對(duì)確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制的理性思考

王克先 呂凱利

摘 要：確認(rèn)無效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)行政行為自始無效的訴訟。理論上，行政行為確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制幾乎已成定論。有人認(rèn)為，2018年《行政訴訟法司法解釋》“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達(dá)了確認(rèn)無效訴請(qǐng)不受起訴期限約束。但是司法實(shí)踐中各地法院的理解仍然不一，特別是最高人民法院對(duì)確認(rèn)無效之訴起訴期限的裁判多樣性，給人們帶來了困惑。確認(rèn)無效之訴一概不受起訴期限限制，固然有其理論基礎(chǔ)，但是無效行政行為隨著時(shí)間流逝會(huì)產(chǎn)生其他值得法律保護(hù)的法律關(guān)系，如果時(shí)過境遷又舊事重提，將對(duì)業(yè)已穩(wěn)定的社會(huì)秩序造成混亂。而在司法實(shí)踐中有的人為規(guī)避起訴期限，一來就提要求確認(rèn)行政行為無效，如一概予以受理，即使最后其訴訟請(qǐng)求得不到法院的支持，也已經(jīng)浪費(fèi)了司法資源。再則，確認(rèn)行政行為無效首先是由原告申請(qǐng)而啟動(dòng)，而不是由法院依職權(quán)作出，可見法律關(guān)注的無效行政行為損害是原告利益，而不是國家利益、公共利益。原告是對(duì)自己利益最關(guān)心的人，故確認(rèn)無效訴訟規(guī)定起訴期限何嘗不可。

關(guān)鍵詞：確認(rèn)無效之訴;不受起訴期限限制

一、行政訴訟起訴期限

起訴期限是指公民、法人、其他組織不服某一行政行為向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的法定期限，如無正當(dāng)理由超過起訴期限，則喪失獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。起訴期限對(duì)促使當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定具有重要意義。

二、無效行政行為

無效行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。無效行政行為必須同時(shí)具有重大違法和明顯違法，重大是指行政行為的實(shí)施將給公民、法人、其他組織的合法權(quán)益帶來重大影響;明顯是指一般正常的理智的人均可輕易對(duì)行政行為的違法性作出肯定判斷。無效行政行為具有如下特征：（1）自始無效，該行政行為自作出之時(shí)起就沒有法律約束力;（2）當(dāng)然無效，該行政行為無效是由于行政行為本來就無效，并非法院確認(rèn)而導(dǎo)致;（3）絕對(duì)無效，該行政行為一旦被法院確認(rèn)無效，如同從來沒有過。

三、行政訴訟確認(rèn)無效訴訟制度的產(chǎn)生和演變

行政行為確認(rèn)無效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)行政行為自始無效的訴訟。

確認(rèn)行政行為無效須經(jīng)行政訴訟程序，前提是有確認(rèn)無效訴訟制度。我國的確認(rèn)無效訴訟制度有一個(gè)從無到有，再到比較完備的過程。

1. 1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》并無確認(rèn)無效訴訟制度。

2. 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋﹝2000﹞8號(hào)，自2000年3月10日起施行，下稱2000年《行政訴訟法司法解釋》）第五十七條第二款①首次規(guī)定了確認(rèn)無效訴訟制度。

3. 自2015年5月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱新《行政訴訟法》）第七十五條②將2000年《行政訴訟法司法解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)的要旨吸納到新《行政訴訟法》第七十五條，上升到法律層面。規(guī)定“重大且明顯違法”為確認(rèn)無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，并列舉了無效行政行為二種具體情形：“實(shí)施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”。

4. 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)，自2015年5月1日起施行，下稱2015年《行政訴訟法司法解釋》）第二條規(guī)定“行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：……（四）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為無效;……”。第十五條第二款規(guī)定“原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”。

5. 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，自2018年2月8日起施行，下稱2018年《行政訴訟法司法解釋》）第九十九條③將重大且明顯違法的情形進(jìn)一步列舉，又明確了無效行政行為二種具體情形：“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”，并規(guī)定了兜底條款，打消了人們對(duì)行政行為限于“實(shí)施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”這二種情形才能確認(rèn)無效的誤解。第九十四條第一款④則完善了確認(rèn)無效訴訟制度的程序。

