環(huán)境保護(hù)議題：參與北方海航道治理的法律路徑

劉美

摘要：在各國難以就北方海航道的法律地位及管轄權(quán)達(dá)成共識的背景下，目前北方海航道的治理表現(xiàn)為，以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)為核心，以俄羅斯為主導(dǎo)的“半封閉式”治理?；诖?，中國應(yīng)當(dāng)探索以環(huán)境保護(hù)為議題參與航道治理，這既契合《聯(lián)合國海洋法公約》的基本精神，也符合各方利益訴求，更能迎合全球環(huán)境治理的需要?，F(xiàn)階段應(yīng)擱置爭議，立足《聯(lián)合國海洋法公約》，重視環(huán)境保護(hù)與參與治理的表述自洽，以中俄互動促進(jìn)多邊機制的構(gòu)建，以軟法推動硬法生成，切實維護(hù)中國的航行利益。

關(guān)鍵詞：《聯(lián)合國海洋法公約》;北方海航道;環(huán)境保護(hù);航道治理;航行利益

中圖分類號：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2019）02-0060-08

The issue of environmental protection：a legal path to participate in the governance of the Northern Sea Route

LIU Mei

（International Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：At present， it is difficult for the relevant countries to reach a consensus on the issues of legal status and jurisdiction of the Northern Sea Route. The governance of the Northern Sea Route is based on the UNCLOS， the core issue is environmental protection， and Russia plays a dominant role. China should take advantage of environmental protection concerns to participate in the Northern Sea Route governance， which presents the basic spirit of the UNCLOS and the requirement of environmental conservation. Moreover， the countries can have consistent interests. To be specific， we should attach more importance to the suitable expressions of environmental protection to participate in the Northern Sea Route governance under the UNCLOS. We also ought to actively interact with Russia to build up multi-cooperation mechanism， and promote the real formation of the treaty by using soft law. Then our voyage interests can be effectively safeguarded.

Key words：UNCLOS;Northern Sea Route;environment protection;sea route governance;voyage interests

2018年1月26日，《中國的北極政策》白皮書（簡稱白皮書）發(fā)布，提出“尊重北極國家依法對其國家管轄范圍內(nèi)海域行使立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，主張根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）等國際條約和一般國際法管理北極航道，保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權(quán)利”。進(jìn)而表達(dá)了中國依托北極航道的開發(fā)利用，與各國共建“冰上絲綢之路”的美好愿景。[1]與“一帶一路”1.0版本相比，新航道具有安全、高效和環(huán)保三個顯著的戰(zhàn)略優(yōu)勢，大大提升中國與世界互聯(lián)互通的發(fā)展效率。[2]然而，中國作為地理上的非北極國家，僅憑利益攸關(guān)方和“近北極國家”的表述，尚不足以支撐其參與北極航道治理。盡管在國內(nèi)制度層面，交通運輸部相繼發(fā)布了《北極航行指南（東北航道）2014》和《北極航行指南（西北航道）2015》，2015年出臺的《中華人民共和國國家安全法》又以法律形式再次重申了中國堅持和平探索和利用極地，維護(hù)自身利益的立場，但該訴求在國際法維度仍顯薄弱，而作為全球性和跨區(qū)域性利益實現(xiàn)的規(guī)范化制度工具，國際法具有先天優(yōu)勢，是中國參與北極事務(wù)的最佳戰(zhàn)略選擇。[3]因此必須從現(xiàn)有的國際法框架內(nèi)尋找合適的依據(jù)，在法律層面論證自身主張。筆者以北方海航道（Northern Sea Route）①為例，擬從《公約》角度，結(jié)合現(xiàn)有的航道治理實踐，提出中國參與北極航道治理的具體范式，探明其參與治理的現(xiàn)實路徑。

一、北方海航道的現(xiàn)行治理模式

根據(jù)2013年生效的《關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》，北方海航道是歷史上形成的俄羅斯國家運輸航道，航道水域毗連俄羅斯北方海岸，包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)。俄羅斯主張其為本國國內(nèi)航道，并依據(jù)《公約》第234條②賦予沿岸國制定和執(zhí)行非歧視性法律和規(guī)章以保護(hù)冰封區(qū)域海洋環(huán)境權(quán)利之規(guī)定，以保護(hù)北極海域環(huán)境，防止船源污染為名，制定了更加嚴(yán)格的航行管制制度，其中最為核心且爭議最大的就是航行許可。俄羅斯聯(lián)邦交通部于2013年出臺的《北方海航道水域航行規(guī)則》要求在北方海航道水域航行的船舶事先取得北方海航道管理局頒發(fā)的許可證，對此，有學(xué)者認(rèn)為該規(guī)定與國際海洋法所規(guī)定的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟區(qū)的航行制度，以及用于國際航行的海峽過境通行制度相沖突，[4]51這亦是以美國為代表，主張北方海航道為國際航道，應(yīng)確保其航行自由的部分國家所持有的觀點;[5]相反，也有學(xué)者主張，基于冰封區(qū)域所制定的沿海國特別法律，不能定性為和國際法相沖突，而應(yīng)視為一種特別的規(guī)定。[6]219上述觀點實際反映了兩重爭議，一是北方海航道水域中部分海峽的法律地位，二是《公約》第234條“冰封區(qū)域條款”適用的標(biāo)準(zhǔn)。在此爭議背景下，目前北方海航道的治理主要表現(xiàn)出以下三個特征。

