國(guó)外應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)的四大措施

應(yīng)急物流是指以提供突發(fā)性自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的一種特殊的物流活動(dòng)，主要表現(xiàn)為在突發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、突發(fā)事件等三種緊急狀態(tài)下的應(yīng)急物流活動(dòng)。當(dāng)面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急物流系統(tǒng)與組織通過快速識(shí)別和動(dòng)態(tài)地確定危機(jī)級(jí)別，對(duì)應(yīng)急物資調(diào)配、人員救助等活動(dòng)進(jìn)行有效計(jì)劃、組織與控制。應(yīng)急物流具有突發(fā)性、多樣性、多主體參與性與弱經(jīng)濟(jì)性等特點(diǎn)。當(dāng)今世界，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視應(yīng)急物流的研究與實(shí)踐，尤其是以美國(guó)、日本等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家成立了專門的政府機(jī)構(gòu)，建立了相對(duì)完善的應(yīng)急物流管理機(jī)制，以謀求實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急物流體系的高水平建設(shè)，并在應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)方面積累下豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我們加以認(rèn)真思考并積極借鑒。

一、搞好應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)法律法規(guī)保障

許多世界發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視應(yīng)急物流開展的法律法規(guī)建設(shè)，并對(duì)應(yīng)急物流的軍地銜接、協(xié)同保障與密切配合進(jìn)行了規(guī)范。其中，美國(guó)的做法較為典型。美國(guó)是當(dāng)今世界上物流業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其聯(lián)邦政府十分重視從立法高度，為建立軍民一體化建設(shè)的物流保障系統(tǒng)提供制度保障，并取得了明顯效果。為落實(shí)軍事行動(dòng)與社會(huì)力量的結(jié)合，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，政府先后頒發(fā)了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)限法》《國(guó)家安全法》《國(guó)家緊急狀態(tài)法》等多種法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)力量支持軍事行動(dòng)進(jìn)行了明確規(guī)定。此外，國(guó)防部部長(zhǎng)頒布的涉及到軍民一體化建設(shè)的指令和備忘錄有《滿足緊急需求的靈活采辦備忘錄》《聯(lián)合應(yīng)急合同》《聯(lián)邦采辦條例國(guó)防部補(bǔ)充條例》等。各個(gè)軍種部所還頒布了與軍民一體化建設(shè)相關(guān)的條例、條令等，其中有美國(guó)陸軍制定的《戰(zhàn)場(chǎng)合同保障》；美國(guó)空軍制定的《應(yīng)急作戰(zhàn)合同保障計(jì)劃》；海軍制定的《應(yīng)急合同指南》等等。上述法律、法令、指令、條例的效力，皆嚴(yán)格遵循法律的基本價(jià)值位階和效力位階原則，為建立高度發(fā)達(dá)的軍民一體化的應(yīng)急物流保障系統(tǒng)提供了法律法規(guī)依據(jù)。又如日本，因長(zhǎng)期受自然災(zāi)害之困，在預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面始終堅(jiān)持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。國(guó)家頒布了《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》，其中《災(zāi)害對(duì)策基本法》對(duì)防災(zāi)理念與目的、防災(zāi)組織體系、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)害緊急事態(tài)、災(zāi)后修復(fù)、救災(zāi)財(cái)政金融措施等事項(xiàng)作了明確規(guī)定，是日本防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法，有“抗災(zāi)憲法”之稱。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，日本還頒布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應(yīng)急管理（防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài)）法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣（省級(jí)）都制定了《防災(zāi)對(duì)策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，顯著提高了日本依法應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的水平。為了確保法律實(shí)施到位，日本要求各級(jí)政府針對(duì)制訂具體的防災(zāi)計(jì)劃（預(yù)案）、防災(zāi)基本計(jì)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃和地域防災(zāi)計(jì)劃，細(xì)化上下級(jí)政府、政府各部門、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體和公民的防災(zāi)職責(zé)、任務(wù)，明確相互之間的運(yùn)行機(jī)制，并定期進(jìn)行訓(xùn)練，不斷修訂完善，有效增強(qiáng)了應(yīng)急計(jì)劃的針對(duì)性和操作性。日本還注重應(yīng)急行動(dòng)中的立法創(chuàng)新，在計(jì)劃中的“新應(yīng)急法案”里，準(zhǔn)備建立美軍和本國(guó)自衛(wèi)隊(duì)之間的應(yīng)急物資租借機(jī)制。按照計(jì)劃，日本自衛(wèi)隊(duì)不僅在和平時(shí)期可以向美軍開展后勤物資保障活動(dòng)，而且在緊急情況下可以進(jìn)行資源互助。此外，日本還規(guī)定可以在緊急情況下開展船只檢查、禁止外國(guó)公民旅行等行動(dòng)，日本軍方更是高度關(guān)注應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)難的預(yù)備力量?jī)?chǔ)備，并對(duì)應(yīng)急預(yù)備役進(jìn)行正式列編。再如俄羅斯，其軍方在《200年前俄聯(lián)邦武裝力量后勤發(fā)展構(gòu)想》中，對(duì)人員和設(shè)備等資源進(jìn)行了整合，納入全國(guó)區(qū)域保障，建立起跨部門的一體化后勤保障體系，提高了應(yīng)急后勤保障的力量。