四、行政行為確認(rèn)無效之訴起訴期限的爭論

雖然法律和司法解釋很早有了無效行政行為的概念，司法解釋在對(duì)非訴行政執(zhí)行及對(duì)基礎(chǔ)行為的審查中也采用了“重大且明顯”的無效標(biāo)準(zhǔn)，如：2000年《行政訴訟法司法解釋》第九十五條對(duì)非訴行政行為審查以是否“重大且明顯”違法為標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（2009年）第七條對(duì)被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書審查采用的也以是否“重大且明顯”違法為標(biāo)準(zhǔn);后這一標(biāo)準(zhǔn)被《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（2012年）第五十八條所吸收。雖2000年《行政訴訟法司法解釋》就已規(guī)定了確認(rèn)無效訴訟制度，但直至2015年5月1日，確認(rèn)無效訴訟并未進(jìn)入行政訴訟日常程序，故確認(rèn)無效之訴起訴期限尚不成為問題。

有人認(rèn)為，2018年《行政訴訟法司法解釋》第九十四條第二款“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達(dá)了確認(rèn)無效訴請(qǐng)不受起訴期限約束。確實(shí)，2018年《行政訴訟法司法解釋》施行后，確認(rèn)行政行為無效訴訟成井噴式增加。

理論上，行政行為確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制幾成定論，因最高人民法院行政審判庭的權(quán)威，此類文章或書籍中影響最大的要數(shù)最高人民法院行政審判庭編著《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，該書認(rèn)為“確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟的重大差別就在于確認(rèn)無效沒有起訴期限的限制，而撤銷訴訟存在起訴期限的限制”⑤，對(duì)確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制幾乎是一錘定音。

最高人民法院2018年9月10日《關(guān)于完善確認(rèn)行政行為無效案件制度設(shè)計(jì)破解審理困境的建議的答復(fù)——對(duì)十三屆全國人大一次會(huì)議第2452號(hào)建議的答復(fù)》中也認(rèn)為“……我們傾向于認(rèn)為提起確認(rèn)行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對(duì)人可以在任何時(shí)候請(qǐng)求有權(quán)國家機(jī)關(guān)確認(rèn)該行為無效。……無效行政行為的根本特征是自始無效，……一個(gè)自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種‘確定力’”。

但各地法院的理解和做法仍然不一，特別是最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無效起訴期限的裁判的多樣性，給人們帶來了困惑。

五、2018年前最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無效之訴的裁判

雖然新《行政訴訟法》確立了確認(rèn)無效訴訟制度，但2018年《行政訴訟法司法解釋》施行前最高人民法院的裁判幾乎不支持確認(rèn)無效之訴不受起訴期限約束。比較典型有：

（一）濫用訴權(quán)說

濫用訴權(quán)說認(rèn)為，根據(jù)一般訴訟原理，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時(shí)過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，屬于濫用訴權(quán)。

如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人郭家新等99人與被申請(qǐng)人淄博市博山區(qū)人民政府解除聘任關(guān)系一案，2016年9月26日作出（2016）最高法行申2233號(hào)行政裁定，認(rèn)為：“再審申請(qǐng)人主張無效的行政行為自始無效，不能適用起訴期限的規(guī)定?！m然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規(guī)定請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效是否適用起訴期限的規(guī)定，但根據(jù)一般訴訟原理，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時(shí)過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權(quán)之嫌疑”。

（二）沒有依據(jù)說

沒有依據(jù)說認(rèn)為，行政訴訟法及司法解釋中均沒有明確規(guī)定確認(rèn)無效之訴不適用起訴期限的依據(jù)。

如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人王永生、陳秀英與被申請(qǐng)人廣東省雷州市人民政府收回宅基地使用權(quán)一案，于2017年11月28日作出（2017）最高法行申6717號(hào)行政裁定，認(rèn)為“王永生、陳秀英主張本案系確認(rèn)無效之訴，不受起訴期限的限制。但是，無論修改前的、還是修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，均無確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制的規(guī)定，其主張沒有法律根據(jù)”。據(jù)檢索持此類理由的裁判為多，因相關(guān)裁判文書較多，不一一列出。

