日本市民與生活垃圾的百年拉鋸

俞飛

日本提出“混則垃圾，分則資源”的口號(hào)，大力提倡垃圾分類。1991年和1995年相繼頒布《再生資源利用促進(jìn)法》和《容器包裝循環(huán)利用法》，這兩部法律奠定了日本社會(huì)垃圾分類處理與循環(huán)利用模式的基礎(chǔ)，垃圾分類和資源化走上法治化道路

近日，隨著國內(nèi)各大城市推進(jìn)生活垃圾分類的管理措施，生活垃圾分類運(yùn)作良好的日本，一時(shí)間成為國人熱議的參照系。

放寬歷史的視角，東瀛江戶時(shí)代頒布生活垃圾處理的法令。明治維新特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，城市化和工業(yè)化進(jìn)程帶來生活垃圾劇增，公害問題成為困擾日本的老大難問題。東京都“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”打響，社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，鄰避抗?fàn)幒褪忻裨V訟層出不窮。痛定思痛，日本官民攜手，成功迎來垃圾處理新時(shí)代。

生活垃圾成公害

2011年BBC推出三集重口味紀(jì)錄片《骯臟的城市》，英國歷史學(xué)家丹斯諾向全球觀眾展示了14世紀(jì)的倫敦、18世紀(jì)的巴黎以及19世紀(jì)的紐約眾生相，生活垃圾泛濫，疾病瘟疫肆虐，臭氣熏天的逼真畫面讓全球觀眾瞠目結(jié)舌，倒盡胃口。

反觀日本，公元1655年幕府在江戶（東京都前身）頒布法令：禁止市民亂扔垃圾到河里;各城鎮(zhèn)設(shè)置“大芥留”暫時(shí)積累生活垃圾，最后用船裝運(yùn)傾倒在指定地點(diǎn)永代浦（今天的江東區(qū)）。垃圾收集者“芥取人”獲得報(bào)酬，并組織行會(huì)。這與現(xiàn)代生活垃圾收集和運(yùn)輸有著驚人的相似。不同于糞尿橫流的昔日倫敦巴黎紐約，江戶市民的排泄物由城郊農(nóng)民回收肥田?？梢哉f彼時(shí)日本在生活垃圾處理方面，領(lǐng)先于西方國家。

1853年黑船來襲，國門洞開，日本從沉睡中驚醒。激蕩的開國，東瀛三島人口劇增，城市不斷擴(kuò)大，日本成功地?cái)[脫了困境。明治十年（1877年）傳染病鼠疫在阪神地區(qū)大流行，公共衛(wèi)生議題獲得朝野高度重視，同年頒布《街道清掃及廁所糞尿處理規(guī)則》。1900年日本通過《垃圾清掃法》，主要目的是防止蚊蠅傳播疾病。這部法律首次規(guī)定市政部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)垃圾的處理，這也為日后的一系列相關(guān)法律提供法源基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)結(jié)束，日本經(jīng)濟(jì)乘朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的東風(fēng)，發(fā)展突飛猛進(jìn)。富起來的日本市民狂熱地追捧新三大神器——“電視、冰箱、洗衣機(jī)”。“大量生產(chǎn)，大量消費(fèi)，大量廢棄”時(shí)代，市民生活垃圾排放量激增。急于復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，日本政府對(duì)垃圾的處理掉以輕心，簡(jiǎn)單的混合收集填埋焚燒，處理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上與日俱增的垃圾排放量，垃圾圍城讓市民苦不堪言。

雪上加霜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程中，日本的土地和河流被大量工業(yè)廢物污染，嚴(yán)重威脅周邊居民的生命健康。20世紀(jì)60年代轟動(dòng)一時(shí)的四大公害案——熊本縣水俁病訴訟、富山縣疼疼病訴訟、三重縣哮喘病訴訟、新瀉縣水俁病訴訟，舉國震驚。1960年日本全國垃圾排放量730萬噸，1965年上升為1600萬噸，1970年增長(zhǎng)到3000萬噸。

