我國水資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思考

張娟 牛豫海

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對于水資源的需求也逐漸增大，水是生命之源，更是社會經(jīng)濟發(fā)展的命脈，對于人類來說，水是無法替代且最為寶貴的自然資源。我國是世界上缺水最為嚴重的13個國家之一，雖然在淡水資源總量位于世界第六，但人均占有量僅僅是世界平均值的1/4，并且，我國水資源的地理的分布上極不均衡，特別是我國西北地區(qū)，因水資源的缺乏，導致其西北地區(qū)氣候干旱惡劣，人類無法居住，豐富的礦藏和能源無法開采，嚴重限制了西北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。所以，我們要認識到水資源對我國經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，制定并嚴格執(zhí)行水資源戰(zhàn)略計劃。

關鍵詞：水資源；可持續(xù)發(fā)展；戰(zhàn)略思考

1 前言

在當今社會普遍關注的人口、資源與環(huán)境這三大問題中，水既是一種資源，同時它也隸屬于環(huán)境。水與空氣、土地、植物、動物等各種因素構(gòu)成了世界各具特色的形態(tài)與面貌。水的這種特殊的屬性決定了它在社會發(fā)展中的決定性地位。因此，堅持科學發(fā)展觀，促進水資源的合理利用，實現(xiàn)人與水的和諧共處，是轉(zhuǎn)變治水思路、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

2 我國的水資源規(guī)劃及戰(zhàn)略目標

隨著我國迅速從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會發(fā)展，水資源的需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)將發(fā)生根本性變化。人類歷史上還從來沒有這么多人，在這么短的時間內(nèi)迅速地進入到工業(yè)社會，這種快速的工業(yè)化和城市化對水資源需求的增長和對環(huán)境的影響，以及對我國經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)的影響，都應該上升到國家戰(zhàn)略的層次。

解決我國水資源問題應從我國長期經(jīng)濟社會發(fā)展和中華民族生存繁衍的角度制定我國的水資源戰(zhàn)略，應從持續(xù)發(fā)展的時間和全國協(xié)調(diào)的空間角度，以及水資源使用的政治、社會、環(huán)境和經(jīng)濟特性，系統(tǒng)、全面地考慮水資源的管控問題。我國的水資源戰(zhàn)略更應從切實可行的制度建設、協(xié)調(diào)一致的政策設計、持續(xù)不斷的管控能力改進。

我國非常重視水資源問題，1999 年6 月，中國工程院組織43位兩院院士和近300 位院外專家，經(jīng)過1 年多的科學調(diào)查和研究工作，提出了《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告》。

2010年國務院批復了《全國水資源綜合規(guī)劃》，規(guī)劃從節(jié)約用水、水資源保護、水生態(tài)保護與修復、水資源開發(fā)利用等方面，全面提出了水資源可持續(xù)利用的對策與措施。特別是針對糧食安全、城鄉(xiāng)飲水安全、城市供水安全以及長三角、珠三角、環(huán)渤海等國家重點經(jīng)濟區(qū)和能源基地供水安全等關系國計民生的重大戰(zhàn)略問題，研究提出了相應的水資源保障措施：

一是全面建設節(jié)水型社會；

二是逐步構(gòu)建國家水資源配置工程格局；

三是加強水資源保護和河湖生態(tài)修復；

四是加強重點領域和地區(qū)水資源安全保障。

黨的“十八大”把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主”的方針。黨的十九大報告指出，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻，并強調(diào)：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”

3 實現(xiàn)我國水資源戰(zhàn)略目標的措施

有了水資源戰(zhàn)略目標，不等于就能實現(xiàn)。因此，如何全面落實水資源規(guī)劃和水資源戰(zhàn)略，仍是我們亟待解決的現(xiàn)實問題。筆者認為：應積極汲取國際先進管理經(jīng)驗和技術水平，從政策層面正確引導，加大政府管控力度，充分利用市場經(jīng)濟杠桿的協(xié)調(diào)作用，不斷增強全民節(jié)水意識，切實把珍貴的水資源管好用好。

3.1積極汲取國際先進經(jīng)驗

（1）新加坡的水資源戰(zhàn)略及管理經(jīng)驗

島國新加坡的水資源十分有限，其水源主要來自大氣降水，全國水資源總量6億m3，人均水資源量僅211m3，排名世界倒數(shù)第二。50%的水量由境內(nèi)采集，另一半水量從鄰國馬來西亞引進。