六、2018年度最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無效之訴的裁判

2019年5月12日，在《中國裁判文書網(wǎng)》輸入關(guān)鍵詞：行政案件、2018、最高法院、無效行政行為、起訴期限進(jìn)行搜索，顯示案件27件，另行搜索到1件，共計(jì)28件，經(jīng)閱讀，剔除與確認(rèn)無效之訴無關(guān)的11件，其余17件可分為確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制與受起訴期限限制二類：

（一）確認(rèn)無效之訴不受起訴期限的限制（7個(gè)案件）

確認(rèn)無效之訴不受起訴期限的限制采用了自始無效說，自始無效說從無效行政行為的性質(zhì)出發(fā)，否定起訴期限在確認(rèn)無效之訴的適用。

如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人張起與被申請(qǐng)人內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征收決定一案，于2018年8月1日作出（2018）最高法行申2488號(hào)行政裁定，認(rèn)為“重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對(duì)無效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)無效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法實(shí)施之后作出的行政行為提起確認(rèn)無效請(qǐng)求的，不受起訴期限的限制……人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無效情形，認(rèn)為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制”。最高人民法院（2018）最高法行申2489號(hào)、（2018）最高法行申2496號(hào)等2個(gè)案件的裁判理由與（2018）最高法行申2488號(hào)案件的裁判理由完全相同，即這3個(gè)案件認(rèn)為確認(rèn)無效之訴不受起訴期限的限制。

而最高人民法院（2018）最高法行申293號(hào)、（2018）最高法行申550號(hào)、（2018）最高法行申2243號(hào)行政裁定認(rèn)為涉案行政行為不存在重大且明顯違法情形，應(yīng)適用起訴期限。最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人上海泰瑞物業(yè)發(fā)展公司訴被申請(qǐng)人上海市靜安區(qū)人民政府行政復(fù)議不予受理一案，于2018年12月27日作出（2018）最高法行申8971號(hào)行政裁定，認(rèn)為“再審申請(qǐng)人主張有關(guān)案涉行政許可行為自始無效，不能適用起訴期限，……所謂無效行政行為應(yīng)具備‘行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格，或減損權(quán)利、增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)，或行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施’等‘重大且明顯違法情形’，而案涉行政許可行為尚不具備上述情形，故該主張不能成立”。

換言之，如果涉案行政行為存在重大且明顯違法情形則認(rèn)定行政行為無效，故這4個(gè)案件也是否定起訴期限的適用。

（二）確認(rèn)無效之訴受起訴期限的限制（10個(gè)案件）

最高人民法院下列裁判認(rèn)為確認(rèn)無效之訴亦受起訴期限的限制，但理由有所不同：

1. 沒有依據(jù)說（8個(gè)案件）

沒有依據(jù)說認(rèn)為，當(dāng)事人主張無效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)。

最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人徐谷昌因訴被申請(qǐng)人常德市人民政府、原審第三人常德市西洞庭管理區(qū)管理委員會(huì)土地行政征收一案，于2018年9月30日作出（2018）最高法行申7700號(hào)行政裁定，認(rèn)為“徐谷昌主張無效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)，本院不予支持”。最高人民法院（2018）最高法行申7702號(hào)、（2018）最高法行申7705號(hào)、（2018）最高法行申7706號(hào)、（2018）最高法行申7708號(hào)、（2018）最高法行申7709號(hào)等5個(gè)案件的裁判理由則與（2018）最高法行申7700號(hào)案件的裁判理由完全相同。

最高人民法院2018年10月31日作出的（2017）最高法行申2583號(hào)行政裁定，認(rèn)為“申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)賹徶鲝埰淦鹪V請(qǐng)求確認(rèn)具體行政行為無效，無效的具體行政行為自始無效，其起訴不受《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的相應(yīng)起訴時(shí)效的限制，申請(qǐng)人的該項(xiàng)請(qǐng)求沒有法律依據(jù)，本院不予支持”;（2018）最高法行申6303號(hào)行政裁定認(rèn)為“再審申請(qǐng)人以無效行政行為不受起訴期限限制為由申請(qǐng)?jiān)賹?，缺乏相?yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持”，均持沒有法律依據(jù)說。