早在1954年日本國會(huì)通過《清掃法》，規(guī)定市區(qū)為特別清掃區(qū)域，市町村負(fù)責(zé)統(tǒng)一清掃處理生活垃圾。1963年厚生省《生活環(huán)境設(shè)施改善五年計(jì)劃》明確城市垃圾先焚燒后填埋、廁所水洗化的處理方法。1965年日本內(nèi)閣對(duì)此計(jì)劃撥款1100億日元。大小城市紛紛上馬項(xiàng)目，購買垃圾焚燒爐。

意識(shí)到工業(yè)污染的嚴(yán)重性，1970年日本“公害國會(huì)”頒布了《廢棄物處理法》，明確規(guī)定了國民、企業(yè)和政府的廢棄物處理責(zé)任。新法將廢棄物分為“生產(chǎn)廢棄物”和“一般廢棄物”。生產(chǎn)廢棄物受到嚴(yán)格管制，工業(yè)廢物不再可以任意排放。而生活垃圾屬于一般廢棄物，國民有責(zé)任協(xié)助國家和地方公共團(tuán)體開展廢棄物減量、正確處理的相關(guān)對(duì)策措施。具體有：生活垃圾分類處理：可燃燒;不可燃燒;粗大垃圾（電視、冰箱等）;玻璃、塑料瓶。國民和企業(yè)應(yīng)遵守政府的規(guī)定，將分類正確的垃圾送到指定垃圾收集點(diǎn)。

新法實(shí)施之后，日本工業(yè)污染得到有效治理;苦于國土面積狹小，填埋地點(diǎn)難尋，而焚燒設(shè)施容易排放二噁英受到市民抵制，生活垃圾治理難度極大，舉步維艱。

東京垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)

人口千萬的東京，大部分生活垃圾運(yùn)往郊區(qū)的垃圾處理場(chǎng)和海邊填埋、焚燒或者干脆一倒了之;每日大量糞便排入東京灣，臭氣熏天，引發(fā)沿岸環(huán)境問題。垃圾處理廠成為蚊蠅滋生地，當(dāng)?shù)孛癖娍嗖豢把浴?/p>

1966年東京都杉并區(qū)居民反對(duì)在本地興建垃圾場(chǎng)。燎原之火意外引發(fā)垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)，生活垃圾隨之成為最緊急的日本城市問題。

此前東京都政府選定杉并區(qū)高井戶地塊修建垃圾處理站，該地塊所有者立即提起訴訟，要求取消已經(jīng)決定的城市計(jì)劃項(xiàng)目。當(dāng)?shù)鼐用衤曉邪澹|(zhì)疑政府從未公布選址理由，沒有和當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)商，“干嘛把垃圾處理站建在我家門口？”

東京都清掃局局長(zhǎng)解釋：“人們討厭垃圾，所以居民肯定會(huì)反對(duì)。某種程度上不采取強(qiáng)制措施就不能抓住解決問題的關(guān)鍵。反過來，建設(shè)的工場(chǎng)要超一流回報(bào)當(dāng)?shù)亍Ｒ源藢?duì)居民進(jìn)行實(shí)踐教育，改善人們對(duì)垃圾的印象?！惫賳T堅(jiān)持克服民眾阻力，強(qiáng)調(diào)建設(shè)處理場(chǎng)的緊迫性和新設(shè)施的安全性。但是，效率至上的官方?jīng)Q策反而加深了居民對(duì)官僚的不信任。

激烈抗議的居民走上街頭，直接襲擊政府人員，都政府被迫喊停。這一來，東京“最后的垃圾桶”——江東區(qū)民眾忍無可忍，群情激奮：“憑什么總是欺負(fù)我們這些老實(shí)人？還有沒有天理？”

面朝東京灣的江東區(qū)，幾百年來一直是江戶各區(qū)的垃圾填埋地，成為當(dāng)?shù)孛癖娦闹杏肋h(yuǎn)的痛。1957 年東京都在江東區(qū)夢(mèng)之島修建第14號(hào)填埋場(chǎng)，官方信誓旦旦：“大家請(qǐng)放心，我們會(huì)盡最大努力防止垃圾帶來的危害。拜托了！”

