多源流理論下解決跨省危廢物傾倒問題的路徑分析
——以A省為例

區(qū)小蘭

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南寧 530299)

一、問題提出

生態(tài)保護(hù)和安全是國家及人民關(guān)注的熱點(diǎn)問題，十九大報(bào)告更是將生態(tài)文明提升為千年大計(jì)。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)要“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。盡管生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理是黨和政府一直常抓不懈的大事，但近年來跨省危廢物傾倒事件卻屢禁不止。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，2016至2018年，A省已發(fā)現(xiàn)16起不法分子跨省轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物或生活垃圾案件，有10起以上為非法傾倒危險(xiǎn)廢物案件，總量高達(dá)2.3萬噸，造成直接經(jīng)濟(jì)損失超1億元，A省成為跨省危廢物傾倒的重災(zāi)區(qū)。A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件嚴(yán)重違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，影響了人民群眾的生命健康，給A省生態(tài)環(huán)境造成了極大的損害、增加了環(huán)境治理壓力。

從A省頻發(fā)跨省非法傾倒危廢物事件來看，從較發(fā)達(dá)地區(qū)向周邊相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾倒危廢物是此類事件的一個(gè)明顯特征。受多種因素的影響，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)多表現(xiàn)為環(huán)保意識不高、環(huán)保工作滯后、執(zhí)法力度不強(qiáng)的狀況，這給了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物可乘之機(jī)。A省跨省危廢物傾倒事件危害范圍波及本省多個(gè)地區(qū)，涉及涉案地區(qū)政府及其相關(guān)執(zhí)法部門、非法企業(yè)、非法傾倒中間人、環(huán)保意識薄弱群眾及當(dāng)?shù)鼐用竦榷鄠€(gè)部門、多個(gè)主體，需要一一厘清相關(guān)責(zé)任?；诖耍疚倪\(yùn)用多源流理論，按照問題流、政策流、政治流對跨省危廢物傾倒事件進(jìn)行歸類梳理、探究其頻發(fā)原因，并嘗試提出解決該問題的路徑。

二、分析框架：多源流理論

多源流理論由約翰·W·金登提出，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了多源流分析模型，該模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流基礎(chǔ)上[1]。問題流關(guān)乎社會事件如何被定義為公共問題和被社會認(rèn)知；政策流與解決問題的技術(shù)可行性、解決方案的公眾接受度有關(guān)；政治流涉及政治現(xiàn)狀對問題解決的影響，比如利益集團(tuán)、公眾輿論、組織結(jié)構(gòu)變化等對問題解決有影響。在觸發(fā)機(jī)制的作用下問題流、政策流、政治流發(fā)生匯合，“政策之窗”由此打開，該社會問題就會引起社會關(guān)注，并逐步走向政策議程。

A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件是一個(gè)公共政策問題，可引用多源流理論來剖析該事件，從而準(zhǔn)確把握此類事件的政策議程形成情況，這對于問題的解決和路徑的提出尤為重要。根據(jù)多源流理論，問題流為A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件；政治流為公眾輿論、組織結(jié)構(gòu)變動(dòng)、法律權(quán)威等；政策流為聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、聯(lián)動(dòng)辦案機(jī)制、行政管制等。在干涉變量如地下黑市、利益鏈、非法企業(yè)等外溢現(xiàn)象的作用下，事件發(fā)展達(dá)到高潮。在某一觸發(fā)機(jī)制作用下，三種“流”在某一時(shí)刻發(fā)生匯合，此時(shí)政策窗口打開，A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件即可進(jìn)入政策議程建立流程(見圖1)。

圖1 A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件多源流模型分析框架

三、A省境內(nèi)跨省危廢物傾倒事件的多源流分析

(一)政策流方面

1.體制分割和條塊治理并行

目前，體制分割和條塊治理并行演變成了跨界生態(tài)治理的難點(diǎn)所在。從“條”上來看，跨界生態(tài)治理權(quán)限被分割給不同部門，各個(gè)部門間權(quán)力重疊；從“塊”上來看，整體的區(qū)域性環(huán)境治理由于行政區(qū)劃被分散給不同行政區(qū)域的不同地方政府[2]?？缃缟鷳B(tài)污染治理涉及多個(gè)地區(qū)和部門，條塊分割造成“多頭治理”“政出多門”的體制性問題，因此權(quán)責(zé)不清、權(quán)力分散助長了一些企業(yè)大肆轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物的囂張氣焰，導(dǎo)致跨省危廢物傾倒事件勢頭兇猛、頻頻發(fā)生。

首先，跨省危廢物傾倒事件涵蓋了A省、B省及周邊其他省份，每個(gè)省份都按照各自的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，都難以打破區(qū)域界限、隔閡，無法協(xié)調(diào)好行政區(qū)域之間的治理資源[3]。各區(qū)域環(huán)保局與當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門之間缺乏明確的法律界定，導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃和實(shí)際跨省生態(tài)治理綜合規(guī)劃不能接軌，規(guī)劃沖突現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。其次，跨省危廢物傾倒事件在監(jiān)管和治理中存在部門“間隔”。比如當(dāng)?shù)匚廴局卫聿块T主要職責(zé)是監(jiān)督管理大氣、水體、土壤、固體廢物、持久性污染物等污染，并進(jìn)行環(huán)境綜合整治、規(guī)定污染源限期治理等，但由于跨省危廢物傾倒屬于跨界問題，不在其職責(zé)范圍內(nèi)，所以無法進(jìn)行監(jiān)管；當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測部門負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查、監(jiān)測工作，卻因缺少生態(tài)治理權(quán)限，而無法越權(quán)管理。而且，在治理跨界生態(tài)問題的實(shí)際行動(dòng)上，相關(guān)部門之間的處理方式、手段及治理標(biāo)準(zhǔn)往往不一致。因此，在區(qū)域隔閡和部門“間隔”交互作用下，增加了跨省危廢物傾倒監(jiān)管和治理難度。