為改變對進口水源的依賴狀況，新加坡政府開源與節(jié)流雙項并舉，提出開發(fā)四大“國家水喉”計劃，即天然降水、進口水、新生水和淡化海水。

新加坡水費由公用事業(yè)局收取，公共事業(yè)局于1995年企業(yè)化，管理供水事務，其任務是最經(jīng)濟地為全國提供可靠的供水，收取的水費主要用于政府投資興建營運費用，一旦公共事業(yè)局的投資回報率小于8%，就要調(diào)整水費。新加坡水價按照分類計價原則，2017年以前，新加坡實行了17年不變的收費機制。

上表可以看出，家庭月用水量低于40立方米，每立方米水費為1.82元；每月用量一旦超過40立方米，相應的費用則上升到2.33元每立方米，漲幅高達28%。2017年以后，隨著新加坡與馬來西亞供水合同的到期，新馬之間出現(xiàn)了新一輪水價之爭，新加坡2017年財政年度政府預算案中決定，從2017年7月和2018年7月分兩次上調(diào)水費30%。以家庭為例：2017年7月1日起，將調(diào)高至每立方米2.39新元（不超過40立方米）和3.21新元（超出40立方米部分）；2018年7月1日起，再上調(diào)至每立方米2.74元和3.69元。

對于企業(yè)，除了調(diào)節(jié)水費之外，政府大力推行三個實行節(jié)水補助計劃，以減小企業(yè)大幅升級節(jié)水設備時遇到的資金困難，提高其節(jié)水的積極性，具體有：

節(jié)水項目投資補貼計劃（IAS）：這個計劃即是指對節(jié)水項目進行投資的公司給予補貼，對于節(jié)水量大于50%的項目，政府將提供給高達儀器設備總投資額的50%的補貼。

單位資源生產(chǎn)率計劃（RPS）：這個計劃為企業(yè)提供出租，分期付款或抵押貸款來購置節(jié)水設備，如該項目能夠?qū)⒐?jié)水量提高50%而且能夠按月償還的話，可以以6.5%的低息得到最多10，000，000新元的貸款。

單位資源生產(chǎn)率研究計劃（RPFS）：在這個計劃中，如果使用顧問來研究自動控制，就有可能得到50%，最高可達10萬新元的獎金。

（2）以色列水資源戰(zhàn)略及管理經(jīng)驗

以色列每年可用淡水資源20億m3，人均水資源占有量不足370 m3?！八扔唾F”是以色列水資源短缺的真實寫照。在嚴重缺水的同時，以色列與周邊國家長期存在著水資源爭端。

以色列采用科技手段使水資源利用率達到世界先進水平，如再生水利用、雨水利用、海水淡化、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等。以色列的再生水利用率達到72%，雨水資源利用率高達98%，70%的生活用水來源于海水淡化，80%以上的農(nóng)田應用滴灌技術。以色列的自動化管水程度高，蓄水、輸水、供水全部由電腦控制。達到一定規(guī)模的城市園林綠化供水都采取系統(tǒng)控制，針對不同綠化品種、不同時間段的需水要求，全部實現(xiàn)智能化控制供水。

農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水戰(zhàn)略：虛擬水是Tony Allan 于20 世紀90 年代提出的新概念，是指生產(chǎn)商品和服務所需要的水資源數(shù)量。從70 年代開始，以色列政府對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行了大幅度調(diào)整，建立以產(chǎn)值最高為目標的節(jié)水農(nóng)業(yè)模式，大力扶持出口創(chuàng)匯型高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，大力壓縮耗水量大的糧食作物的種植面積，放棄多年生或一年生的飼料作物，集中力量大力發(fā)展經(jīng)濟效益高、耗水量較少的水果、蔬菜和花卉生產(chǎn)，努力開發(fā)抗旱節(jié)水型作物。而對于糧食的需求則主要通過進口，即通過虛擬水戰(zhàn)略來緩解本國水資源危機。

由上可以看到，加強立法，提高全民節(jié)水意識，合理調(diào)配水資源，積極推廣農(nóng)業(yè)噴、滴灌等節(jié)水技術，強化污、雨水綜合利用，積極發(fā)展海水淡化，充分利用市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段都是值得我們著重學習借鑒的。

3.2加強政策引導

學習國外先進經(jīng)驗，加強水資源管理的立法和執(zhí)法工作。我國于1988 年正式頒布實施了《水法》，并作過多次修改，但可操作性卻較差，其問題在于配套法規(guī)跟不上，且有法不依、執(zhí)法不嚴，在跨區(qū)域、跨行業(yè)執(zhí)法的過程中尤為明顯。因此，應盡快完善水資源管理的法律體系，對水權、水污染、水資源利用等法律中較為模糊的部分盡快做出相關的法律解釋。