（一）以《公約》為基本法律依據(jù)

2008年，包括俄羅斯在內(nèi)的北極沿岸五國（俄羅斯、美國、加拿大、丹麥、挪威）簽署了《伊盧利薩特宣言》（Ilulissat Declaration），明確以現(xiàn)行海洋法作為解決北極爭端的基本范式，而作為北極地區(qū)最具影響力的政府間國際組織，北極理事會同樣認(rèn)為，《公約》是北極的基礎(chǔ)法律框架，否定了以《南極條約》模式治理北極的思路，在此基礎(chǔ)上，北方海航道的治理主要依據(jù)《公約》展開。從《公約》來看，除了遵循最基本的便利國際交通原則外，序言中還提及對海洋環(huán)境的保護(hù)與保全，然而作為《公約》的兩項基本精神，二者卻存在潛在的沖突，其中就包括對《公約》第234條的解釋與適用，而正是該條被俄羅斯奉為其制定國內(nèi)法并嚴(yán)格管控北方海航道的《公約》依據(jù)。

盡管俄羅斯限制北方海航道自由航行的單邊立法是否符合《公約》實質(zhì)要求尚存爭議，但至少從《公約》的字面表述來看，沿岸國除了對專屬經(jīng)濟區(qū)的環(huán)境保護(hù)享有管轄權(quán)外，《公約》第234條還賦予了其在專屬經(jīng)濟區(qū)的“冰封區(qū)域”內(nèi)，為管控船源污染而進(jìn)行單邊立法的權(quán)利，實際上肯定了沿岸國對航道實施特殊管理的權(quán)利。正如學(xué)者所指出，“俄羅斯對北極航道如果一直以主權(quán)為理由進(jìn)行管控，在美國等國家的反對下，這種依據(jù)讓人很難信服?，F(xiàn)在依據(jù)第234條，則找到了國際法的具體依據(jù)，成為管控北極航道的強大法理依據(jù)?！盵4]299當(dāng)然，這種法理依據(jù)并非無懈可擊，從《公約》條款的全貌來看，第234條所在的《公約》第十二部分第一節(jié)為“一般規(guī)定”，其中第194條第4項明確要求“各國采取措施防止、減少或控制海洋環(huán)境的污染時，不應(yīng)對其他國家依照本公約行使其權(quán)利并履行其義務(wù)所進(jìn)行的活動有不當(dāng)?shù)母蓴_?！痹摋l理應(yīng)對其后的“冰封區(qū)域條款”構(gòu)成限制，實際上反映出《公約》在維護(hù)航行自由和保護(hù)海洋環(huán)境上作出的平衡。然而，由于上述規(guī)定過于籠統(tǒng)，各國不論是強調(diào)維護(hù)海上航行自由，抑或以保護(hù)海洋環(huán)境之名行管轄權(quán)擴張之實，《公約》都為其留下了足夠的解釋和適用空間，這是國際條約作為各國妥協(xié)產(chǎn)物的天然屬性，也是各國支持在《公約》框架下進(jìn)行航道治理的內(nèi)在成因。毋庸置疑，在今后的相當(dāng)長時期內(nèi)，《公約》仍將是各國主張或?qū)嶋H參與治理北方海航道的基本法律依據(jù)。

（二）以環(huán)境保護(hù)為主要議題

對于北方海航道中海峽的法律地位，各國爭議不斷，尤其是美俄之間，美國作為海洋強國，基于本國航行的需要，歷來強調(diào)航行自由，而俄羅斯為避免航道的競爭性或排他性被其他國家攫取，不得不從自身利益出發(fā)，試圖通過改變航道的公共屬性來實現(xiàn)和擴大自己的利益，確保自身安全。[7]833整體來看，一方面，各方在北方海航道的屬性這一核心問題上難以達(dá)成一致，而另一方面，北極海洋環(huán)境問題卻日益凸顯，對北極海洋環(huán)境的治理迫在眉睫，將北極環(huán)境治理置于全球治理的背景之下，在現(xiàn)有的國際法體系內(nèi)解決北極問題的做法已經(jīng)被各國接受。[8]

