國際油污賠償基金運(yùn)作機(jī)制的借鑒與思考

摘要：通過分析總結(jié)國際油污賠償基金的運(yùn)作機(jī)制特點(diǎn)，借鑒其成功做法和有益經(jīng)驗(yàn)，思考完善中國船舶油污損害基金制度建設(shè)的對(duì)策，提出系統(tǒng)梳理中國船舶油污事故數(shù)據(jù)、開展船舶油污損害賠償制度風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估、拓寬中國船舶油污損害賠償基金賠償范圍、提高中國船舶油污損害賠償基金賠償限額、加強(qiáng)與國際油污賠償基金組織合作交流等建議。

關(guān)鍵詞：油污損害;賠償基金;運(yùn)作制度

中圖分類號(hào)：D996.19文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2096-028X（2019）01-0089-09

1967年3月18日，載運(yùn)12萬噸原油的利比里亞籍油船"托利o堪庸"（Torrey Canyon）輪從波斯灣駛往美國米爾福港，途經(jīng)英吉利海峽時(shí)擱淺觸礁，船體嚴(yán)重破損，大量石油溢出，總漏油量達(dá)117 000噸，造成英國100公里海岸線和法國80公里海岸線被污染，這是世界上第一起大型油輪漏油災(zāi)難，標(biāo)志著現(xiàn)代極其嚴(yán)重的原油泄漏事故的開始。"托利o堪庸"號(hào)事故暴露出海事侵權(quán)法對(duì)船舶油污損害賠償?shù)臒o力，引起國際社會(huì)的普遍關(guān)注，[1]《國際油污損害民事責(zé)任公約》（簡稱CLC）和《國際油污損害賠償基金公約》（簡稱FUND公約）相繼出臺(tái)，由此建立了針對(duì)船舶油污損害的國際賠償體系，國際油污賠償基金（簡稱IOPC Funds）也應(yīng)運(yùn)而生。IOPC Funds已經(jīng)成功運(yùn)作40年，截至2018年12月31日，共處理船舶油污事故150起，累計(jì)支付的賠償金額達(dá)到6.75億英鎊①。

2012年7月1日，中國建立國內(nèi)船舶油污損害賠償基金（簡稱油污基金），截至2019年1月，油污基金已經(jīng)賠付和正在處理的船舶油污事故共11起，支付的賠償金額約2 600余萬元。與IOPC Funds相比，中國油污基金尚處于起步成長階段，筆者通過分析和總結(jié)IOPC Funds的運(yùn)作機(jī)制特點(diǎn)，借鑒其成功做法和有益經(jīng)驗(yàn)，思考完善中國油污基金制度建設(shè)的對(duì)策，并提出相關(guān)建議。

IOPC Funds目前共擁有115個(gè)成員國，資金來源于成員國境內(nèi)石油貨主的攤款，每年度攤款的順利征收是保持其良好運(yùn)作的基礎(chǔ)條件。此外，IOPC Funds將每起事故的賠償額限定在特定水平，據(jù)以確定資金規(guī)模，避免資金規(guī)模過大加重石油行業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（一）成員國攤款制度

根據(jù)FUND公約的規(guī)定，成員國境內(nèi)年度海上石油運(yùn)輸接收量達(dá)到15萬噸的石油貨主需要繳納攤款②，而成員國政府主管當(dāng)局則有義務(wù)每年向基金秘書處報(bào)告其境內(nèi)攤款石油貨主的運(yùn)輸數(shù)量?；鸫髸?huì)負(fù)責(zé)決定每年的攤款總額，額度限于滿足IOPC Funds運(yùn)作的行政成本以及預(yù)測的重大溢油事故損害賠償金額。基金秘書處根據(jù)所有成員國報(bào)告的上一年度收到的攤款油總量，計(jì)算出本年度每噸石油的攤款單價(jià)，再將每個(gè)有攤款義務(wù)的石油貨主接收的石油總量乘以每噸攤款單價(jià)，得出該石油貨主應(yīng)該繳納的攤款金額。IOPC Funds每年賠付的油污損害賠償金額根據(jù)不同的船舶油污事故規(guī)模確定，因此石油貨主的攤款額每年都不同。根據(jù)2013年至2017年的攤款統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在沒有重大船舶油污事故索賠的年份，每噸石油的攤款單價(jià)通常在0.001至0.006英鎊之間③。IOPC Funds歷年公布的工作報(bào)告顯示攤款石油量居前的國家主要集中在石油進(jìn)口大國，其2016年度攤款石油總量及分布國家如表1和圖1所示。

STOPIA 2006和TOPIA 2006兩個(gè)協(xié)議的簽訂，事實(shí)上提高了CLC下船舶所有人的最低賠償責(zé)任限額，也表達(dá)了船舶所有人對(duì)CLC和FUND公約框架下國際油污損害賠償由船東和貨主共同分擔(dān)這一制度的支持以及支付攤款的貨主在FUND公約2003年議定書框架下可能承擔(dān)更多攤款義務(wù)的認(rèn)知，從而避免公約締約國對(duì)現(xiàn)行公約的修改。[3]二、國際油污賠償基金運(yùn)作機(jī)制的特點(diǎn)分析IOPC Funds目前正在處理的油污事故賠償案件共11起②，其中就包括"威望"（Prestige）輪、"河北精神"（Hebei Spirit）輪等在全球航運(yùn)界帶來巨大影響的船舶油污事故，其成功運(yùn)作不僅歸功于攤款的足額征收，而且還在于高效合理的組織架構(gòu)和完備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，以下是筆者對(duì)IOPC Funds運(yùn)作機(jī)制的特點(diǎn)分析。

