我國行政訴訟受案范圍宜擴大之再探討

燕蕊樺

摘 要：行政訴訟受案范圍呈逐步放寬趨勢，然而行政訴訟受案范圍過于狹窄一直為人們所詬病。雖然行政訴訟受案范圍圍繞保護當事人的權益進行了擴大，就現階段形勢來看行政訴訟受案范圍仍需要進一步擴大，如今行政訴訟受案范圍受到不合理起訴期限的限制;規(guī)定模式有缺陷;將所有行政內部行為排除在外;將抽象行政行為排除在外都是不合理的。因此，改變行政訴訟受案范圍的規(guī)定模式;為了保護基本權利可突破行政訴訟期限;將部分行政內部行為、部分抽象行政行為納入受案范圍都是再次擴大行政訴訟受案范圍的可取之處。

關鍵詞：行政訴訟;受案范圍;行政行為;訴訟期限

一、問題的提出

自1990年《行政訴訟法》（以下簡稱“舊法”）實行以來，學界通說認為行政訴訟法規(guī)定的受案范圍體現為三個條文：第2條概括規(guī)定、第11條肯定列舉以及第12條列否定列舉。第2條明確規(guī)定對于侵犯合法權益的具體行政行為可以提起訴訟，這條規(guī)定限定了可訴行政行為的類型只能是具體行政行為，對于抽象行政行為就不能提起訴訟;第11條以肯定的模式列舉了能夠提起訴訟的具體行政行為，如：對拘留、罰款等行政處罰不服，對限制人身自由等強制措施不服的具體行政行為等;第12條以否定的方式列舉了不能歸于行政訴訟受案范圍的行為，如：國家行為、抽象行政行為等?？偟膩砜矗f法對于行政訴訟受案范圍的規(guī)定是非常明確的，同時也非常狹窄，這體現出立法者對于“民告官”的慎重。

隨著經濟、文化和政治的發(fā)展，為了適應中國社會法治水平的提高，2017年實行的《行政訴訟法》（以下簡稱“新法”）在舊法的基礎上將行政訴訟受案范圍進行了擴展，具體表現為第2條的概括式規(guī)定和第12條的肯定式列舉。新法第2條將其他組織作出的行政行為列入受案范圍，同時將具體行政行為改成了行政行為，沒有了“具體”二字的局限，可作為司法審查對象的行政行為得到了擴張。在具體的列舉上，舊法第11條的肯定式列舉在新法中對應第12條，從數量上來看，舊法列舉了八項可以列入司法審查的行政行為而新法列舉了十二條，從數量的明顯增加體現出了新法擴大行政訴訟的受案范圍。相比舊法，新法在受案范圍有大幅度的擴大，然而還是沿用舊法中列舉的方式限定受案范圍，體現出立法者為了滿足社會需求逐步放寬受案范圍的意圖，同時也透露出行政訴訟范圍將繼續(xù)擴大的趨勢。

二、現階段行政訴訟受案范圍仍過于狹窄及主要原因

（一）我國行政訴訟受案范圍仍不能滿足社會需求

我國《行政訴訟法》經過二次大修后，對于行政訴訟受案范圍確實擴大了許多，但是擴大后的行政訴訟受案范圍仍不能解決某些實際問題?，F階段行政訴訟不僅要有司法監(jiān)督的作用，同時還要求行政訴訟能夠解決老百姓的實際問題。由于行政訴訟受案范圍的局限性，立案難仍是行政訴訟程序的一個缺陷，司法實務界認為行政訴訟受案范圍經過一次大的調整并沒有解決立案難的問題也就是行政訴訟受案范圍仍然過于狹窄。

（二）列舉式規(guī)定的弊端

我國行政訴訟受案范圍主要采取“肯定式+否定式”列舉的形式，當然還應當包括第二條的肯定式概括。但是，由于具體規(guī)定是列舉式，而行政行為表現形式多種多樣，在列舉時不可能面面俱到。因此，在受案范圍中就產生了不少空白，給法院不予受理依據，導致現在行政訴訟中一大難題就是立案難的問題。因為行政行為不可能在條文中一一列舉，因此不論增加多少列舉項目，都只是形式上的擴大，沒有從根本上解決受案范圍狹窄的問題。

（三）受不合理行政訴訟期限的限制

（1）超過行政訴訟期限的行政行為不屬于行政訴訟受案范圍

根據《行政訴訟法》第四十六條第二款和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第二款的規(guī)定超過行政訴訟起訴期限的行政行為不屬于行政訴訟受案范圍。

（2）行政訴訟期限規(guī)定混亂

我國行政訴訟的起訴期限分類混亂，現階段大概有這樣幾類規(guī)定：一般的起訴期限為六個月，是指行政機關在作出具體行政行為時告知了具體行政行為的內容、訴權、起訴期限的;特殊訴訟時效，相對人或者利害關系人知道具體行政行為的內容但是不知道訴權和起訴期限情況下的起訴期限，一般有10天、15天、30天等;最長起訴期限是指相對人或者利害關系人不論知不知道具體行政行為內容，行政機關作出行政行為時就開始計算的起訴期限，涉及不動產具體行政行為的起訴時限最長為20年，其他具體行政行為最長為5年。