作為北極地區(qū)最重要的政府間組織，北極理事會在吸納“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，將其職能范圍從北極環(huán)境治理延伸到社會和經(jīng)濟領(lǐng)域，在強調(diào)環(huán)境保護(hù)為其核心事務(wù)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，北極理事會2004年出臺了北極海洋戰(zhàn)略計劃（Arctic Marine Strategic Plan），開啟了關(guān)注和參與北極航運治理的進(jìn)程。另外，北極理事會與國際海事組織（簡稱IMO）合作，以IMO制定的船舶安全和污染防止公約為基礎(chǔ)，出臺了《北極海域石油運輸指南》《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》等，同樣是圍繞航道水域環(huán)境保護(hù)議題的展開。除此之外，主張依據(jù)IMO制定的《1973年國際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書和6個附則（MARPOL 73/78），在北極地區(qū)劃定特別敏感區(qū)域的觀點也持續(xù)發(fā)酵。[9]可見，無論是北極理事會還是IMO，其參與包括北方海航道在內(nèi)的北極航道治理的模式，均以環(huán)境保護(hù)為初衷，圍繞著航道水域的環(huán)境治理展開?；诂F(xiàn)實考慮，該模式并不難理解，以政治性條約構(gòu)建北極航道的法律秩序費時費力且通過和生效具有不確定性，而在環(huán)境保護(hù)等“低政治”敏感度領(lǐng)域展開立法具有很強的可操作性和預(yù)期性，[10]這是國際組織在北極航道治理上作出的一致判斷。同樣，作為北方海航道的實際治理主體，俄羅斯國內(nèi)立法和實踐也是以《公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”為國際法依據(jù)展開，其中尤其重視對《公約》第234條的引證和論述，事實上，俄羅斯通過設(shè)置環(huán)境保護(hù)的議題，借助《公約》實現(xiàn)了北方海航道治理權(quán)限的擴張。

（三）以“半封閉式”治理為主要模式

“海洋無論如何不能成為任何人的私有財產(chǎn)，因為自然不僅允許而且強制人們共同使用。”[11]《公約》很大程度上明確了海洋的公共屬性，僅在有限的范圍內(nèi)滿足了沿岸國適當(dāng)?shù)闹鳈?quán)和管轄權(quán)要求，沿岸國基于海洋保護(hù)而制定的規(guī)則不能妨害基本的通行權(quán)利。[12]按照國際法基本原則，國家不能以國內(nèi)法為理由違反或規(guī)避國家應(yīng)盡的條約義務(wù)。北方海航道水域作為海洋水域的一部分，其治理應(yīng)當(dāng)適度，不應(yīng)對航行自由造成過度限制，也不應(yīng)違反沿岸國根據(jù)《公約》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。然而，《公約》第234條“冰封區(qū)域條款”作為俄羅斯擴張管轄權(quán)的依據(jù)，極易被濫用，根本原因在于冰封區(qū)域的劃定由沿海國自主決定，而非取決于任何國際組織，[13]124這就導(dǎo)致目前北方海航道的治理表現(xiàn)為，在俄羅斯單方主導(dǎo)下，采取“半封閉式”的治理模式。

在過去的很長一段時期內(nèi)，俄羅斯實際上“包辦”了北方海航道治理工作。在航道治理的制度供給方面，俄羅斯通過援引《公約》第234條獲得了更大的立法自主權(quán)?，F(xiàn)行北方海航道管理主要依據(jù)2013年生效的《關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》及與其配套的《北方海航道水域航行規(guī)則》，主要包括：其一，規(guī)定北方海航道水域限于俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū);其二，北方海航道航行的船舶，由審批制改為許可證制，并明確了具體的許可條件;其三，對強制破冰船服務(wù)規(guī)則進(jìn)行了相應(yīng)修改;其四，規(guī)定在船長具備冰區(qū)航行經(jīng)驗的前提下，可不接受強制引航等。該法相較于之前的航道管理規(guī)定稍顯寬松，但仍然延續(xù)著以俄羅斯國內(nèi)法治理航道的“封閉”模式。實踐中，由于北方海航道位于俄羅斯的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，其他國家和國際組織不可能介入其具體事務(wù)，因此難以實際參與治理。

但是隨著IMO《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（簡稱《極地規(guī)則》）出臺并生效實施，北方海航道治理在制度層面有了突破性進(jìn)展，該規(guī)則實際上打破了北冰洋沿岸國家基于主權(quán)所構(gòu)成的封閉型管轄模式，一定程度上排除一國單邊立法和國際習(xí)慣的確立形式。[14]似乎由于《極地規(guī)則》對北極航道國家具有拘束力，俄羅斯很難再以北極環(huán)境特殊為由堅持其與該規(guī)則相沖突的船舶環(huán)保立法。[15]121然而，《極地規(guī)則》不能排除《公約》第234條授予冰封區(qū)域沿岸國的立法權(quán)限，而且從沿岸國的立場來看，其更傾向于以《公約》為框架構(gòu)建航行規(guī)則，毫無疑問，《公約》的概括授權(quán)對其更有利，留給其施展的空間也更大，更何況事實上俄羅斯長期秉持國內(nèi)法優(yōu)先于國際法的理念。因此，可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，俄羅斯國內(nèi)法仍然會在北方海航道治理方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，即“半封閉式”的治理模式仍將存續(xù)。