（一）合理的組織管理架構(gòu)

IOPC Funds負(fù)責(zé)國際油污賠償基金的管理和船舶油污事故的理賠工作，其組織管理機(jī)構(gòu)由決策性機(jī)構(gòu)和輔助性機(jī)構(gòu)組成，其中決策性機(jī)構(gòu)由基金大會(huì)（Assembly）、基金執(zhí)行委員會(huì)（Executive Committee）和基金秘書處（Secretariat）組成，輔助性機(jī)構(gòu)則包括聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)（Joint Audit Body）和聯(lián)合投資咨詢機(jī)構(gòu)（Joint Investment Advisory Body）。

1.IOPC Funds的決策性機(jī)構(gòu)

基金大會(huì)是IOPC Funds的最高決策機(jī)構(gòu)，由所有成員國政府的代表組成，負(fù)責(zé)決定基金大會(huì)議事規(guī)則（Rules of Procedure）、任命基金干事長、討論通過年度預(yù)算和確定年度攤款、批準(zhǔn)對(duì)基金的索賠以及決定用于賠償?shù)臄?shù)額在索賠人之間的分配、確定對(duì)索賠作出臨時(shí)付款的授權(quán)范圍、設(shè)立其認(rèn)為必要的任何臨時(shí)或常設(shè)下屬機(jī)構(gòu);基金執(zhí)行委員會(huì)由基金大會(huì)選舉產(chǎn)生，共由15個(gè)成員國組成，負(fù)責(zé)對(duì)油污案件的索賠申請(qǐng)進(jìn)行審核，并批準(zhǔn)賠償方案。

基金秘書處是IOPC Funds的日常辦事機(jī)構(gòu)，在涉及基金管理事務(wù)時(shí)，負(fù)責(zé)向外部專家咨詢關(guān)于法律及技術(shù)問題的建議;當(dāng)重大船舶油污事故發(fā)生時(shí)，聯(lián)合IG Clubs成立聯(lián)合辦公室，為油污受害人提供協(xié)助并高效率地處理索賠案件。

2.IOPC Funds的輔助性機(jī)構(gòu)

聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)和聯(lián)合投資咨詢機(jī)構(gòu)是基金大會(huì)設(shè)立的輔助性機(jī)構(gòu)，其中聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查IOPC Funds在運(yùn)行管理和財(cái)務(wù)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)告、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)程序和風(fēng)險(xiǎn)管理等關(guān)鍵事項(xiàng)上的符合性和有效性，在每屆基金大會(huì)上報(bào)告其工作情況，并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh;聯(lián)合投資咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)就IOPC Funds資金投資和現(xiàn)金管理控制程序提出建議，提請(qǐng)基金大會(huì)關(guān)注任何可能有理由修訂投資政策的相關(guān)因素，以確保在不損害IOPC Funds資金安全的情況下實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)，并在每屆基金大會(huì)上報(bào)告其工作情況。

（二）完善的配套文件規(guī)定

IOPC Funds通過每年定期召開基金大會(huì)的方式保持其機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，截至2018年10月份，已經(jīng)連續(xù)召開23次基金大會(huì)、71次基金執(zhí)行委員會(huì)會(huì)議，會(huì)期固定在每年的春季和秋季。為保證會(huì)議的有序召開，IOPC Funds通過制定《國際油污賠償基金議事程序》，對(duì)基金大會(huì)的形式、內(nèi)容、審議議題等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。每屆基金大會(huì)均會(huì)對(duì)船舶油污案件的理賠情況、基金財(cái)務(wù)政策、公約履行情況、基金秘書處行政管理事項(xiàng)、基金年度預(yù)算等重大議題進(jìn)行討論和決策，并形成會(huì)議決議供各成員國參照?qǐng)?zhí)行。

此外，IOPC Funds還制定了《國際油污賠償基金內(nèi)部條例》和《國際油污賠償基金財(cái)務(wù)管理制度》，對(duì)基金攤款費(fèi)率、攤款額計(jì)算幣種、攤款發(fā)票簽發(fā)、攤款油報(bào)告、基金賠款支付、基金介入法律訴訟、基金賬戶管理、基金投資和審計(jì)等事項(xiàng)作出規(guī)定。其中，對(duì)基金賠款支付還作出分級(jí)授權(quán)，對(duì)屬于FUND公約賠償范圍的索賠申請(qǐng)，授權(quán)基金干事長在未獲得基金大會(huì)事先批準(zhǔn)的情況下，可以賠付總額預(yù)計(jì)不超過250萬特別提款權(quán)的案件，從而提高了小額索賠案件的理賠效率，也為賠款支付的及時(shí)性提供了有效的制度保障。