二、重視應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)的組織體制構(gòu)筑

許多國(guó)家在長(zhǎng)期的應(yīng)急物流實(shí)踐中紛紛認(rèn)識(shí)到，科學(xué)合理的組織體制是保障應(yīng)急物流行動(dòng)成功開展的重要手段，并努力根據(jù)應(yīng)急物流的不確定性，靈活調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，有效組織各種資源，提高了應(yīng)急物流的反應(yīng)能力和服務(wù)水平。如日本自衛(wèi)隊(duì)為適應(yīng)新世紀(jì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)和突發(fā)危機(jī)的后勤物資保障需求，引進(jìn)現(xiàn)代物流理念和組織架構(gòu)，推進(jìn)后勤保障服務(wù)的軍民一體化管理，大大減輕了作戰(zhàn)部隊(duì)的負(fù)擔(dān)。日本自衛(wèi)隊(duì)還對(duì)現(xiàn)有分散在各基層部隊(duì)的后勤保障任務(wù)、人力資源進(jìn)行集中，組成后勤保障團(tuán)，發(fā)揮組織效力，實(shí)行一元化業(yè)務(wù)管理，工作效率大大提高。又如英國(guó)規(guī)定在中央層面，當(dāng)發(fā)生大范圍影響并需要中央?yún)f(xié)調(diào)處置的突發(fā)公共事件時(shí)，會(huì)啟動(dòng)內(nèi)閣簡(jiǎn)報(bào)室（COBR）機(jī)制，以協(xié)調(diào)軍隊(duì)、情報(bào)機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)處置。同時(shí)，英國(guó)還具有針對(duì)性地成立了國(guó)防運(yùn)輸行動(dòng)局、國(guó)防后勤部等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)英軍后勤保障的反應(yīng)速度和綜合實(shí)力。其中，國(guó)防運(yùn)輸局對(duì)海陸空三軍的運(yùn)輸行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)，提高了物流效率和保障能力；國(guó)防后勤部則對(duì)海陸空三軍的后勤編制進(jìn)行規(guī)劃，建立規(guī)模適度的后勤支援體系，制定軍內(nèi)后勤支援的運(yùn)作流程和辦法，實(shí)行以提高效率、降低成本為中心的精明采購計(jì)劃。再如俄羅斯，其軍隊(duì)十分重視后勤工作的靈活性，以及在處理突發(fā)事件時(shí)的快速應(yīng)變能力。近年來，俄羅斯軍方繼續(xù)在組織機(jī)制上進(jìn)行改革，對(duì)傳統(tǒng)后勤官僚機(jī)構(gòu)的龐大規(guī)模進(jìn)行了精簡(jiǎn)，對(duì)后勤保障部門的組成結(jié)構(gòu)、人員編制等進(jìn)行了重新核定，實(shí)行扁平化管理體制，尤其對(duì)后勤保障運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)行了優(yōu)化，軍隊(duì)在開展應(yīng)急物流行動(dòng)中的反應(yīng)速度和工作效率得以提高，也為應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)打下扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。