2010年國務院批復的《全國水資源綜合規(guī)劃》，還有待于進一步細化和完善。由于我國幅員遼闊，氣候環(huán)境差異極大，水資源分布極不均衡，各地區(qū)應該按照本地區(qū)的實際情況制定針對性詳規(guī)。

采取多種形式的節(jié)水宣傳活動，增強全民的節(jié)水意識。新加坡人水資源危機意識、環(huán)境保護意識強，連導游、出租車司機也會對游客進行節(jié)水、環(huán)保教育。我國公民的節(jié)水意識淡薄，某些立法部門往往注重經(jīng)濟效益而忽略了環(huán)境效益，造成了水資源的嚴重浪費以及水環(huán)境的持續(xù)污染。

3.3發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制

要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制在水資源配置和環(huán)境保護中的作用，利用市場調(diào)節(jié)機制體實現(xiàn)全民節(jié)約用水。習慣上，考慮到社會公平，長期以來各國政府對自來水等公共物品的供給實行價格管制，水價實行壟斷低價，由于水的需求彈性很大，在價格很低的情況下，常常導致水資源的大量浪費，造成供水緊張。

新加坡水價構(gòu)成將稅和費有機地結(jié)合起來，設計清晰明了。水費主要是以供水成本為基礎制定的，供水成本高水費當然就高；水資源保護稅可以看作是政府用以保護水資源的附加稅，這筆稅收主要用于水資源的保護，污水處理費是基于污水治理成本而征收的用以集中收集和處理污水的費用。1996年新加坡水務署實現(xiàn)的年營業(yè)額相當于人民幣20億元，純利8億元。反觀我國自建國以來的供水部門幾乎都是負效益運行，其水價機制以及部門管理，團隊協(xié)作等還有待進一步調(diào)整改進。

目前，盡管我國水價普遍上調(diào)，但總體價位較低，只有合理水平的三分之一，水價大多由財政補貼，市民感覺不到，因此就造成了一方面水資源緊張，另一方面水資源卻在大量浪費；特別是水資源費偏低，直接導致地下水被大量開采，目前華北地區(qū)已形成亞洲最大的漏斗區(qū)，部分沿海城市出現(xiàn)海水倒灌和地面下沉現(xiàn)象。因此，只有把水價提高到合理水平，才能從根本上解決水資源浪費問題。

3.4強化水資源統(tǒng)一管控

應理順水資源管理的機構(gòu)設置，設立國家水資源管理委員會，負責水資源總體規(guī)劃并協(xié)調(diào)管理各涉水部門的工作，逐步落實我國水資源戰(zhàn)略計劃。

應逐步構(gòu)建國家水資源調(diào)配體系，南水北調(diào)工程作為世界上覆蓋區(qū)域最廣、調(diào)水量最大、工程實施難度最高的調(diào)水工程的建設完成，為北方缺水地區(qū)開辟了一條新的供水渠道，為保障國家重大戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重大作用；在保護生態(tài)環(huán)境和充分論證的前提下，適當建設一些區(qū)域性水資源調(diào)配工程和必要的水庫工程；完善水資源調(diào)度體系，加強水庫優(yōu)化調(diào)度和梯級水庫水資源聯(lián)合調(diào)配，特別應重視生態(tài)用水調(diào)配；合理配置水資源，提高對重點區(qū)域、城市和糧食主產(chǎn)區(qū)的供水保障能力。要實行最嚴格的水資源管理制度，按照規(guī)劃提出的用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污能力等要求，強化用水需求管理，建立監(jiān)測、評估和考核機制，加強監(jiān)督檢查。

3.5大力鼓勵科技創(chuàng)新

要全面推進節(jié)水型社會建設，把節(jié)水工作貫穿于國民經(jīng)濟發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過程，采取工程、技術、法律、行政、經(jīng)濟等多種手段強化節(jié)水，切實轉(zhuǎn)變用水方式，不斷提高水資源利用效率和效益。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，加強灌區(qū)節(jié)水改造和田間高效節(jié)水灌溉，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水水平；積極推進工業(yè)節(jié)水技術改造，合理調(diào)整經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高工業(yè)用水循環(huán)及重復利用率；加強城鄉(xiāng)生活節(jié)水，大力推廣節(jié)水器具，加大污水處理和雨水收集回用力度。

從政策上大力扶植海水淡化技術、污水深度（雨水）處理回用技術、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術和自動化控制技術。

4 結(jié)語

水資源是事關國計民生的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的重要控制性要素，也是國家綜合國力的有機組成部分。

要按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，堅持以人為本、人水和諧、節(jié)約保護、統(tǒng)籌兼顧、綜合管理的原則，正確處理經(jīng)濟社會發(fā)展、水資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的關系，通過全面建設節(jié)水型社會、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。

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