（三）高效的理賠合作機(jī)制

船舶油污案件的理賠是IOPC Funds的主業(yè)工作，為迅速掌握事故相關(guān)信息，確保理賠工作的順利開展，IOPC Funds和IG Clubs、國際油輪船東防污染協(xié)會(huì)（簡稱ITOPF）等機(jī)構(gòu)長期保持著溝通聯(lián)系，并通過簽署合作備忘錄形成了對(duì)索賠案件進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查評(píng)估的合作機(jī)制。

當(dāng)成員國管轄水域內(nèi)發(fā)生船舶油污事故后，在預(yù)測可能會(huì)需要啟動(dòng)第二層賠償?shù)那闆r下，IOPC Funds會(huì)立即積極介入，與IG Clubs聯(lián)合調(diào)查案件及評(píng)估油污損害，并在處理索賠時(shí)密切合作，從而有效協(xié)調(diào)賠償解決方案。在發(fā)生重大船舶油污事故時(shí)，IOPC Funds和IG Clubs所涉及的船東保賠協(xié)會(huì)在事故發(fā)生后的早期就會(huì)建立聯(lián)合索賠辦公室，雙方共同任命ITOPF的技術(shù)顧問與專家前往油污事故現(xiàn)場，一方面保證清污措施的有效性，將油污造成的損害降至最低，另一方面則可以現(xiàn)場搜集證據(jù)材料，加速索賠的提交和處理，促使后續(xù)的賠償爭議糾紛得到及時(shí)且友善的解決。

（四）優(yōu)良的信息服務(wù)體系

IOPC Funds成立以來，十分注重公共信息服務(wù)，竭力向成員國、關(guān)鍵合作伙伴、利益關(guān)聯(lián)方和更廣泛的受眾提供最相關(guān)和最方便的信息，服務(wù)的載體不僅包括傳統(tǒng)的出版物、官方網(wǎng)站，還延伸到新興的社交媒體、微視頻，服務(wù)的內(nèi)容涵蓋油污損害賠償所涉及的各個(gè)領(lǐng)域，而且相關(guān)的信息還隨著業(yè)界形態(tài)的發(fā)展變化不斷進(jìn)行更新升級(jí)，其良好的公共信息服務(wù)體系在國際航運(yùn)界樹立了良好的口碑，帶來了廣泛的影響。

以出版物為例，IOPC Funds陸續(xù)推出了《索賠指導(dǎo)手冊(cè)》《索賠示范表格》用于為油污受害人提交索賠提供幫助，而且還針對(duì)油污損害所涉及的清污以及預(yù)防措施費(fèi)用、旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)損失、捕撈業(yè)和海水養(yǎng)殖業(yè)及水產(chǎn)加工業(yè)經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境損害賠償?shù)炔煌?xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，分別制定了相應(yīng)的專項(xiàng)索賠指導(dǎo)分冊(cè)。此外，為促進(jìn)成員國對(duì)公約的統(tǒng)一理解，IOPC Funds還針對(duì)公約中未明確的關(guān)鍵事項(xiàng)，制定了《成員國索賠提交的便利措施指南》《成員國油污事故后漁業(yè)水域關(guān)閉和控制措施指南》《公約所適用船舶的定義解釋指南》等參考性文件。為適應(yīng)船舶油污損害理賠實(shí)踐和航運(yùn)環(huán)保法律法規(guī)的發(fā)展變化，基金大會(huì)幾乎每年都會(huì)對(duì)上述出版物的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審視，以確保符合國際航運(yùn)界的最新規(guī)范要求。

（五）全面的損害賠償范圍

CLC對(duì)"油污損害"進(jìn)行了定義①，但理賠實(shí)踐中對(duì)油污損害的具體認(rèn)定方法和途徑公約并未釋明。為促進(jìn)對(duì)公約定義的一致解釋以及對(duì)索賠資格的共同理解，IOPC Funds針對(duì)賠償范圍制定了具體的索賠政策和指導(dǎo)方針，覆蓋了既存法律制度所規(guī)范的主要賠償客體，事實(shí)上也對(duì)公約條款作出了細(xì)化的解釋以保證國際油污損害賠償制度有效執(zhí)行。根據(jù)《索賠指導(dǎo)手冊(cè)》的規(guī)定，油污受害人可以向IOPC Funds索賠的油污損害包括清污和預(yù)防措施費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損害、因財(cái)產(chǎn)污染所引起的收入損失（間接損失）、單純因污染造成的收入損失（純經(jīng)濟(jì)損失）、環(huán)境損害費(fèi)用等。對(duì)同一油污事故引起的多個(gè)賠償請(qǐng)求，IOPC Funds依據(jù)所認(rèn)定的合理金額，在賠償限額范圍內(nèi)按照等比例原則進(jìn)行支付，而且會(huì)充分考慮油污事故規(guī)模和油污損害金額，確定每年度應(yīng)當(dāng)賠償?shù)臄?shù)額，對(duì)于特別重大等級(jí)的油污事故，其賠償?shù)臅r(shí)間跨度可以達(dá)到數(shù)十年之久，上文提及的"威望"（Prestige）輪、"河北精神"（Hebei Spirit）輪的油污損害索賠案件至今尚未完全結(jié)案。此外，對(duì)于賠償范圍的認(rèn)定，IOPC Funds容許一定的靈活性，在其可接受的程度內(nèi)，不斷適應(yīng)全球海洋環(huán)境損害賠償實(shí)踐的發(fā)展變化，以此應(yīng)對(duì)國際社會(huì)以及各成員國政府對(duì)油污損害逐漸更新的認(rèn)知和理解。

