而成，這種復雜的加工過程是不斷更新和變化的，難以檢測。現(xiàn)有的食品安全標準不能完全和菜品的種類相匹配，只有出現(xiàn)安全問題后才能制定新的標準。在訪談中，市場監(jiān)管所工作人員對研究人員這樣說道：

中式餐飲的菜系比較多，加工工藝太過復雜。而西式餐飲比較干凈，因為它后廚加工簡單……對于食品安全，國家制定了標準，但是菜品在不斷更新，新出來的菜品沒有標準可供檢測，只有出現(xiàn)問題后標準才會出現(xiàn)，因此標準滯后。

受制于當前國家認證能力的限度，現(xiàn)行的認證標準體系仍然略顯單薄，這一缺點在生產(chǎn)模式多樣化、生產(chǎn)水平具有差異性的領域中尤顯突出。單一的執(zhí)法標準使得執(zhí)法者在面對復雜執(zhí)法對象時失去了參照，限制了執(zhí)法工作的涵蓋面，也削弱了執(zhí)法工作的最終效度，在面臨復雜多變檢測環(huán)境時，這一點尤為明顯。

（三）執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”問題

綜合執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中面臨的另一問題是執(zhí)法的“去專業(yè)化”問題。目前的安全標準在一定程度上脫離了社會生產(chǎn)實際，對于那些街道個體經(jīng)營戶而言，這些專業(yè)化的管理要求大多顯得苛刻，讓很多生產(chǎn)者和經(jīng)營者無所適從。因此，執(zhí)法制度中一系列專業(yè)化的程序、規(guī)范和標準被折扣執(zhí)行，甚至直接規(guī)避，導致法律制度和執(zhí)法者的專業(yè)性遭到了極大的削弱。這種削弱后果體現(xiàn)在執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果兩個方面：大量專業(yè)化的操作規(guī)范和裁量標準本應是監(jiān)管體系中的必備要件，卻在面臨基層執(zhí)法對象時變得難以執(zhí)行，最終被權宜性的監(jiān)管辦法所代替，形成執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”;執(zhí)法過程專業(yè)化的削弱，意味著專業(yè)化的執(zhí)法制度無法在基層社會貫徹執(zhí)行，執(zhí)法工作的實效失去了專業(yè)化制度的保障，執(zhí)法結(jié)果的“去專業(yè)化”同樣在所難免。問卷的數(shù)據(jù)顯示，執(zhí)法隊員的規(guī)范程度以及專業(yè)素養(yǎng)，相比于其他指標，所受質(zhì)疑較多。

圖4 執(zhí)法中的優(yōu)劣統(tǒng)計

五、基層執(zhí)法的外部困境

綜合執(zhí)法主體所面臨的問題不僅在于執(zhí)法工具的不完善和自身管理的缺陷，執(zhí)法對象在執(zhí)法過程中所表現(xiàn)的特質(zhì)同樣給執(zhí)法隊員的執(zhí)法工作帶來了困難，相對于執(zhí)法工具和自身管理這類“內(nèi)部問題”，基層執(zhí)法的“外部困境”更難解決。這些外部困境主要表現(xiàn)為自治組織行為的不規(guī)范、公眾守法意識和能力的不足以及特殊群體的執(zhí)法困難等。問卷統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，“公民守法意識不足”“特殊群體不好處理”在執(zhí)法隊員所面臨的外部困難中所占比例較大。

圖5 執(zhí)法過程中遇到外部困難

（一）社區(qū)自治組織行為不規(guī)范

在城市管理中，社區(qū)是最基礎的治理單位，基層群眾自治制度是我國基本政治制度，其在社區(qū)層面的制度體現(xiàn)則是居民委員會、業(yè)主委員會以及物業(yè)公司自主管理社區(qū)事務。但現(xiàn)實中其自治行為存在不規(guī)范之處，在一定程度上影響了執(zhí)法的效果。比如在城管的執(zhí)法中，有一項是強制拆除違法建筑，城管要求物業(yè)公司及時告知社區(qū)內(nèi)在建的違法建筑，以便在未建成之時拆除。但是社區(qū)物業(yè)公司不作為，未能及時通報，使違法建筑在發(fā)現(xiàn)時已經(jīng)建成，這給城管的后期執(zhí)法造成了困難。對此，執(zhí)法隊員說道：

物業(yè)要第一時間發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的違建情況，并通報給我們，有的物業(yè)責任心低，這種工作做不到位。所以要加給物業(yè)一些責任，如果做不到，就要有懲罰。物業(yè)及時發(fā)現(xiàn)，我們也及時到現(xiàn)場處理，把居民的損失也降到最低。

又如房管所對業(yè)委會的管理，業(yè)委會是社區(qū)內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的組織，但是作為業(yè)主代表的業(yè)委會經(jīng)常不作為甚至亂作為，因為其自治管理有相關的法律法規(guī)依據(jù)，即便業(yè)委會的行為對于業(yè)主的利益造成了損害、對社區(qū)的治理形成了破壞，房管所也難以介入。除此之外，社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司之間，一遇到難事就相互推諉責任，而為了利益則串通一氣。