二、以環(huán)境保護(hù)為議題參與北方海航道治理的優(yōu)勢

北方海航道治理歸根結(jié)底是海洋問題，化解各方爭議有賴于《公約》，管轄權(quán)之爭事實上可歸結(jié)為《公約》解釋和適用的爭議，其中就包括俄羅斯援引《公約》第234條對北方海航道的治理是否超出該條款授權(quán)范圍，背離了該條僅為海洋環(huán)境保護(hù)而給予沿岸國特殊立法權(quán)的初衷。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，《公約》第234條為俄羅斯治理航道提供了更加可靠的國際法依據(jù)，進(jìn)而對其他國家在北方海航道的通行造成了極大限制。但與之同時，俄羅斯基于環(huán)境保護(hù)對北方海航道實施嚴(yán)苛治理的思路，亦可以轉(zhuǎn)換為中國參與治理北方海航道的理論連結(jié)點，成為非北極國家突破地理劣勢的國際法依據(jù)，即圍繞《公約》保護(hù)海洋環(huán)境的基本精神，以環(huán)境保護(hù)為議題，表述中國利益尤其是航行利益。

（一）符合《公約》的基本精神

正如《公約》序言所說，“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮?！焙Ｑ髥栴}之所以必須視為一個整體來處理，主要歸因于其在地理上互聯(lián)互通，尤其是海洋環(huán)境問題，任何局部的海洋污染都有可能造成一系列連鎖反應(yīng)，對更廣闊的水域造成危害。海洋生物的養(yǎng)護(hù)、脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)以及海洋污染的防控，本質(zhì)上是多邊問題。[16]因此，對于近北極國家而言，基于海洋環(huán)境整體性和共同保護(hù)主張參與北方海航道的治理，具有《公約》上的理論基礎(chǔ)。

其一，《公約》強調(diào)海洋環(huán)境的保護(hù)?；诤Ｑ蟓h(huán)境問題具有地理上的跨界性、時間上的跨度性、損害上的累積性和影響上的不可逆轉(zhuǎn)性等特點，[17]《公約》對海洋環(huán)境保護(hù)給予了高度重視。某種程度上，其“限制、改變和超越”了主權(quán)概念，并提出對于資源的主權(quán)權(quán)利，要服從資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)。[18]以《公約》第234條“冰封區(qū)域條款”為例，其制定的初衷是保護(hù)北極地區(qū)的海洋環(huán)境，防止人類活動對該地區(qū)脆弱的海洋環(huán)境造成污染，盡管該條款僅賦予沿海國制定和執(zhí)行法律規(guī)章的權(quán)力，但不可否認(rèn)，該條款仍然要服從于《公約》序言中所稱的整體考慮原則，海洋作為一個互聯(lián)互通的水域，無論其主權(quán)歸屬如何，至少在海洋環(huán)境保護(hù)上，其關(guān)涉全人類的共同利益。

其二，《公約》強調(diào)海洋環(huán)境的協(xié)同治理。一方面，如同“冰封區(qū)域條款”所規(guī)定，《公約》賦予了沿岸國治理海洋環(huán)境的權(quán)力，實際上更是一種義務(wù)，要求沿岸國為保護(hù)海洋環(huán)境采取適當(dāng)?shù)男袆?另一方面，《公約》認(rèn)為海洋問題是一個整體，事關(guān)海洋秩序，也牽涉到各國的切身利益。海域有權(quán)屬劃分，但是海洋環(huán)境治理卻需要全人類共同應(yīng)對，各國既有治理本國管轄范圍內(nèi)海域的權(quán)力和義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起《公約》項下海洋保護(hù)的責(zé)任，尤其是在冰封區(qū)域水域的治理方面，基于海洋環(huán)境污染可能造成的重大且不可逆轉(zhuǎn)之損害，更需要世界各國共同參與，協(xié)同應(yīng)對。實際上，《公約》提供了一個良好的開端，或稱之為傘狀協(xié)議，在此之下，更加詳細(xì)的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)得以制定，[19]由此，盡管《公約》第234條并未給予沿岸國之外的國家參與治理北方海航道的權(quán)限，但從海洋環(huán)境整體保護(hù)的需要上看，在該條款未排除近北極國家參與環(huán)境治理的語義下，只要無害于沿岸國的主權(quán)行使，近北極國家有權(quán)以保護(hù)整體海洋環(huán)境為契機，參與航道水域保護(hù)與治理，該路徑可以實現(xiàn)與《公約》表述的自洽。