以油污事故所致的純經(jīng)濟(jì)損失為例，在2017年4月的基金大會(huì)上，有關(guān)"河北精神"（Hebei Spirit）輪事故的理賠案例②中提到了事發(fā)地附近酒店和餐飲行業(yè)的員工因油污事故發(fā)生而導(dǎo)致工資下降的索賠。根據(jù)IOPC Funds當(dāng)時(shí)的政策，此類索賠不符合理賠的條件，在之后的辯論中，部分成員國代表認(rèn)為該項(xiàng)損失應(yīng)當(dāng)被歸為純經(jīng)濟(jì)損失，基金干事長遂決定重新審視和研究現(xiàn)有的雇員收入損失或者因事故而遭解雇所遭受的損失索賠。會(huì)后，各成員代表團(tuán)就該議題展開進(jìn)一步的討論，建議對(duì)現(xiàn)行索賠標(biāo)準(zhǔn)按照以下原則進(jìn)行修改："（1）前雇員索賠人在污染損害發(fā)生時(shí)必須實(shí)際被雇傭;（2）雇主的營業(yè)活動(dòng)必須受到污染的影響，即遭受的損失和污染之間存在必然因果關(guān)系;（3）雇員必須通過在同一地理區(qū)域?qū)ふ翌愃频奶娲ぷ鱽砼p輕損失;（4）支付賠償?shù)臅r(shí)間段不得超過前雇主支付工資的時(shí)間段;（5）賠償金應(yīng)扣除索賠人收到的社會(huì)保障金，以免雙重賠償。"[4]上述原則在2017年10月的基金大會(huì)上審議通過，有關(guān)純經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)臎Q定也成為今后處理類似純經(jīng)濟(jì)損失索賠的依據(jù)。由此可見，IOPC Funds對(duì)于純經(jīng)濟(jì)損失等索賠項(xiàng)目的認(rèn)定具有較大彈性操作空間，通過此種方式也進(jìn)一步拓展了船舶油污損害賠償?shù)姆秶?，從而?shí)現(xiàn)在海事賠償責(zé)任限制制度前提下對(duì)油污受害人更加充分的賠償。

（六）科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法

IOPC Funds高度重視其自身可持續(xù)運(yùn)營的能力，為此建立了一套科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，由聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)每年負(fù)責(zé)對(duì)基金管理和財(cái)務(wù)系統(tǒng)的有效性開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向基金大會(huì)作出匯報(bào)。IOPC Funds將風(fēng)險(xiǎn)劃分為運(yùn)作性風(fēng)險(xiǎn)和制度性風(fēng)險(xiǎn)兩大類，其中運(yùn)作性風(fēng)險(xiǎn)又細(xì)分為五個(gè)子類別，包括基金財(cái)務(wù)及攤款的風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)構(gòu)治理及管理的風(fēng)險(xiǎn)、基金理賠的風(fēng)險(xiǎn)、基金安全的風(fēng)險(xiǎn)和公共信息服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)以及為應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施，聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)在日常工作中會(huì)持續(xù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，并與基金干事長、基金秘書處保持密切溝通聯(lián)系，確保整個(gè)體系可以穩(wěn)健運(yùn)行。

以2018年基金大會(huì)為例，聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)針對(duì)船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)的有效性帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開展了評(píng)估，其在報(bào)告中指出對(duì)于船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)人非IG Clubs成員的事故中，IOPC Funds面臨潛在的財(cái)務(wù)損失風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)基金秘書處提供的數(shù)據(jù)顯示，IOPC Funds參與的147起案件中有103起案件找到了保險(xiǎn)人，其余44起案件中無保險(xiǎn)人或者未找到保險(xiǎn)人。在找到保險(xiǎn)人的103起案件中，20起案件的保險(xiǎn)人非IG Clubs成員，且呈現(xiàn)以下特點(diǎn)："（1）涉事船舶多為小型船舶;（2）非IG Clubs成員承保船舶的事故所占比例不斷增加;（3）非IG Clubs承保船舶的事故數(shù)量占36.4%，造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)826萬英鎊，約占IOPC Funds已賠償總額的1.2%"。[5]聯(lián)合審計(jì)機(jī)構(gòu)認(rèn)為船舶所有人及其保險(xiǎn)人履行國際油污損害賠償制度下的義務(wù)非常重要，如果他們不遵守CLC的保險(xiǎn)條款或者非IG Clubs成員的保險(xiǎn)人采取不合作的行動(dòng)，IOPC Funds存在的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑?；鹈貢幒统蓡T國代表認(rèn)為雖然目前該問題對(duì)基金的財(cái)務(wù)影響十分有限，但是必須予以重視，有必要建立針對(duì)非IG Clubs成員保險(xiǎn)人可靠性的信息分享機(jī)制或者制定保險(xiǎn)人行為守則以及出臺(tái)簽發(fā)油污強(qiáng)制保險(xiǎn)證書的進(jìn)一步指導(dǎo)方針，以盡量減少非IG Clubs會(huì)員承保船舶所發(fā)生的油污事故對(duì)IOPC Funds造成的不良影響。

