人民銀行財務(wù)預(yù)算管理“矩陣式”模式研究

曾慧兮

摘 要：隨著我國財稅體制改革與政府職能的不斷推進，人民銀行財務(wù)預(yù)算發(fā)生了很大變化，財務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型勢在必行。文章主要分析了人民銀行財務(wù)預(yù)算管理“矩陣式”模式，并提出有關(guān)配套措施。

關(guān)鍵詞：人民銀行：財務(wù)預(yù)算：矩陣式管理

近年來，預(yù)算工作深入推進，監(jiān)管力度不斷加強，針對預(yù)算管理的新要求，積極研究與探索新形勢下財務(wù)預(yù)算管理，促進人民銀行財務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型，成為當(dāng)務(wù)之急。

一、“矩陣式”理念在財務(wù)預(yù)算中的運用

（一）“矩陣式”管理內(nèi)涵

組織規(guī)模的逐漸擴大，使得以往“金字塔”式的直線職能型組織呈現(xiàn)一些弊端，主要表現(xiàn)在管理層次多、信息傳遞慢等問題。全新的管理形式——矩陣式管理的出現(xiàn)，可以在一定程度上避免上述問題。矩陣式管理是在直線職能型組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，組建一整套橫向組織機制，構(gòu)建和完善橫向與縱向兩個維度，以便達到各業(yè)務(wù)部門之間的密切合作，使得組織內(nèi)部之間信息交流順暢，有效突破部門之間的局限。

（二）“矩陣式”管理在財務(wù)預(yù)算管理中的優(yōu)勢

進行財務(wù)預(yù)算管理是為了有效開展預(yù)算相關(guān)工作，對財務(wù)進行計劃、編制、審核等一系列管理活動?；谕獠渴袌龈偁庉^為激烈，內(nèi)部精細化管理也逐漸變得嚴格，財務(wù)預(yù)算管理存在于運營與業(yè)務(wù)活動當(dāng)中，變?yōu)榻M織機構(gòu)內(nèi)部管理中較為重要的一條線路。為了加強內(nèi)部管控，達成戰(zhàn)略目標(biāo)，使得管理傾向橫向和縱向延伸，以便有效地控制所有業(yè)務(wù)活動。將“矩陣式”管理理念運用到財務(wù)預(yù)算管理當(dāng)中，能夠充分發(fā)揮財務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系。

二、人民銀行財務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理存在的問題

財務(wù)預(yù)算管理的深入程度直接決定了人民銀行履職能力的高低，財務(wù)預(yù)算不僅僅是簡單的支出與日常核算，在很大程度上，它為人民銀行高效履職提供了有效保障，也為改進內(nèi)部管理提供了有力的抓手。不斷完善外部環(huán)境與內(nèi)部管理，就需要逐步提升人民銀行財務(wù)預(yù)算管理的地位與作用，同時加強預(yù)算管理的科學(xué)化水平。近階段，人民銀行的預(yù)算管理工作各主體作用尚未充分發(fā)揮，各部門間缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）財務(wù)預(yù)算管理缺乏目標(biāo)和依據(jù)

自實施中央滾動預(yù)算以來，人民銀行各部門都需根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)劃來編制今后的財務(wù)預(yù)算。然而，人民銀行自上而下一直比較缺乏戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃以及較長時期的業(yè)務(wù)規(guī)劃，預(yù)算編制與業(yè)務(wù)規(guī)劃匹配度不高，造成預(yù)算編制不充分，業(yè)務(wù)部門只能大概測算今后業(yè)務(wù)需求，使得預(yù)算編制缺乏前瞻性和準(zhǔn)確性。

（二）財務(wù)預(yù)算主體責(zé)任欠佳

人民銀行尚未建立起有效的財務(wù)預(yù)算管理組織機構(gòu)，導(dǎo)致財務(wù)預(yù)算責(zé)任不明確，考核機制不健全。財務(wù)部門往往承受了財務(wù)預(yù)算的過多工作、風(fēng)險以及責(zé)任，業(yè)務(wù)部門編制主體和執(zhí)行主體的責(zé)任尚未充分發(fā)揮。

（三）業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的信息融合度不高

為了使未來三年支出規(guī)劃與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)，在人民銀行預(yù)算編制過程中，業(yè)務(wù)部門需要準(zhǔn)確測算各類履職所需業(yè)務(wù)量、費用標(biāo)準(zhǔn)，財務(wù)部門需要熟練掌握財務(wù)核算內(nèi)容和預(yù)算編制方法，才能實現(xiàn)財務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息的科學(xué)整合。同時，預(yù)算要充分發(fā)揮引領(lǐng)和促進作用，規(guī)范約束業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行，適時開展績效評價相關(guān)工作。目前，業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的信息未實現(xiàn)高度融合。

（四）財務(wù)預(yù)算管理績效評價未能真正應(yīng)用

一些人民銀行的業(yè)務(wù)部門缺乏預(yù)算主體責(zé)任意識，且成本控制觀念落后，在日常業(yè)務(wù)活動中，注重規(guī)模，輕視效益。一方面，不能客觀合理地根據(jù)未來業(yè)務(wù)規(guī)劃提出支出需求，另一方面，在采購實施過程中節(jié)約意識淡薄。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和申報往往存在較大差異，預(yù)算績效評價未能真正影響預(yù)算分配結(jié)果。