東京都七成廢棄物運(yùn)到江東區(qū)填埋，大部分是沒有經(jīng)過任何處理的“生垃圾”。每天5000多臺(tái)垃圾車駛來，交通堵塞、垃圾外溢、污水亂流、惡臭撲鼻，居民無不怨聲載道。埋藏大量垃圾的夢(mèng)之島，密密麻麻的蒼蠅飛進(jìn)住宅區(qū)。掛一件洗干凈的衣服出去，不到兩個(gè)小時(shí)上面就會(huì)歇滿黑壓壓的蒼蠅。

當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)餐前，必須提前一到兩個(gè)小時(shí)關(guān)閉房門，用殺蟲劑殺死蒼蠅，飯菜第一時(shí)間罩上網(wǎng)罩，迅速進(jìn)食，力爭(zhēng)搶在蒼蠅大量鉆入房間前結(jié)束用餐。吃飯時(shí)還得邊吃邊扇扇子，驅(qū)趕蒼蠅。江東男子最怕聽見外地妻子抱怨：“死鬼，我怎么瞎了眼跟著你嫁到這個(gè)鬼地方！”

東京都政府再施緩兵之計(jì)：1970 年就會(huì)結(jié)束夢(mèng)之島垃圾填埋工作。政府的承諾再次淪為空頭支票，還建設(shè)了第15號(hào)填埋場(chǎng)?？吹缴疾⑷氤晒ψ柚沽死幚韴?chǎng)的建造洋洋得意，江東人多年來埋藏在心底的憤怒一下子爆發(fā)出來：“你們不想在本地建垃圾處理場(chǎng)，就把垃圾都扔給我們。我們?nèi)塘诉@么多年，忍無可忍！”

1971年區(qū)議會(huì)通過抵制決議，江東民眾破天荒把所有區(qū)外垃圾車攔在本區(qū)入口，詢問“是否同意在貴區(qū)建設(shè)垃圾處理場(chǎng)”，不同意就禁止該區(qū)的垃圾車駛?cè)?。一?chǎng)東京都內(nèi)城市垃圾阻擊戰(zhàn)，就此打響。

67 歲的東京都知事美濃部亮吉第二天登上電視臺(tái)，嚴(yán)正宣布：“我聲明發(fā)生了垃圾戰(zhàn)，要堅(jiān)決采取應(yīng)對(duì)措施。這是一場(chǎng)無論如何也不能輸?shù)膽?zhàn)爭(zhēng)”，表明東京都政府的決心。1967年4月贏得東京市都知事選舉后，他宣布：“我想成為一名東京的清潔工?！泵罎獠苛良逦仃U述了，他將致力于解決經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來的病態(tài)部分，努力提高生活在大都市中人們的生活質(zhì)量，將盡力糾正對(duì)社會(huì)弱者出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象。

東京都為讓各區(qū)分擔(dān)垃圾處理工作，支持江東區(qū)提出的在本區(qū)內(nèi)處理垃圾的建議，同時(shí)認(rèn)為建設(shè)杉并區(qū)處理場(chǎng)是解決垃圾問題的當(dāng)務(wù)之急。

六天后，江東區(qū)議長(zhǎng)親自帶領(lǐng)議員在各個(gè)主要路口設(shè)立檢查站，盤查每一輛垃圾車的證件，杉并區(qū)垃圾車全部被拒之門外?！吧疾⒗鴿L回去！”“請(qǐng)不要再這樣了！”“各地區(qū)的垃圾都要在各自的區(qū)里處理”呼聲，此起彼伏?！敖瓥|區(qū)不是垃圾場(chǎng)”的巨大橫幅在風(fēng)中獵獵飄揚(yáng)。

垃圾分類第一城

東京都環(huán)衛(wèi)工會(huì)宣布，工人拒絕收集杉并區(qū)垃圾。五月天氣日漸炎熱，杉并區(qū)垃圾大量滯積，垃圾堆散發(fā)惡臭。為了防止疫病蔓延，區(qū)政府出動(dòng)消毒車給路上垃圾噴灑消毒液。慘狀通過電視和報(bào)紙傳遍了全日本。

那些堅(jiān)持“不要在我家后院建設(shè)垃圾處理場(chǎng)”的市民受到前所未有的震撼教育。東京都富人區(qū)居民聽到刺耳的批評(píng)聲，“這些有錢的大爺，以為我們是貧民窟的窮人，什么都想用錢解決！這一次，他們打錯(cuò)了算盤”。