（七）詳細(xì)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃

IOPC Funds設(shè)立的根本目標(biāo)是確保向船舶油污受害人提供充分的賠償，但是隨著海上石油運(yùn)輸業(yè)的不斷發(fā)展，國際油污損害賠償制度的格局正逐漸發(fā)生變化，IOPC Funds注意到近年來大規(guī)模的船舶油污事故出現(xiàn)下降趨勢，但事故引發(fā)的賠償問題卻日益復(fù)雜，環(huán)境保護(hù)在公眾輿論上的重要性愈發(fā)凸顯，索賠人對(duì)所有類型的油污損害得到充分賠償?shù)钠谕谥饾u提高。為確保在不斷變化的環(huán)境中繼續(xù)有效運(yùn)行并履行使命，IOPC Funds制定了詳細(xì)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，除了傳統(tǒng)油污損害賠償領(lǐng)域的工作任務(wù)，還拓展到促進(jìn)成員國對(duì)油污損害相關(guān)國際公約的統(tǒng)一理解和適用，其更具前瞻性的戰(zhàn)略目標(biāo)是對(duì)《國際海運(yùn)有毒有害物質(zhì)污染損害責(zé)任和賠償公約》（簡稱HNS公約）生效進(jìn)程的持續(xù)性重點(diǎn)關(guān)注①。

自2010年4月起，IOPC Funds經(jīng)國際海事組織外交大會(huì)授權(quán)，開始執(zhí)行HNS公約履約生效的一系列工作任務(wù)，致力于推動(dòng)該公約的盡快生效，而且在其后每年的基金大會(huì)上都對(duì)HNS公約最新的進(jìn)展動(dòng)態(tài)進(jìn)行匯報(bào)。IOPC Funds最新工作年報(bào)顯示，截至2018年9月7日，加拿大、丹麥、挪威和土耳其等4個(gè)國家已經(jīng)成為HNS公約的締約國，上述國家在2017年度的HNS攤款貨物量達(dá)到29 426 779噸，占總賬戶攤款貨物量的73%，而且每個(gè)締約國的船舶總噸位均超過200萬②。目前HNS公約生效條件③已經(jīng)滿足三分之一，基金秘書處預(yù)測HNS公約可能會(huì)在2020年或者2021年生效，為此HNS攤款貨物報(bào)告系統(tǒng)、索賠處理機(jī)制、財(cái)務(wù)管理規(guī)定、HNS基金運(yùn)作規(guī)則、HNS公約大會(huì)及秘書處的籌備等事項(xiàng)均被列入到IOPC Funds的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。考慮到IOPC Funds的成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和前期為推動(dòng)HNS公約生效所開展的工作，基金干事長提議未來HNS基金秘書處和IOPC Funds的秘書處可以合署辦公。三、完善中國船舶油污損害賠償基金制度的思考中國油污基金已經(jīng)順利運(yùn)行近7年的時(shí)間，目前理賠的案件數(shù)量仍然十分有限，在加強(qiáng)對(duì)IOPC Funds跟蹤研究的同時(shí)，更有必要學(xué)習(xí)借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，推動(dòng)中國油污基金制度建設(shè)的不斷完善。

（一）優(yōu)化中國油污基金使用管理結(jié)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制，提升油污基金的理賠效率

中國是CLC和FUND公約的締約國，但是FUND公約目前只適用于香港特別行政區(qū)，為了使中國油污損害受害人得到更多的保障，中國基于國情和現(xiàn)實(shí)利益考慮，設(shè)立了國內(nèi)油污基金。根據(jù)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡稱《基金管理辦法》）、《中央編辦關(guān)于交通運(yùn)輸部設(shè)立中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心等事項(xiàng)的批復(fù)》④，油污基金的管理使用機(jī)構(gòu)由基金管理委員會(huì)、基金秘書處和中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心組成。基金管理委員會(huì)由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、環(huán)境保護(hù)部、自然資源部、文化和旅游部以及繳納油污基金的主要石油貨主代表等組成，負(fù)責(zé)處理油污基金的賠償或者補(bǔ)償事務(wù);基金秘書處為基金管理委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)償?shù)热粘Ｊ聞?wù);中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心在基金管理委員會(huì)和基金秘書處的領(lǐng)導(dǎo)下，開展油污損害調(diào)查核實(shí)和具體理賠等技術(shù)服務(wù)和支持保障工作。

目前中國油污基金涉及內(nèi)部運(yùn)作的配套文件包括《船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)章程》《船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)議事規(guī)則》《船舶油污損害賠償基金專家管理辦法》⑤，基金管理委員會(huì)每年定期召開會(huì)議對(duì)理賠案件進(jìn)行審議。鑒于中國油污基金納入政府性基金進(jìn)行管理，因此油污基金的賠償需要嚴(yán)格遵守政府預(yù)算編制和支出的完整流程，[6]而政府性基金的性質(zhì)導(dǎo)致油污基金的賠償支出效率較低。與IOPC Funds相對(duì)完善的配套文件和高效的運(yùn)行管理相比，中國油污基金現(xiàn)有內(nèi)部規(guī)"章制度建設(shè)還不夠科學(xué)、合理，而且中國油污基金的運(yùn)行工作行政色彩較為濃烈，建議進(jìn)一步優(yōu)化完善油污基金內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，細(xì)化基金管理委員會(huì)決策層和執(zhí)行層的權(quán)限劃分，設(shè)立理賠案件等具體事項(xiàng)的分級(jí)審議制度，進(jìn)一步提升油污基金的理賠效率。