（二）便于協(xié)調(diào)各方利益

域外國家欲參與北方海航道的治理，關(guān)鍵取決于相關(guān)議題是否符合俄羅斯的利益訴求。首先，俄羅斯作為目前主導(dǎo)航道水域治理的沿岸國，雖然其借海洋環(huán)境保護(hù)之名來實施治理的具體模式頗受爭議，且有過度擴張其管轄權(quán)的嫌疑，但毋庸置疑的是，北方海航道的水域環(huán)境保護(hù)確實關(guān)系到俄羅斯的切身利益，其之所以對航行在該航道內(nèi)的船只實施嚴(yán)格的管控，很大程度上是為了避免船源污染。北極海域不同于其他海域，其封閉性很強，一旦發(fā)生漏油等環(huán)境事故，首當(dāng)其沖的就是北極沿岸國家，而由于溫度和海域形狀的原因，北冰洋的漏油也很難擴散到其他海域。除此之外，航線上潛在的船舶交通壓力亦可能帶來噪音污染、空氣污染、生物入侵等一系列危害人類和環(huán)境福祉的問題。[9]所以，只要不涉及相關(guān)水域主權(quán)和實際管轄權(quán)問題，俄羅斯有基于環(huán)境保護(hù)接納他國參與北方海航道治理的動力。同時，海洋環(huán)境保護(hù)是技術(shù)和資金密集型的領(lǐng)域，這也驅(qū)動俄羅斯對北方海航道的環(huán)境治理采取更加開放和包容的姿態(tài)，以獲得更多支持。

其次，北極域內(nèi)外矛盾沖突重重，包括北極區(qū)域的管轄權(quán)界定問題、海底資源劃分問題、航道利用問題等，各國利益和政治博弈錯綜復(fù)雜，短時期內(nèi)還難以達(dá)成一致。然而，純粹的保護(hù)環(huán)境卻是各國一致認(rèn)可的原則，不管是現(xiàn)有實踐還是各國表現(xiàn)出的合作意向，都反映了各國在環(huán)境保護(hù)上的利益一致，在此類“低政治”領(lǐng)域中達(dá)成合作共識并不困難，而且由于不觸及域內(nèi)外國家的核心爭議，阻力較小，不至于招致他國的反對。中國欲打開利用北方海航道的窗口，必須從共同利益出發(fā)，而環(huán)境問題是中國與北極國家之間共同利益的重要方面。[20]因此從環(huán)境保護(hù)的角度設(shè)置議題更容易得到其他各國尤其是北極域內(nèi)國家的認(rèn)可，在顧及各方利益的前提下，助力中國參與北方海航道的治理。

最后，從國際關(guān)系的角度來看，北方海航道是否屬于純粹的公共物品尚存爭議，從俄羅斯的立場來看，很難實現(xiàn)航道的完全公共化，域外國家的介入必然受到其各種限制，但環(huán)境治理卻毫無疑問屬于純粹的公共物品，域外國家以此為契機參與北極航道的治理，具有合理性和兼容性，能夠為其他國家尤其是俄羅斯所理解和接受，也易于協(xié)調(diào)與域內(nèi)外國家之間的利益沖突。

（三）有助于融入全球治理話語體系

可持續(xù)發(fā)展是全球治理的核心議題，其中最為關(guān)鍵的就是保護(hù)與發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。1972年《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》提出：“所有國家的環(huán)境政策應(yīng)該提高，而不應(yīng)該損及發(fā)展中國家現(xiàn)有或?qū)淼陌l(fā)展?jié)摿?，也不?yīng)該妨礙大家生活條件的改善。各國和各國際組織應(yīng)該采取適當(dāng)步驟，以便就應(yīng)付因?qū)嵤┉h(huán)境措施所可能引起的國內(nèi)或國際的經(jīng)濟后果達(dá)成協(xié)議?！憋@然，可持續(xù)發(fā)展意味著不僅要滿足當(dāng)前的需要和機會，而且不破壞生態(tài)系統(tǒng)的整體性，不減損其在未來提供需要、機會和生活品質(zhì)的能力。而面臨的困難是，雖然世界的環(huán)境需要保護(hù)，但事實上所有的國家都致力于發(fā)展，我們需要的是一個能夠調(diào)和發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這兩方面需要的方案。[21]從北方海航道的實際治理來看，存在的沖突和矛盾本質(zhì)上表現(xiàn)為發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)度不能滿足各國需求，就可持續(xù)發(fā)展的方案還不能達(dá)成共識。在此背景下，域外國家實際已經(jīng)開展了一些具有借鑒意義的實踐，例如，歐盟立法規(guī)定，其擁有參與北極及相關(guān)區(qū)域事務(wù)的正式權(quán)限，尤其是在共同漁業(yè)政策下的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)方面，具有專屬管轄權(quán)。[22]

隨著各國發(fā)展水平的不斷提高，北極航道環(huán)境保護(hù)將愈發(fā)成為全球治理中一個重要的影響因素。北方海航道治理的核心關(guān)涉海洋環(huán)境的保護(hù)，這并不是某一個沿岸國家的利益所在，而是各國共同關(guān)切的事項，屬于全球治理的一部分，這種全球治理模式不取決于國家的同意與否，而是以全人類共同的利益為基礎(chǔ)，以整體統(tǒng)率部分進(jìn)行全面治理。國際環(huán)境問題實際上打破了傳統(tǒng)國際法理論中的純粹國家利益，彰顯了更加一體化的利益訴求。同樣以歐盟為例，在應(yīng)對環(huán)境問題方面，其奉行的“有條件的單邊主義戰(zhàn)略”（contingent unilateralism），實際是強調(diào)超出其管轄范圍的全球環(huán)境保護(hù)責(zé)任。[23]因此，以環(huán)境保護(hù)為議題參與北方海航道的治理，不僅符合全球治理中環(huán)境治理這一主題，也契合發(fā)展的內(nèi)在需要，能夠比較全面地反映當(dāng)下全球治理的趨勢和重點。深度融入全球治理話語體系，在北方海航道的治理上表現(xiàn)為，以環(huán)境治理為路徑，維護(hù)各國對環(huán)境和資源的平等利用，其“意味著每個成員都有義務(wù)保證其他人不受歧視地獲得作為我們共同遺產(chǎn)一部分的資源，他們有義務(wù)不侵犯他人使用地球資源并從中受益的權(quán)力”，[24]此為公平的全球治理。