三、圍繞應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)不斷深化相關(guān)改革

當(dāng)前，世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立起較為完善的社會(huì)化物流體系，并在應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)領(lǐng)域不斷深化相關(guān)改革。其中，英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等軍方對(duì)許多物流服務(wù)進(jìn)行了外包，比如軍隊(duì)運(yùn)輸、配送和倉儲(chǔ)等，第三方物流已經(jīng)成為軍事物流的主要力量。這其中，美國(guó)較為典型。在美國(guó)物流市場(chǎng)中，第三方物流占據(jù)統(tǒng)治地位，80%的貨物運(yùn)輸工作由第三方物流公司完成。同時(shí)，積極引進(jìn)了社會(huì)化的物流力量，使得第三方物流承擔(dān)了大量應(yīng)急物流任務(wù)。在此大背景下，美軍為適應(yīng)大量物流外包的新形勢(shì)，對(duì)其軍事物流的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較大改革。其突出的特點(diǎn)是：重新設(shè)計(jì)軍事物流的組織機(jī)構(gòu)和流程，大量精簡(jiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，無論是司令部還是基層辦事機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面瘦身，分批一共撤銷了600多個(gè)物流工作崗位，節(jié)約軍事物流支出費(fèi)用過億美元。物流管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)不單是減少了成本費(fèi)用，更重要的是物流管理更加高效，克服了以往層級(jí)眾多、機(jī)構(gòu)臃腫的官僚病。與此同時(shí)，美軍還十分重視做好應(yīng)急物流人員后備力量建設(shè)和相關(guān)設(shè)施建設(shè)。從上世紀(jì)50年代開始，美軍建立了后備航空員隊(duì)伍，在民間召集飛機(jī)駕駛員，雙方簽訂協(xié)議，保證預(yù)備隊(duì)員在緊急情況突發(fā)時(shí)可以為軍方使用。目前，美軍擁有500架飛機(jī)的預(yù)備隊(duì)伍，60%的空運(yùn)能力可以通過預(yù)備隊(duì)加以解決。此外，美軍的應(yīng)急物流預(yù)備隊(duì)伍涵蓋空中、陸地和江河海洋等多個(gè)領(lǐng)域，以預(yù)備船隊(duì)為例有客輪、油輪、干貨船、醫(yī)院船、補(bǔ)給修理船等多種艦船類型可用，能在緊急時(shí)刻提供100余艘油船和200余艘貨船參加行動(dòng)。為激勵(lì)船舶等民間設(shè)備投入應(yīng)急物流建設(shè)，美軍還通過立法，對(duì)商業(yè)船只、飛機(jī)經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行補(bǔ)貼，或優(yōu)先將國(guó)防運(yùn)輸合同等政府訂單交由民間運(yùn)輸機(jī)構(gòu)完成。

又如俄羅斯，按照其軍方的計(jì)劃，在2010年之前，軍地一體化的保障體制要得到完善，軍隊(duì)物流服務(wù)完全和市場(chǎng)接軌，軍隊(duì)的各類保障需求、物資裝備的日常儲(chǔ)備，以及應(yīng)急資源的儲(chǔ)備工作，都要達(dá)到規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行物資采購以降低軍事物流成本，實(shí)現(xiàn)物流的標(biāo)準(zhǔn)化與一體化建設(shè)。再如日本，其防衛(wèi)廳基于軍民一體化建設(shè)進(jìn)行了大量研究、部署與改革，盡量將軍方任務(wù)向民間力量轉(zhuǎn)移；在軍事裝備研究方面，與裝備發(fā)展息息相關(guān)的基礎(chǔ)研究交由軍方的技術(shù)研究本部，其余研究均交給民間研究機(jī)構(gòu)來完成；在基礎(chǔ)理論的應(yīng)用研究階段，以及開發(fā)工作等方面，軍方只是確定相關(guān)技術(shù)指標(biāo)，并進(jìn)行試驗(yàn)和驗(yàn)證，而把具體產(chǎn)品設(shè)計(jì)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的工作交由民間力量來完成。

四、強(qiáng)化應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中的現(xiàn)代信息技術(shù)引進(jìn)