2. 理由不成立說（1個(gè)案件）

理由不成立說應(yīng)是沒有依據(jù)說的另一種說法，認(rèn)為確認(rèn)無效之訴不適用起訴期限的理由不成立，肯定起訴期限的適用。

最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人章金云訴被申請(qǐng)人長興縣人民政府、長興縣國土資源局安置補(bǔ)償行政協(xié)議一案，2018年11月28日作出（2018）最高法行申8648號(hào)行政裁定，認(rèn)為“再審申請(qǐng)人……認(rèn)為提起無效之訴不受訴訟時(shí)效限制沒有超過法定起訴期限的理由不能成立，本院不予支持”。

3. 履責(zé)之訴不適用說（1個(gè)案件）

最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人趙良珍訴被申請(qǐng)人江蘇省鎮(zhèn)江市鎮(zhèn)江新區(qū)管理委員會(huì)不履行法定職責(zé)一案，于2018年12月25日作出（2018）最高法行申10675號(hào)行政裁定，認(rèn)為“本案系行政履責(zé)之訴，再審申請(qǐng)人有關(guān)起訴期限不對(duì)無效行政行為發(fā)生效力的主張并不能對(duì)應(yīng)、適用于本案”。

七、結(jié)語

2018年《行政訴訟法司法解釋》施行前的裁判幾乎不支持確認(rèn)無效之訴不受起訴期限約束，2018年《行政訴訟法司法解釋》施行后，最高人民法院的裁判對(duì)無效行政行為是否適用起訴期限仍然不統(tǒng)一，從裁判文書的數(shù)量看不適用起訴期限的裁判略多。

確認(rèn)無效之訴一概不受起訴期限限制，雖然有其理論基礎(chǔ)，但是雖然行政行為無效，隨著時(shí)間流逝會(huì)產(chǎn)生其他值得法律保護(hù)的法律關(guān)系，如果時(shí)過境遷又舊事重提，將對(duì)已經(jīng)穩(wěn)定的社會(huì)秩序造成混亂。

而在司法實(shí)踐中有的人為規(guī)避起訴期限，一來就提要求確認(rèn)行政行為無效，如一概予以受理，即使最后其訴訟請(qǐng)求得不到支持，已經(jīng)浪費(fèi)了司法資源。

再則，確認(rèn)行政行為無效首先是由原告申請(qǐng)而啟動(dòng)，而不是由法院依職權(quán)啟動(dòng)，可見法律關(guān)注的無效行政行為損害的是原告利益，而不是國家利益、公共利益。原告是對(duì)自己利益最關(guān)心的人，故確認(rèn)無效訴訟規(guī)定一定的起訴期限何嘗不可。

筆者傾向于請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效應(yīng)于適當(dāng)期間內(nèi)提起，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。參考《行政訴訟法》起訴期限和《民法總則》訴訟時(shí)效的規(guī)定，建議對(duì)無效行政行為的起訴期限作出規(guī)定：

行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)明確告知起訴期限的，起訴期限為六個(gè)月;行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過三年。

注 釋：

① 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決：……（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”。

② 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”。

③ 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條： “有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格;（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施;（四）其他重大且明顯違法的情形”。

④ 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第一款：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效的判決。第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決;原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴;原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求”。

⑤ 最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2018年4月第1版，第438頁。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中華人民共和國行政訴訟法》（1989年4月4日第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，1990年10月1日起施行;2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修改，自2015年5月1日起施行;2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議第二次修改）.

[2] 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號(hào)，自2000年3月10日起施行）.

[3] 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)，自2015年5月1日起施行，2018年2月8日廢止）.

[4] 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，自2018年2月8日起施行）.

[5] 最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2018年4月第1版.

[6] 最高人民法院（2016）最高法行申2233號(hào)行政裁定書.

[7] 最高人民法院（2017）最高法行申6717號(hào)行政裁定書.

[8] 最高人民法院（2018）最高法行申2488號(hào)行政裁定書.

[9] 最高人民法院（2018）最高法行申8648號(hào)行政裁定書.

[10] 最高人民法院（2018）最高法行申10675號(hào)行政裁定書.