（四）內部行政行為未納入受案范圍

新法第13條第3款載明因行政內部獎懲、任免決定提起訴訟的，人民法院不予受理。筆者認為，將內部行政行為排除在受案范圍之外是不合理的，在社會主義法治框架下，杜絕行政權利的濫用是重中之重。同時，行政內部的行為涉及的人員也不僅僅只是行政機關公務員，也有機關聘任工作人員，實習期人員。實習期人員的獎懲和任免也有極大可能受到不公正的對待，從而被侵犯權益。因此，將行政機關內部行為全部排除是一種不合理的規(guī)定。

三、我國行政訴訟受案范圍再次擴大的相關建議

（一）肯定式概括加否定式列舉規(guī)定

現階段行政訴訟受案范圍以肯定概括、肯定列舉、否定列舉來規(guī)定，由于肯定概括和肯定列舉同時存在，使得肯定列舉成為肯定概括的限制。因而，在法院立案時大多數情況下都是以肯定式列舉行為為主要判斷依據，而如今行政訴訟法列舉的也只是眾多行政行為中的小小一部分，導致許多立案難的情況，許多相對人不能得到司法救濟。肯定式概括能夠大范圍的包含行政行為，能夠大面積的擴大行政訴訟受案范圍，但是司法機關不能過多的干涉行政機關工作，因此，需要局限的部分以否定式列舉的方式明確指出，這樣既擴大了行政訴訟受案范圍，更大可能保護相對人權益，又能保障行政機關工作順利進行，法院在處理時也能清晰明確的使用自己的司法權力。

（二）法院撤銷虛構身份的婚姻登記等涉及基本權利的行為不宜固守訴訟期

對于行政訴訟來說超過訴訟時效，就意味著當事人就失去了起訴的權利。但是行政訴訟期限的規(guī)定是為了督促當事人更及時的行使自己的權利，同時提高行政效率，維護行政管理秩序。因此，行政訴訟期限作為行政訴訟中的一般規(guī)則也是一種保護當事人權益的手段。婚姻對公民來講是否作為權利雖然沒有明確，但是我國憲法第49條明確“禁止破壞婚姻自由”，民法總則第103條規(guī)定“公民享有婚姻自主權”，有學者依據上述規(guī)定認為婚姻自主權是一種自由權。也有學者認為結婚是人一出生就享有的權利，因此婚姻自主權是我國公民基本權利的組成部分?；橐鲎灾鳈嗖粌H指結婚自由，還有離婚自由。

所謂結婚自由，就是符合法定結婚條件的當事人雙方自愿的情況下，兩人有權向婚姻登記機關申請登記結婚形成合法的婚姻關系，任何人不可以強迫和阻撓。具體的法律保護體現為《中華人民共和國婚姻法》和《中華人民共和國刑法》，法律規(guī)定實行婚姻自由制度，禁止包辦婚姻、買賣婚姻，任何人不能干涉婚姻自由，受脅迫的結婚登記可以被撤銷，干涉婚姻自由嚴重的可能會被處以刑罰。離婚自由是指在婚姻關系存續(xù)期間夫妻雙方可自愿向婚姻登記機關申請解除婚姻關系或者一方向法院起訴解除婚姻關系。因此撤銷婚姻登記行為是維護當事人的離婚自由。憲法規(guī)定的基本權利，應當是凌駕于制度之上的，原則上不允許被限制和剝奪，對公民權利作出限制的理由有三個：（1）必須以保護公民權利為目的;（2）必須有顯著的、公正的理由;（3）作出限制的機關必須是立法機關，或者有憲法、法律明確授權的其他機關。由于婚姻關系是一種長時間的關系狀態(tài)，也是人與人之間比較特殊的關系，因而《行政訴訟法》在限制虛構身份婚姻登記行為的訴訟期限上就不能體現保護公民權利的目的，不符合憲法的規(guī)定。

（三）將部分內部行政行為納入行政訴訟受案范圍

（1）上級對下級的請示批復可作為行政訴訟受案范圍

一般來說，行政上級管理部門對下級的請示批復是一種內部行政行為，傳統觀點認為，相對人受到這種行政內部行為的侵害不應當列為行政訴訟受案范圍。但是從最高院公布的第5批第22號指導性案例來分析，這種批復性行政行為也應當被列入受案范圍。雖然我國不承認判例法，但是指導性案件對司法實務的指導性作用是非常大的。從某個層面來說，指導性案例的頒布也是對處理這種特殊案件的一種指示。因此，將此類內部行政行為納入受案范圍也是具有極大可能性的。

（2）公務員的報考錄用、聘用應當納入行政訴訟受案范圍

我國以《中華人民共和國公務員法》作為保障公務員合法權益的依據，因此，將行政人員的任免、獎懲排除于行政訴訟受案范圍。但是，我國行政內部最大的腐敗問題仍沒有得到根治，雖然經過多年的努力得到了一定的效果，但是不可否認的是行政腐敗問題仍然存在，保護公務員的合法權益亟待解決。因此，將對行政人員的任免、獎懲納入司法救濟范圍也是一種保護公務員權益的途徑。

四、結語

行政訴訟法是行政救濟中最公正、有效的途徑，在整個行政法的系統下具有獨一無二的作用。行政訴訟的受案范圍正順應時代的需求逐步擴展，現階段行政訴訟受案范圍也有不少缺陷，但是許多人都在為此出謀劃策，通過行政界不斷地努力，行政訴訟程序也將更加完善，成為解決百姓實際問題、給予行政救濟的好途徑。

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