隨著人類社會(huì)步入信息時(shí)代，信息己成為維系社會(huì)活動(dòng)的重要資源。作為主導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要因素，信息技術(shù)已經(jīng)融入到各行各業(yè)，深刻影響著政治軍事建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活等諸多方面。世界發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視借助先進(jìn)的信息技術(shù)，提高突發(fā)災(zāi)難、事故的應(yīng)急處理水平。在美國(guó)，美軍為快速組織應(yīng)急物流行動(dòng)，常常借力于先進(jìn)的技術(shù)手段，以便實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸?shù)膭?dòng)員和指揮自動(dòng)化，更好地快速組織民間物流力量。美軍開發(fā)了一套名為“聯(lián)合部署系統(tǒng)”的軟件，將各種運(yùn)輸資源納入數(shù)據(jù)庫，包括各種運(yùn)輸力量所在的位置，運(yùn)輸工具的性能和狀況，港口、車站的運(yùn)輸能力等等，根據(jù)突發(fā)事件對(duì)運(yùn)輸力量的要求，靈活、科學(xué)地調(diào)配運(yùn)力資源。當(dāng)戰(zhàn)場(chǎng)上的運(yùn)輸需求信息傳到信息系統(tǒng)，電腦能對(duì)物流計(jì)劃、運(yùn)輸需求、任務(wù)完成進(jìn)度等進(jìn)行全程設(shè)計(jì)和監(jiān)控時(shí)，就可借助美軍遍布全球的軍事指揮網(wǎng)絡(luò)和各地軍事運(yùn)輸機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)系，組織起快速、高效的應(yīng)急物流行動(dòng)。又如英國(guó)，軍方負(fù)責(zé)應(yīng)急物流行動(dòng)的國(guó)防后勤部積極引進(jìn)電子信息技術(shù)，建立了國(guó)防后勤信息網(wǎng)，在軍隊(duì)、國(guó)防部、物資供應(yīng)商之間建立起三位一體的網(wǎng)絡(luò)交互平臺(tái)。借助這一平臺(tái)，廠商的供貨品種和物資價(jià)格等各種需求信息皆可得到完整呈現(xiàn)，軍方可以通過比較分析選出最優(yōu)的軍用物資保障商。再如俄羅斯，各種最新信息技術(shù)與充滿科技含量的現(xiàn)代化器材、設(shè)備，軍方都會(huì)優(yōu)先在后勤管理系統(tǒng)中加以運(yùn)用，不但將高新技術(shù)裝備到后勤總指揮部，而且將技術(shù)延伸使用到后勤保障系統(tǒng)的多個(gè)部門，在基層建立起區(qū)域性的綜合后勤指揮網(wǎng)絡(luò)，與軍區(qū)作戰(zhàn)指揮網(wǎng)絡(luò)甚至全國(guó)性通信系統(tǒng)建立聯(lián)系，最大限度地發(fā)揮信息技術(shù)在物流保障中的作用。日軍則根據(jù)自然災(zāi)情頻發(fā)、應(yīng)急任務(wù)繁重等特點(diǎn)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、微電子技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，建立起覆蓋政府、軍方的后勤保障自動(dòng)化指揮和管理系統(tǒng)，使應(yīng)急處理中的信息傳播速度和工作效率得到提高。

總之，這些措施極大地提升了以上各國(guó)應(yīng)急物流體系的專業(yè)化、系統(tǒng)化程度，尤其在圍繞應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中不斷深化相關(guān)改革，強(qiáng)化應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中的法律和組織保障，追求應(yīng)急過程中軍地系統(tǒng)間的無縫銜接，并在這一建設(shè)過程中高度重視現(xiàn)代信息技術(shù)的引進(jìn)等諸多方面，為我們提供了許多值得深思與借鑒之處。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋傳平、齊玉梅：《美、俄、英、日軍隊(duì)?wèi)?yīng)急物流構(gòu)建啟示》，《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2010年第7期，第21頁。

[2]林生：《國(guó)內(nèi)外應(yīng)急物流系統(tǒng)的比較及啟示》，重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） 2010年第20期，第73頁。

[3]宋傳平、齊玉梅：《美、俄、英、日軍隊(duì)?wèi)?yīng)急物流構(gòu)建啟示》，《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2010年第7期，第22頁。

（作者簡(jiǎn)介：霍炬，廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院副教授，博士。）