三、環(huán)境保護(hù)視域下參與北方海航道治理的具體路徑

北極環(huán)境正處在一個深刻變動期，根據(jù)聯(lián)合國氣候變化專門委員會的預(yù)測，北冰洋海域可能在21世紀(jì)中期之前出現(xiàn)9月份無冰狀態(tài)①。然而，與環(huán)境變動形成鮮明對比的是，北極治理目前仍處于國家間協(xié)調(diào)談判、規(guī)則的擬定和形成的初級演化階段，[13]138這無疑為中國的參與提供了契機。作為一個地理不利國家，積極參與北極環(huán)境保護(hù)活動，有助于提升中國國際形象并增強國際話語權(quán)，易于將來獲得在該地區(qū)的制度性權(quán)利。[25]因此，在參與北方海航道治理的具體路徑設(shè)計上，當(dāng)下的核心是要重視環(huán)境保護(hù)與航道治理的自洽性，在話語表述上體現(xiàn)對海洋環(huán)境的保護(hù)和治理，參與治理的主要議題應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)境問題展開，以中俄雙邊互動帶動多邊機制成形，從軟法治理著手，最終促成有拘束力的條約達(dá)成。

（一）中俄雙邊互動促多邊機制形成

北極域內(nèi)國家歷來強調(diào)域外國家參與北極事務(wù)需要尊重域內(nèi)各國在這一地區(qū)的既有主權(quán)和管轄權(quán)，一方面各國在北極的相關(guān)所屬權(quán)利還有待明確，而另一方面一些國家在不放棄自身主張的情況下，已經(jīng)先行與沿岸國合作，尊重其航行規(guī)則，以贏得合作機遇。[26]以日本為例，日本北極航道政策推進(jìn)模式是：重視北極航道相關(guān)的法律框架，積極承認(rèn)與參與構(gòu)建，甚至率先承認(rèn)了加拿大、俄羅斯等國國內(nèi)法，重視與北極各方合作，積極強化自身存在感，其中尤其注意強化與俄羅斯的雙邊關(guān)系。[27]韓國近年來在北方海航道問題上，也與俄羅斯互動頻頻，積極推動兩國在該議題上達(dá)成某種利益共通。與此同時，美國宣布退出《巴黎氣候變化協(xié)定》，日本宣布退出國際捕鯨委員會，各國出于本國利益的考量，似乎越來越固步自封，不愿在涉及本國利益的事項上作出讓步，短期內(nèi)在北極環(huán)境和航道問題上似乎很難達(dá)成廣泛的共識。毋庸置疑，能夠盡快就北方海航道的治理達(dá)成一致，甚至將其納入到國際公約治理體系當(dāng)中，固然是最佳方案，但在十分復(fù)雜的社會條件下，堅持表面上的統(tǒng)一毫無意義，一項法律如果不能闡明特定情況或問題中相關(guān)利益或價值之間曾存在的差異，難以讓人接受①?；谏鲜觯p邊協(xié)商和互動機制的開展顯得緊迫而且必要。

就中俄合作的基礎(chǔ)來看，政治層面上，俄羅斯目前已經(jīng)表現(xiàn)出開放的態(tài)度。2018年6月，俄羅斯總統(tǒng)普京訪華期間，兩國發(fā)布的聯(lián)合聲明再次提及，加強中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作，包括開發(fā)和利用北方海航道以及生態(tài)保護(hù)等方面。[28]而自2013年兩國舉辦“北極事務(wù)對話”以來，雙方已經(jīng)在多個場合、多份文件中提及北極航道合作開發(fā)，并展開了務(wù)實合作。俄羅斯方面認(rèn)為，北方海航道的開發(fā)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是北極航道合作的重點，這同樣是中國關(guān)注的事項。當(dāng)前，中俄關(guān)系處于歷史最好時期，為雙方開展合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。與此同時，俄羅斯與西方世界漸行漸遠(yuǎn)，多方面受到以美國為代表的西方國家打壓，急需在國際社會尋找可靠的合作伙伴，這為中俄之間開展深度合作提供了契機和推力。因此，以環(huán)境保護(hù)為議題開展中俄兩國間在北方海航道水域的合作具有良好的政治基礎(chǔ)，有助于中國搶占參與治理的先機和優(yōu)勢。