三、國外央行財務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理經(jīng)驗

（一）以中央銀行戰(zhàn)略發(fā)展為目標(biāo)，制定支出規(guī)劃指導(dǎo)財務(wù)預(yù)算

實施支出規(guī)劃是為了更全面地落實中央銀行戰(zhàn)略發(fā)展，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解、量化為年度目標(biāo)。在各項預(yù)算中，預(yù)算目標(biāo)是基礎(chǔ)與依據(jù)。在很多發(fā)達國家，中央銀行編制支出規(guī)劃都要以中央銀行發(fā)展戰(zhàn)略作為根據(jù)，完成3至5年的滾動預(yù)算，確定未來幾年的預(yù)算目標(biāo)與級別，確定實施的業(yè)務(wù)部門，匹配相應(yīng)的財務(wù)資源，以便達到預(yù)算資金、衡量指標(biāo)以及評價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（二）以預(yù)算責(zé)任為核心，組建“橫縱一致”的預(yù)算管理組織體系

很多發(fā)達國家的中央銀行都建立了“縱橫一致”的預(yù)算管理體系，并且以中央銀行組織為基礎(chǔ)，根據(jù)權(quán)責(zé)分明的原則建立預(yù)算管理個體。使得預(yù)算責(zé)任中心融人中央銀行業(yè)務(wù)活動當(dāng)中，提高各預(yù)算主體對財務(wù)預(yù)算管理的參與度。

（三）建立規(guī)范的財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)

在很多發(fā)達國家，中央銀行都會建立一個預(yù)算管理系統(tǒng)，各預(yù)算主體的操作流程可以在系統(tǒng)中體現(xiàn)，使得預(yù)算管理與業(yè)務(wù)活動有效銜接，各預(yù)算主體問實現(xiàn)協(xié)作與監(jiān)督，有效提高財務(wù)預(yù)算管理水平，確保預(yù)算資金使用效益。

四、人民銀行財務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理思路和措施

（一）健全財務(wù)預(yù)算目標(biāo)和依據(jù)

人民銀行各級機構(gòu)的財務(wù)預(yù)算服務(wù)于履職，三年支出規(guī)劃的編制需要建立在業(yè)務(wù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上。為了使財務(wù)預(yù)算能夠有效保障央行履職，需要人民銀行自上而下制定出較為長期的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，為財務(wù)預(yù)算編制提供確實的目標(biāo)和依據(jù)，人民銀行各級機構(gòu)業(yè)務(wù)部門據(jù)此制定本級機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)劃，財務(wù)部門方能科學(xué)測算三年滾動預(yù)算，引領(lǐng)促進業(yè)務(wù)活動開展。

（二）完善制度體系，明確各預(yù)算主體職責(zé)

依照當(dāng)前的矩陣式管理框架，人民銀行需要對現(xiàn)行財務(wù)制度和預(yù)算管理制度重新進行修訂，對預(yù)算組織管理、預(yù)算各主體職責(zé)等內(nèi)容在相關(guān)制度中做出明確界定，使得財務(wù)預(yù)算有關(guān)部門的職能責(zé)任制度化，健全財務(wù)預(yù)算管理的制度保障和約束。

（三）提升兩個維度的財務(wù)預(yù)算管理水平

矩陣式的管理方式，要求財務(wù)預(yù)算深入到橫、縱向兩個維度中，快速、有效地實現(xiàn)政策與信息的溝通。一方面，要建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)作機制，積極調(diào)動發(fā)揮各預(yù)算主體作用，有效整合財務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息。另一方面，加強各業(yè)務(wù)條線上下級的溝通與協(xié)作，及時、準(zhǔn)確獲取政策信息，指導(dǎo)工作開展。

（四）科學(xué)設(shè)計財務(wù)預(yù)算管理流程，加強業(yè)務(wù)規(guī)劃與績效評價管理

根據(jù)當(dāng)前預(yù)算編制和分配情況，加強業(yè)務(wù)規(guī)劃與績效評價管理。業(yè)務(wù)規(guī)劃管理的重點是增強財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)發(fā)展的協(xié)同性，確保財務(wù)預(yù)算服務(wù)人民銀行業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃?？冃гu價管理的重點是增強對業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價和考核，進一步提升業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體意識。以科學(xué)的財務(wù)預(yù)算管理流程為抓手，構(gòu)建高效的財務(wù)預(yù)算信息系統(tǒng)，將矩陣式管理加入各環(huán)節(jié)當(dāng)中，提升財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)的傳輸、反饋作用，實現(xiàn)一體化管理。

（五）增強宣傳培訓(xùn)，提升全員對財務(wù)預(yù)算管理的重視程度

人民銀行財務(wù)預(yù)算管理關(guān)系到各級機構(gòu)各個部門的切身利益，隨著預(yù)算管理的深入推進和預(yù)算約束的日益強化，科學(xué)編制財務(wù)預(yù)算、規(guī)范執(zhí)行財務(wù)預(yù)算成為人民銀行高效履職的重要保障。由于這項工作的開展涉及機構(gòu)、部門繁多，調(diào)度起來難度系數(shù)較大，亟須自上而下大力推動以及各級黨委的高度重視。人民銀行各級機構(gòu)需要結(jié)合國家財政預(yù)算體制改革，加速轉(zhuǎn)變財務(wù)預(yù)算管理理念，構(gòu)建矩陣式管理模式，加強宣傳培訓(xùn)的力度，提高財務(wù)預(yù)算管理的整體責(zé)任意識和主動意識。

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