（二）梳理中國船舶油污事故數(shù)據(jù)，開展船舶油污損害賠償制度的風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估

IOPC Funds向來注重?cái)?shù)據(jù)的收集和整理，包括成員國攤款油、理賠金額、船舶油污事故損失等各方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，并定期開展統(tǒng)計(jì)分析，從而為政策制定提供必要的支撐。正是基于長期案例數(shù)據(jù)的累積，基金秘書處才能對(duì)船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)制度帶來的風(fēng)險(xiǎn)開展評(píng)估，藉由科學(xué)客觀的結(jié)論來引導(dǎo)整體制度的不斷調(diào)整完善，從而在數(shù)據(jù)管理和制度修訂之間形成動(dòng)態(tài)平衡的局面。相比之下，中國船舶油污賠償體系運(yùn)作時(shí)間較短，而且海上石油運(yùn)輸總量、船隊(duì)運(yùn)輸規(guī)模、大型石油裝卸泊位均位居世界前列，由此給海洋環(huán)境帶來潛在的巨大污染風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生重大的船舶油污事故，將對(duì)中國油污基金的資金安全帶來威脅，發(fā)生在東海海域的"桑吉"（Sanchi）輪燃爆污染事故就是明顯的例證，這是中國船舶油污損害賠償制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

建議對(duì)中國海上油品運(yùn)輸情況以及船舶油污事故賠償情況開展系統(tǒng)性的梳理，尤其是相關(guān)原始數(shù)據(jù)的全面收集，完整了解中國管轄水域內(nèi)船舶油污事故發(fā)生的總體數(shù)量、所造成的損失以及受害人的獲償情況等信息，從而摸清中國油污損害程度與賠償水平的差距，同時(shí)也是對(duì)中國船舶油污損害賠償制度實(shí)施狀況的全面檢驗(yàn)。在對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，開展中國船舶油污損害賠償制度的風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估。

（三）拓寬油污基金賠償范圍，逐步實(shí)現(xiàn)與國際油污賠償基金制度相接軌

IOPC Funds對(duì)油污損害賠償?shù)姆秶采w較為全面，除了包括傳統(tǒng)海事侵權(quán)法所規(guī)范的財(cái)產(chǎn)損害，還通過賠償實(shí)踐對(duì)當(dāng)前法律制度中爭議較多的清污費(fèi)用、純經(jīng)濟(jì)損失和自然資源損害等損害項(xiàng)目制定了一系列行之有效的賠償標(biāo)準(zhǔn)，其對(duì)油污損害賠償客體范圍的規(guī)定相對(duì)完善，針對(duì)不同的索賠項(xiàng)目也不存在賠償順序的要求。中國《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定船舶油污損害賠償范圍包括船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害以及由此引起的收入損失、造成環(huán)境損害所引起的收入損失、對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用①。國際習(xí)慣做法和國內(nèi)司法解釋規(guī)定的油污受害人可以獲得賠償?shù)膿p失類型是廣泛而且多樣的，所有的索賠項(xiàng)目均平等受償，但是中國油污受害人在向油污基金提出索賠時(shí)，并非以上的所有油污損害都能獲得賠償，而且還需要根據(jù)索賠項(xiàng)目的種類依照次序進(jìn)行受償。

《基金管理辦法》對(duì)油污基金賠付范圍的規(guī)定中排除了對(duì)于個(gè)人或者單位財(cái)產(chǎn)損害導(dǎo)致的收入損失以及將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用②，僅將漁業(yè)、旅游業(yè)等的直接經(jīng)濟(jì)損失和已采取的恢復(fù)措施費(fèi)用列入其賠償范圍。中國油污基金只賠償船舶油污導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)油污受害人可以向船舶所有人主張的間接經(jīng)濟(jì)損失、純經(jīng)濟(jì)損失等項(xiàng)目，油污基金都不予賠付。在油污基金2017年受理的"山宏12"輪船舶油污事故的索賠申請(qǐng)中，3家索賠單位所申請(qǐng)賠償?shù)睦p失、訴訟費(fèi)、管理費(fèi)等間接經(jīng)濟(jì)損失都在基金的理賠核算過程中予以剔除。在油污基金2018年受理的"夏長"（Trans summer）輪船舶油污事故的索賠申請(qǐng)中，數(shù)百位漁民的捕撈損失因不屬于直接經(jīng)濟(jì)損失而不能得到基金的賠償。此外，對(duì)于漁業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失和恢復(fù)海洋環(huán)境損害措施費(fèi)用，因?yàn)槭軆旐樞虻囊?，需要在清污費(fèi)用足額受償之后，才能在剩余的可用限額中再行賠償。因此，中國油污基金的賠償范圍不僅比IOPC Funds賠償范圍狹窄，而且和司法解釋中關(guān)于船舶所有人賠償范圍的規(guī)定也不一致。