具體模式上，中俄以環(huán)境治理為議題開展北極航道治理合作的基本路徑應(yīng)當(dāng)是，在保留雙方對航道法律地位和《公約》適用立場的基礎(chǔ)上，展開合作，即暫時擱置航道的屬性之爭，尊重俄羅斯目前對相關(guān)水域的管轄權(quán)。有學(xué)者顧慮，外國船舶接受北極航道法規(guī)的管轄和遵守相關(guān)航運規(guī)章，即間接承認(rèn)和強化了俄羅斯、加拿大“內(nèi)水性”海洋主權(quán)主張。[15]119-120其實不然，以美國和加拿大兩國在北極水域的協(xié)議模式為例，即使雙方1988年簽署的《加拿大—美國北極合作協(xié)定》規(guī)定，美國破冰船在通過西北航道時應(yīng)該取得加拿大政府同意，但并不意味著美國對加拿大管轄權(quán)的支持，協(xié)議第4條明確在相關(guān)海域的法律地位問題上，雙方立場不受任何實踐影響。更何況，即使涉及到領(lǐng)海主權(quán)，只要其他國家未表示默認(rèn)，另一國的領(lǐng)海主張也無法得到歷史性強化而實現(xiàn)其向絕對對世權(quán)的轉(zhuǎn)變。[29]另外，也有學(xué)者主張直接以認(rèn)可俄羅斯對航道的管轄為交換條件，獲取超越俄羅斯國內(nèi)法的特殊權(quán)益。[6]255該主張不失為一種務(wù)實的方案，但就利益最大化的角度來看，保留立場仍然是中方的首選，中俄完全可以借鑒美加的合作模式就航道治理尤其是環(huán)境治理進(jìn)行更深入的互動，開展更契合雙方利益的具體實踐。毫無疑問，從環(huán)境治理的效果來看，沿岸國主導(dǎo)下的合作治理往往效率更高，而且沿岸國基于維護(hù)本國利益的需要，有更強的合作治理意愿。

具體合作方式包括：第一，環(huán)境治理經(jīng)驗分享，尤其要重視發(fā)揮“東北—遠(yuǎn)東”“長江—伏爾加河”等現(xiàn)有地方間合作機制和平臺的優(yōu)勢，拓寬雙方對話和交流的范圍，適當(dāng)?shù)卦O(shè)置環(huán)境治理議題，有意識地將北極地區(qū)尤其是北方海航道環(huán)境治理問題納入討論議程，貢獻(xiàn)中國智慧，發(fā)出中國聲音。第二，航道基礎(chǔ)設(shè)施共建，中俄兩國已經(jīng)在能源、航空航天、基礎(chǔ)設(shè)施等重大戰(zhàn)略項目上開展了深入有效的合作，雙方完全可以發(fā)揮該優(yōu)勢，借鑒先前合作的經(jīng)驗，在北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行合作，通過注入中國的技術(shù)和資金，一方面分享北方海航道的開發(fā)紅利，另一方面可爭取更大的話語權(quán)。第三，海洋環(huán)境污染防治的協(xié)同應(yīng)對，北方海航道的開發(fā)與管理需要面對的首要污染來自于船舶，雙方應(yīng)當(dāng)加強在海事管理方面的合作與交流，包括共同商定適合在北方海航道航行的船舶具體標(biāo)準(zhǔn)，船源污染防治的聯(lián)合演練，航道通航信息的有效溝通等，為中國船舶在北方海航道的通行爭取更大的便利和自由。

歸根結(jié)底，現(xiàn)階段一味地期望各沿岸國家恪守合作是不現(xiàn)實的，而應(yīng)當(dāng)將北極地區(qū)的某些低于主權(quán)的公共權(quán)利讓渡給沿岸國家。[7]834一方面，在管控分歧的基礎(chǔ)上，加強中俄合作，最大程度從法律層面挖掘中國參與北方海航道治理的新模式。另一方面，應(yīng)當(dāng)重視利用中國作為北極理事會觀察員國家的身份，通過積極參與對相關(guān)決策施加影響，在北極理事會的框架下，充分利用政治、法律多種途徑實現(xiàn)自身利益的最大化。[30]上述兩方面不可偏廢，最終目標(biāo)是以中俄合作推動北極理事會框架下的合作盡快達(dá)成，進(jìn)而促成域內(nèi)外各國的行動一致，以多邊機制實現(xiàn)各國航行利益與北極環(huán)境保護(hù)二者之間的實質(zhì)平衡。

（二）以軟法實踐促條約生成

如同管理海洋中移動性的魚群一樣，由于海洋始終是流動的，要想對海洋環(huán)境進(jìn)行有效治理，僅通過私有化劃分海域是解決不了的，因為實施排他所必需的度量過程的成本太高，因此，必須由有關(guān)國家共同合作，采取共同管理或聯(lián)合管理的途徑來解決這些問題。[31]除了在合作主體上可以是兩國或多國之外，在合作的制度構(gòu)建上也是多樣的。