距離第一次抵制運(yùn)動(dòng)過去了六年。這場(chǎng)漫長(zhǎng)的拉鋸戰(zhàn)，讓東京都政府和杉并區(qū)居民都疲憊不堪。

1972年，各方同意召開討論處理垃圾問題的都區(qū)懇談會(huì)。東京都方面主張：“都區(qū)懇談會(huì)在人員構(gòu)成、運(yùn)作、作出結(jié)論等方面都盡量體現(xiàn)了民主性”，但反對(duì)建設(shè)杉并處理場(chǎng)的一方認(rèn)為：“都區(qū)懇談會(huì)沒有法律權(quán)限，但東京都知事完全采納了懇談會(huì)的建議，并做出了決定;在懇談會(huì)38名成員中只有9名居民代表，而這9名也都是各種團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，不是真正的居民代表;選址時(shí)沒有考慮公害問題（候選地大氣污染程度等），這很荒唐;東京都的宣傳很片面，把高井戶的居民說成是壞人?！?/p>

江東區(qū)指責(zé)杉并區(qū)的地方保護(hù)主義，希望東京都嚴(yán)厲應(yīng)對(duì)，同時(shí)，再次用武力阻止來自杉并區(qū)的垃圾車。而杉并區(qū)的居民連續(xù)發(fā)動(dòng)總動(dòng)員，使得懇談會(huì)三次流產(chǎn)。

“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的最終轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在1973年10月。面對(duì)始終沒有推進(jìn)的杉并區(qū)垃圾處理廠建設(shè)，江東區(qū)準(zhǔn)備第三次發(fā)動(dòng)禁止垃圾車入境的行動(dòng)。這一次，江東區(qū)甚至威脅要把抵制范圍擴(kuò)大到東京全體。

意識(shí)到問題嚴(yán)重性的東京都政府再也坐不住了，一改過去的被動(dòng)調(diào)停者姿態(tài)，開始主動(dòng)介入。

東京都給杉并區(qū)定下了11月5日這一最終期限。在杉并區(qū)反對(duì)派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強(qiáng)制征收的手段來建立垃圾處理廠。

在日本，強(qiáng)制征收土地可謂一個(gè)大膽舉動(dòng)。支撐戰(zhàn)后日本民主體制的重要一環(huán)就是土地的私有化。政府對(duì)利用公權(quán)力來征收私有土地的方法十分謹(jǐn)慎。另外，和“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”幾乎同時(shí)進(jìn)行的，還有著名的成田機(jī)場(chǎng)土地所有者反對(duì)運(yùn)動(dòng)，公權(quán)力的運(yùn)用受到了全社會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督。

最后，1974年各方在法院的調(diào)停下達(dá)成全面和解，區(qū)民同意在杉并區(qū)建設(shè)垃圾處理場(chǎng)，同時(shí)規(guī)劃和施工必須尊重居民團(tuán)體的意見。這場(chǎng)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的東京垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)終于落幕。

此前在1972年，東京環(huán)衛(wèi)局進(jìn)行了173次垃圾處理宣傳，共有7635人參加。東京環(huán)衛(wèi)局與鄰里協(xié)會(huì)進(jìn)行多次垃圾問題小組討論，座談會(huì)和“暑期學(xué)?！薄?974年，為響應(yīng)當(dāng)年的垃圾宣傳活動(dòng)，4萬多名東京人到工廠參觀，參加研討會(huì)。1976年，6萬市民參觀垃圾焚化爐和垃圾填埋場(chǎng)。

東京環(huán)衛(wèi)局還對(duì)少年兒童進(jìn)行了針對(duì)性的教育，并通過他們向父母進(jìn)行宣傳，組織焚化爐的親子之旅專場(chǎng)。該局贊助了一年一度的兒童繪畫與垃圾相關(guān)主題的比賽和展覽，并收到了來自都市區(qū)小學(xué)生的數(shù)千份參賽作品。