中國現(xiàn)行油污基金制度中對(duì)賠償范圍的規(guī)定更多體現(xiàn)了對(duì)石油貨主的保護(hù)，在某種程度上是對(duì)油污受害人部分利益的侵占，長遠(yuǎn)來看船舶所有人和油污基金賠償?shù)牟黄胶鈱?duì)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展也是不利的。建議修訂《基金管理辦法》第17條的內(nèi)容，逐步擴(kuò)展中國油污基金的賠付范圍，將間接經(jīng)濟(jì)損失、純經(jīng)濟(jì)損失等項(xiàng)目也納入其中，同時(shí)取消關(guān)于賠償優(yōu)先順序的要求，最終實(shí)現(xiàn)和船舶所有人在賠償范圍上的統(tǒng)一，也與國際油污賠償基金制度相接軌，從而充分發(fā)揮油污基金對(duì)油污受害人的補(bǔ)充賠償作用。

（四）提高中國油污基金的賠償限額，應(yīng)對(duì)重特大等級(jí)船舶油污事故風(fēng)險(xiǎn)

《基金管理辦法》規(guī)定的油污基金賠償限額①是根據(jù)1973年至2009年期間中國發(fā)生的船舶油污損害賠償情況，參照IOPC Funds的最高賠償限額與船舶所有人的最高賠償限額的比例計(jì)算得出，比較符合當(dāng)時(shí)的船舶油污損害賠償情況。但是，縱觀中國最近幾年發(fā)生的"塔斯曼海"（Tasman Sea）輪、"地中海伊倫娜"（MSC Ilona）輪、"密斯姆"（Maxima）輪、"達(dá)飛佛羅里達(dá)"（CMA CGM Florida）輪、"桑吉"（Sanchi）輪污染事故，油污損害的索賠金額均超過億元，尤其是"桑吉"（Sanchi）輪污染事故的索賠金額甚至達(dá)到10億元。

建議依據(jù)船舶油污事故賠償需求，對(duì)油污基金的賠償限額作出相應(yīng)調(diào)整，以提高油污基金應(yīng)對(duì)重特大等級(jí)船舶油污事故的能力?？紤]到中國油污基金建立時(shí)間較短，資金總規(guī)模有限，不宜參考IOPC Funds將賠償限額調(diào)整至太高的額度，建議將油污基金對(duì)單起油污事故的賠償限額調(diào)整為2億元，原因分析如下：第一，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（簡稱《防污條例》）將直接經(jīng)濟(jì)損失1億至2億元的定為重大等級(jí)船舶污染事故、2億元以上的事故定為特別重大等級(jí)船舶污染事故②，考慮到油污基金賠付的船舶油污損害費(fèi)用除直接經(jīng)濟(jì)損失外還包含合理的利潤損失等，其中重大等級(jí)油污事故的油污損害費(fèi)用極有可能超過2億元，而船舶所有人的海事賠償責(zé)任限額因涉事船舶的總噸位、船舶類型和貨物種類等因素存在不確定性，將油污基金對(duì)單起事故的賠償限額定為2億元符合基本可以滿足重特大等級(jí)船舶油污事故的賠償需求;第二，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示目前世界上總噸位排在前列的船舶多為超級(jí)油輪、巨型集裝箱船和大型郵輪，其總噸位通常在20萬至26萬總噸之間，根據(jù)《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）對(duì)船舶所有人海事賠償責(zé)任限制的規(guī)定，此噸位區(qū)間船舶的海事賠償責(zé)任限額約為2 000萬至2 600萬特別提款權(quán)，換算為人民幣約為1.9億至2.4億元③，將油污基金對(duì)單起事故的賠償限額定為2億元符合《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）所確定的船舶所有人和貨主共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則④。

（五）加強(qiáng)與國際油污賠償基金的合作交流，向國際社會(huì)共享中國船舶油污損害賠償?shù)膶?shí)踐做法

近些年中國為履行CLC以及《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》開展了大量工作，通過頒布實(shí)施《防污條例》《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)辦法》《基金管理辦法》等規(guī)定，將公約的相關(guān)條款轉(zhuǎn)化國內(nèi)法，甚至某些條款的規(guī)定比公約還要嚴(yán)格。當(dāng)前，正在修訂的《中華人民共和國海商法（征求意見稿）》中更是新增"船舶污染損害賠償責(zé)任"的章節(jié)，對(duì)船舶污染損害賠償法律制度進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)范，將船舶所載持久性油類、船用燃油、海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)污染損害全部納入其中，足見中國政府對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的重視，同時(shí)也充分體現(xiàn)了中國作為海運(yùn)大國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

IOPC Funds在其2016年第2號(hào)通函中倡導(dǎo)成員國就履約的相關(guān)國內(nèi)立法進(jìn)行分享，以促進(jìn)成員國主管當(dāng)局和基金秘書處之間的溝通交流⑤。2018年基金大會(huì)在審議"FUND公約執(zhí)行現(xiàn)狀"議題時(shí)，加拿大政府代表團(tuán)就其國內(nèi)立法對(duì)船源油污基金制度的重大改進(jìn)作了介紹，以供各成員國參考。建議中國政府主管機(jī)關(guān)對(duì)國內(nèi)船舶污染損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度及最新立法動(dòng)態(tài)進(jìn)行整理，通過國際油污賠償基金大會(huì)的平臺(tái)向國際社會(huì)分享中國在船舶污染損害賠償領(lǐng)域的實(shí)踐做法。