就治理效果而言，具有普遍拘束力的國際條約顯然優(yōu)于軟法規(guī)定，然而應(yīng)當(dāng)看到，就當(dāng)下各國在北極地區(qū)存在的爭議和治理現(xiàn)狀來看，現(xiàn)階段要實現(xiàn)對北極環(huán)境問題的良治，一個僵化的、自上而下的硬法協(xié)議還難以達(dá)成，但靈活的、自下而上、廣泛協(xié)商的軟法合作機制卻并不難構(gòu)建，后者亦有助于凝聚各方共識。[32]其次，當(dāng)前北極環(huán)境治理的緊迫性，使得軟法機制更具有和優(yōu)勢和可行性，能夠迅速對相關(guān)問題作出回應(yīng)，避免了硬法的過于機械且容易引起參與協(xié)商國家的顧慮。再者，無論是北極治理還是全球的環(huán)境治理，都在很大程度上依賴于軟法治理，在實踐中，軟法能避免條約僅適用于批準(zhǔn)條約的締約國以及適用范圍、調(diào)整事項上的諸多限制，相較于硬法，具有更廣泛的適用性。[33]

對于中俄雙邊層面的合作而言，尤其是在環(huán)境治理方面，軟法是對條約的有效補充，尤其是在合作初期階段，完全可以選擇先從軟法切入，逐步深化至具有法律拘束力的雙邊條約，保證各階段、各方面合作的開展有制度可循。同樣，在北極理事會的治理層面，軟法到條約的路徑也表現(xiàn)得極為清晰，在兩個環(huán)境風(fēng)險非常高的問題上，條約已經(jīng)取代了軟法的地位，即《關(guān)于在北極地區(qū)海洋石油污染準(zhǔn)備防范與反應(yīng)的合作條約》和《關(guān)于在北極地區(qū)航空與海事搜尋與營救的合作條約》，二者分別于2011年和2013年在北極理事會的主導(dǎo)下由北極八國簽署，成為了在歷史上由北極理事會主導(dǎo)制定并締結(jié)的最早的兩項區(qū)域性條約，具有重要的歷史意義?？梢姡绍浄ㄅd起治理，最終傳導(dǎo)到有拘束力的條約普及，是在北極治理中被證明有效的模式。

北方海航道的有效治理有賴于國際合作，其中的環(huán)境治理更離不開各國支持。在共進(jìn)的國際法時期，國際法以人類的共同繁榮為最終的追求目標(biāo)，它要求各個國家的積極合作，而且國家的利益往往同整個國際社會的利益緊密相依，不可分離，其中最典型的就是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，任何國家利益的最大化都有賴于國際社會的積極合作。[34]對于中國而言，以環(huán)境保護(hù)為契機參與到北方海航道治理，需要面對挑戰(zhàn)，也需要承擔(dān)更多義務(wù)，但從長遠(yuǎn)來看，合作治理能夠分享到的紅利遠(yuǎn)勝于此。

四、結(jié)語

北極法律秩序的構(gòu)建仍然任重道遠(yuǎn)，目前的混沌狀態(tài)預(yù)示著未來沖突與協(xié)調(diào)并存將是必然，甚至很長時期內(nèi)沖突狀態(tài)會占據(jù)主導(dǎo)。與此同時，隨著全球變暖，北極航行條件不斷改善，各大船公司已經(jīng)在利用北方海航道上躍躍欲試。近期，全球最大航運公司馬士基航運公司旗下3 600TEU集裝箱船“Venta Maersk”輪成功穿越北方海航道抵達(dá)波羅的海沿岸的圣彼得堡港口，這是中型集裝箱船首次穿越北方海航道，除了完成北方海航道試航任務(wù)外，此次航行還意在收集北冰洋冰層融化數(shù)據(jù)，馬士基將根據(jù)這些數(shù)據(jù)評估北極航線商業(yè)運營的可行性。更早以前，中遠(yuǎn)集團的“永盛”號散貨輪曾于2013年完成了從江蘇太倉經(jīng)由北極航道抵達(dá)荷蘭鹿特丹的航行，成為第一艘使用北極航道的中國商船。

未來各國必然對北方海航道的治理給予更多的關(guān)注。正如白皮書所提及，“北極問題已超出北極國家間問題和區(qū)域問題的范疇，涉及北極域外國家的利益和國際社會的整體利益，攸關(guān)人類生存與發(fā)展的共同命運，具有全球意義和國際影響?！倍胱畲蟪潭染S護(hù)中國在北極地區(qū)的航行利益，實現(xiàn)共建“冰上絲綢之路”的美好愿景，必須重視中國在國際法層面的表述和實踐，只有以國際法為依據(jù)，深度參與航道治理，積極參與和發(fā)聲才能避免利益邊緣化。而在現(xiàn)有的《公約》框架和國家實踐下，以環(huán)境保護(hù)為議題切入北方海航道治理，以中俄雙邊互動為主導(dǎo)，促進(jìn)多邊合作展開，以軟法興起帶動條約普及，無疑是一條捷徑，也是維護(hù)中國北極地區(qū)航行利益的現(xiàn)實可行之方案。

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