1973年世界石油危機(jī)爆發(fā)，更讓日本人開始認(rèn)識(shí)到資源的有限性和有效利用資源的必要性。日本經(jīng)濟(jì)從高度增長(zhǎng)逐漸走向穩(wěn)定增長(zhǎng)。垃圾數(shù)量的增加也變得緩慢，地方自治團(tuán)體加緊建設(shè)相關(guān)設(shè)施。

在此背景下，日本提出“混則垃圾，分則資源”的口號(hào)，大力提倡垃圾分類。1991年和1995年相繼頒布《再生資源利用促進(jìn)法》和《容器包裝循環(huán)利用法》，這兩部法律奠定了日本社會(huì)垃圾分類處理與循環(huán)利用模式的基礎(chǔ)，垃圾分類和資源化走上法治化道路。

對(duì)于垃圾袋收費(fèi)，日本市民的態(tài)度也決非一致歡迎。早在1942年，名古屋市率先實(shí)施了垃圾收費(fèi)制度，成為日本第1個(gè)實(shí)施垃圾收費(fèi)的城市。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的1946年，對(duì)生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)的城市才逐漸增多起來。也就是說，日本真正意義上開始普及垃圾收費(fèi)制度是在二戰(zhàn)以后。

2006年，藤澤市修改本市《廢棄物處理?xiàng)l例》，引入生活垃圾袋收費(fèi)制度。部分市民對(duì)此非常不滿，居民要繳納一定的費(fèi)用，才能用專用的垃圾袋傾倒垃圾，增加不小的生活支出。根據(jù)日本《廢棄物處理法》，一般廢棄物的處理是地方公共團(tuán)體的責(zé)任，而地方公共團(tuán)體是以市民繳納的稅金作為廢棄物處理的資金來源。

他們以藤澤市政府為被告，提起公法上的當(dāng)事人訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)條例無效;藤澤市政府負(fù)有無償收集市民生活垃圾的義務(wù)。

法院經(jīng)審查，判決：原告如果不使用被告指定的專用垃圾袋，其排放的生活垃圾都將得不到處理。所以原告提起的確認(rèn)訴訟對(duì)于本件糾紛的處理是妥當(dāng)?shù)模鎸?duì)于本訴訟具有即時(shí)確定的現(xiàn)實(shí)利益。但是不能因一般廢棄物的處理是地方公共團(tuán)體的責(zé)任，就推定地方公共團(tuán)體必須無償?shù)靥幚硪话銖U棄物。地方公共團(tuán)體對(duì)使用了指定專用垃圾袋的垃圾加以收集、處理，意味著該地方公共團(tuán)體對(duì)特定人提供了特定服務(wù)，并就此收取費(fèi)用。換言之，享受服務(wù)者（排放垃圾者）負(fù)擔(dān)了服務(wù)費(fèi)用，這符合2000年日本《地方自治法》第227條的規(guī)定——普通地方公共團(tuán)體可以在其事務(wù)中對(duì)特定人征收手續(xù)費(fèi)。

日本東洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系山谷修作教授的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年4月，日本全國813個(gè)城市中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有457個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為56.2%;全國745個(gè)町中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有518個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為69.5%;全國183個(gè)村中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有119個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為65%;全國1741個(gè)市町村中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的共有1094個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為62.8%。

2008年東京都23區(qū)特別區(qū)長(zhǎng)會(huì)決定，對(duì)本區(qū)內(nèi)處理不完的垃圾，以每噸1500日元（約100元人民幣）的費(fèi)用支付給承擔(dān)其垃圾處理的區(qū)。這樣一來，每年接受約270萬噸垃圾（23個(gè)區(qū)垃圾量的1/6）的江東區(qū)一年收到2億日元以上的費(fèi)用，同時(shí)，沒有垃圾處理廠的核心區(qū)新宿區(qū)每年要支付1億日元。

就在杉并垃圾處理廠開工建設(shè)的同一年，江東夢(mèng)之島公園開園?，F(xiàn)在的夢(mèng)之島綠樹成蔭，擁有東京都內(nèi)數(shù)一數(shù)二的綠地面積，成為東京的“海上綠島”和著名旅游景觀，游人如織，風(fēng)景如畫，當(dāng)年“惡魔島”的景象一去不復(fù)返。

百年彈指一揮間，東京蝶變?yōu)槿蚶诸惖谝怀牵?/p>