（六）借鑒國際油污賠償基金的成熟經(jīng)驗(yàn)，豐富中國船舶油污損害賠償基金的服務(wù)舉措

IOPC Funds面向船舶油污受害人提供了一套

①交通運(yùn)輸部海事局于2016年7月3日發(fā)布《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則（試行版）》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南（試行版）》（海危防〔2018〕378號(hào)），2018年7月31日發(fā)布《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則（2018年修訂版）》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南（2018年修訂版）》（海危防〔2018〕378號(hào)）。比較完整的信息服務(wù)系統(tǒng)，服務(wù)形式多樣、內(nèi)容豐富，而且保持了較高的連貫性和一致性，令其在業(yè)界的專業(yè)形象十分鮮明。此外，IOPC Funds在常年的運(yùn)行中與國際航運(yùn)界的相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)建立了良好的互動(dòng)關(guān)系，目前已經(jīng)授予波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)組織、地中海區(qū)域海洋污染應(yīng)急反應(yīng)中心等9家政府間組織以及國際海事委員會(huì)、國際海上保險(xiǎn)聯(lián)盟、國際獨(dú)立油輪船東協(xié)會(huì)等16家非政府組織觀察員席位，通過與上述機(jī)構(gòu)不定期舉辦研討會(huì)、公益培訓(xùn)課程等方式，對(duì)國際油污賠償基金運(yùn)作體系進(jìn)行廣泛宣傳。在核心理賠業(yè)務(wù)領(lǐng)域，IOPC Funds與IG Clubs在雙方合作備忘錄的框架下聯(lián)合開展案件的調(diào)查核實(shí)與評(píng)估，其高效快速的工作方式在業(yè)界享有良好的信譽(yù)。

中國油污基金的服務(wù)舉措略顯單薄，目前推出《船舶油污損害賠償基金索賠指南》《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》①等手冊(cè)，為油污受害人索賠提供幫助和指導(dǎo)。此外，中國油污基金每年針對(duì)船舶污染損害賠償領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，舉辦相關(guān)的專題研討會(huì)，邀請(qǐng)國內(nèi)外的專家學(xué)者進(jìn)行觀點(diǎn)交流和經(jīng)驗(yàn)分享。2018年6月，中國油污基金經(jīng)授權(quán)翻譯出版了《國際油污賠償基金索賠手冊(cè)》，在國內(nèi)航運(yùn)界獲得了很好的反響。上述服務(wù)措施取得了一定的效果，但是和IOPC Funds相比，中國油污基金宣傳的廣度和深度仍有待深入挖掘，針對(duì)油污受害人的服務(wù)內(nèi)容和形式仍存在豐富的空間，建議充分借鑒國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步拓展中國油污基金的影響力和輻射力，形成油污基金的集聚效應(yīng)，搭建業(yè)界互動(dòng)交流的平臺(tái)。

（七）持續(xù)跟蹤HNS公約生效進(jìn)程，提前謀劃中國的應(yīng)對(duì)策略和方案

HNS公約是國際污染損害責(zé)任和賠償體系的最后環(huán)節(jié)，其生效事宜一直是IOPC Funds的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，最近召開的基金大會(huì)上國際海事組織的參會(huì)代表也特別指出已經(jīng)將推動(dòng)HNS公約生效列為未來工作中的重要議題。鑒于HNS公約的生效進(jìn)程十分樂觀，基金秘書處已經(jīng)著手籌備第一屆HNS基金大會(huì)，基金干事長還建議成立由已經(jīng)加入公約的國家、有締約意愿的國家以及其他利益相關(guān)方組成的通訊工作組，負(fù)責(zé)具體工作的推進(jìn)和落實(shí)。

中國是HNS貨物海上運(yùn)輸?shù)拇髧?，HNS公約的生效勢必會(huì)對(duì)中國航運(yùn)造成較大影響。中國應(yīng)持續(xù)跟蹤HNS公約的進(jìn)展動(dòng)態(tài)，提前介入到IOPC Funds成立的通訊工作組，積極參與相關(guān)會(huì)間討論，學(xué)習(xí)國際上關(guān)于HNS污染損害賠償立法的先進(jìn)做法，提前思考中國的應(yīng)對(duì)策略，適時(shí)開展中國HNS貨物運(yùn)輸情況的調(diào)研工作，為研究建立國內(nèi)HNS賠償制度提供數(shù)據(jù)支撐，構(gòu)建中國船舶污染損害賠償?shù)耐暾审w系。

四、結(jié)語

隨著全球航運(yùn)的發(fā)展，海上污染風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大，國際社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益增強(qiáng)，中國也在不斷完善生態(tài)環(huán)境賠償制度，新的形勢下需要盡早對(duì)中國船舶油污損害賠償制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估，及時(shí)修訂《基金管理辦法》相關(guān)條款，優(yōu)化中國油污基金使用管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制，從立法層面和執(zhí)行層面共同推進(jìn)油污基金使用工作的完善和健康發(fā)展。

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收稿日期：20190108