（二）守法能力和意識不足

與上文執(zhí)法隊員面臨的專業(yè)化困境相似，執(zhí)法對象同樣也面臨“專業(yè)化困境”。一是執(zhí)法對象文化水平較低，對于一些法律法規(guī)不能很好地理解，其違反法律法規(guī)的行為是無意識的;二是部分公民對相關的法律法規(guī)不甚了解，同時對于相關規(guī)定的更新也沒能及時跟進;三是公民守法意識不足，認為某些行為不算違法，即使觸犯了相關條文也不會受到什么懲罰，違法成本較低。以市場監(jiān)管領域為例，國家為餐飲行業(yè)制定了嚴格的衛(wèi)生安全標準，但是這些標準過于專業(yè)和復雜，餐飲從業(yè)人員難以理解和執(zhí)行，因此需要執(zhí)法隊員進行指導;又如在拆違工作中，許多公民明知所建建筑違法，但本著法不責眾以及生米煮成熟飯的心理，仍強行搭建，期待自己成為漏網(wǎng)之魚。根據(jù)問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)，執(zhí)法隊員認為大部分市民對相關的法律法規(guī)并不熟悉。47.1%的執(zhí)法隊員認為市民的法律熟悉度為“一般”;認為市民的法律熟悉度為“比較熟悉”和“不熟悉”的執(zhí)法隊員均為20.6%;“非常熟悉”僅為11.8%。具體數(shù)據(jù)見下圖：

圖6 執(zhí)法對象對相關法律法規(guī)熟悉程度

（三）執(zhí)法對象個人特殊情況

除了上述原因之外，還有一些屬于執(zhí)法對象個人的因素，這些個人因素所導致的執(zhí)法難題其背后折射的往往是更大的社會問題，其標簽所帶來的困難不是基層執(zhí)法部門可以解決的。如對于一些少數(shù)民族經(jīng)營違法行為，執(zhí)法隊員就難以很好地處理，如蘭州拉面館、少數(shù)民族街頭流動商販等，他們對于相關法律法規(guī)的理解和遵循較差，且由于文化的差異難以溝通。對此，執(zhí)法隊員談道：

對于街頭違法建筑的拆除，蘭州拉面是最難弄的。首先他們層層轉(zhuǎn)租，要價很高，開價不合理。那些少數(shù)民族都是貸款開店，他們表示拆除要找政府要補償，所以拆除難度很大。對于這類拆除，街道需要給予支持，我們要找民委去做他們的工作。

又如一些年輕人的違法群租現(xiàn)象，房管所對于群租的打擊不可謂不嚴，但是群租返潮現(xiàn)象仍然發(fā)生，背后折射的是大城市基層打工人員的住房需求問題，這些人知道群租違法且很不安全，但高昂的租房費用令他們不得不鋌而走險，同時旺盛的群租需求所帶來的利益也使房東們頂風作案。

六、結(jié)論與啟示

本文通過對上海市H街道綜合執(zhí)法的實踐研究，試圖歸納當前基層執(zhí)法所面臨的困境，并以此為基礎對困境進行解釋。當前政府執(zhí)法機構設置綜合化和權力配置綜合化，市場監(jiān)管局整合了原工商、質(zhì)檢、物價、藥監(jiān)等部門，城管也下沉到街道，并在街道的協(xié)調(diào)下進行聯(lián)合執(zhí)法，這是體制內(nèi)執(zhí)法力量的配置優(yōu)化，也是體制改革的成果。但是新體制的運轉(zhuǎn)需要一個適應過程，其間難免會出現(xiàn)諸多問題，主要體現(xiàn)在基層執(zhí)法部門的內(nèi)部體制、執(zhí)法部門面臨的專業(yè)化困境，以及外部環(huán)境對基層行政執(zhí)法的影響。其中體制問題主要包括職權分配、人事安排以及基層綜合執(zhí)法主體的管理;專業(yè)化困境主要是法律依據(jù)滯后于執(zhí)法需求、執(zhí)法標準單一問題、執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”;執(zhí)法部門所面臨的外部困境主要有自治組織行為不規(guī)范、公眾守法意識和能力不足以及特殊群體的執(zhí)法困難。

基層部門的行政執(zhí)法本質(zhì)上是追求政府立場與民間態(tài)度的一致協(xié)調(diào)，即要求法律規(guī)則回應真實的生活需求，并成為人們生活內(nèi)容和生活方式的一部分。[5]政府創(chuàng)設大量法律規(guī)則的法制化世界以維護人們的生活秩序，但始終存在著一種“法律更多但秩序更少”之生活狀態(tài)的可能性。一方面，在強調(diào)“政府（國家）立場”建構并維護社會生活秩序的傳統(tǒng)中，通過訴諸法律規(guī)則這一政府立場而對社會生活進行規(guī)制或引導，是中國法治建設的一個基本思路;法律規(guī)則對社會生活進行規(guī)制的廣度和深度急劇擴張，立法在數(shù)量上出現(xiàn)“膨脹”局面。另一方面，作為“宣示”政府（國家）立場的法律規(guī)則在現(xiàn)實的生活世界之中始終遭遇著不同程度的執(zhí)行乏力、被漠視、被拒斥，甚至被虛無化的情形。[6]總的來說，法律規(guī)范落實為社會現(xiàn)實，需要經(jīng)過法律實施的復雜過程。有些法律規(guī)范的實現(xiàn)，主要經(jīng)由司法系統(tǒng)，但更多法律規(guī)范的實現(xiàn)，經(jīng)由并依賴行政執(zhí)法系統(tǒng)。執(zhí)法并非直線過程。如何有效執(zhí)行法律，提高法律實效，使法律規(guī)范承載的目標得以實現(xiàn)，是執(zhí)法系統(tǒng)需要面對的問題。[7]

參考文獻：

[1][2][3]姜明安.論行政執(zhí)法[J].行政法學研究，2003，（04）.

[4]劉楊.基層執(zhí)法專業(yè)化的實踐困境及其解釋——兼論基層執(zhí)法的多元屬性[J].華中科技大學學報（社會科學版），2016，（05）.

[5][6]王錫鋅.中國行政執(zhí)法困境的個案解讀[J].法學研究，2005，（03）.

[7]陳柏峰.黨政體制如何塑造基層執(zhí)法[J].法學研究，2017，（04）.

（責任編輯：悠 然）