2.相關(guān)機(jī)制的缺失

跨省危廢物傾倒事件之所以頻發(fā)，原因是多方面的。其中，一些企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)，對生態(tài)有害物的處理以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)是最大的原因。另外，各區(qū)域、各部門各自為政、各行其是，按照自己的標(biāo)準(zhǔn)制定本地區(qū)的生態(tài)治理機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致“機(jī)制打架”的不利局面，而且在實(shí)際執(zhí)法和監(jiān)管工作中難以形成一致的跨省聯(lián)合辦案機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制等協(xié)同共治機(jī)制，因此，生態(tài)治理機(jī)制上的問題也是造成此類事件發(fā)生的重要原因。

(二)政治流方面

由于機(jī)制、監(jiān)管能力、環(huán)保意識等原因，使本該政府介入的生態(tài)問題卻沒有或沒有完全介入，出現(xiàn)了監(jiān)管效果難以到位的監(jiān)管“失靈”現(xiàn)象。與此同時(shí)，在跨省危廢物傾倒事件上各區(qū)域政府或部門職責(zé)劃分不盡合理、任務(wù)分配重疊，相應(yīng)地加大了生態(tài)治理難度。也有部分原因是忽視監(jiān)管的問責(zé)，致使政府監(jiān)管部門及人員的行為缺乏約束，而缺乏約束有可能造成監(jiān)管人員要么面對復(fù)雜的“錢”“權(quán)”“利”抵制不住誘惑，要么直接參與非法經(jīng)營活動(dòng)，結(jié)果政府監(jiān)管一直難以達(dá)到預(yù)期效果，而跨省危廢物傾倒事件頻發(fā)的結(jié)果就表明了監(jiān)管的“失靈”。除了政府監(jiān)管缺乏問責(zé)之外，還有更深層次的政府監(jiān)管不力的原因，即監(jiān)管權(quán)的“分散化”導(dǎo)致監(jiān)管“失靈”。由于問題的跨界性及跨部門性引起監(jiān)管的分散，導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)的不完整，進(jìn)而造成行政命令形同虛設(shè)，失去強(qiáng)制力和約束力。

上述種種原因?qū)е碌谋O(jiān)管“失靈”增加了企業(yè)非法傾倒的可乘之機(jī)，助長了企業(yè)大肆轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物的囂張氣焰。非法傾倒企業(yè)的猖獗行為，導(dǎo)致跨省危廢物傾倒事件屢禁不止，最終“違法分子獲利、人民群眾深受其害、地方政府為此買單”。從事件反映的情況看，正是由于監(jiān)管“失靈”，為非法傾倒企業(yè)打開了方便之門。

(三)干預(yù)變量方面

1.利益鏈的存在

一方面，由于在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)危廢物處理成本高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)處理成本相對較低，這其中存在著巨大的成本差，而且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有危廢物處理的市場需求，使一些企業(yè)冒著法律風(fēng)險(xiǎn)打“擦邊球”，心存僥幸地把危廢物異地轉(zhuǎn)移，因此滋生了利益鏈條；另一方面，傾倒地部分群眾是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，他們由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，與外地人相互勾結(jié)、串通，形成罪惡的利益鏈條。

2.部分群眾環(huán)保意識薄弱

地下黑市及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈可以通過法律懲處進(jìn)行打擊、震懾，但是最讓人擔(dān)憂的是存在環(huán)保意識薄弱的群眾，他們?nèi)菀着c不法分子相互串通，形成利益鏈條。為了降低危廢物的處置難度，一些中間人就利用部分環(huán)保意識薄弱的群眾想“掙大錢”的心理，合伙將危廢物從其他地區(qū)運(yùn)輸?shù)奖镜貐^(qū)內(nèi)進(jìn)行傾倒、填埋。就目前而言，源頭監(jiān)管不力和政府職能“失靈”是致使利益鏈條難以斬?cái)嗟闹匾?，而存在環(huán)保意識薄弱的群眾是利益鏈條難以斬?cái)嗟母驹颉?/p>

3.企業(yè)缺乏社會責(zé)任

當(dāng)前，企業(yè)除了關(guān)心利益的最大化，還需承擔(dān)某些道德方面的社會責(zé)任，也就是說，企業(yè)在獲取合理利益的同時(shí)也應(yīng)具有相應(yīng)的“道德人格”。企業(yè)社會責(zé)任意識淡薄是企業(yè)環(huán)境違法行為難以得到根治的重要因素。少數(shù)企業(yè)受利益驅(qū)使，逃避環(huán)境監(jiān)管，非法轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物，這既是對環(huán)境的漠視，也是對國家環(huán)境法律法規(guī)的藐視。這些企業(yè)只注重物質(zhì)利益，唯利是圖，將狹隘的個(gè)人利益建立在破壞環(huán)境、污染環(huán)境和危害人民群眾整體利益之上，這些行為不僅是企業(yè)社會責(zé)任缺失的問題，而且更是企業(yè)道德倫理喪失的問題。近年來不斷增多的跨省危廢物傾倒事件表明了企業(yè)社會責(zé)任缺失的嚴(yán)重性。

(四)影響因素方面

跨省危廢物傾倒行為既凸顯了違法企業(yè)對環(huán)境安全的漠視，也是部分地方政府地方本位主義的體現(xiàn)。當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾和壓力時(shí)，一些地方政府只顧維護(hù)自己本地區(qū)的利益，不顧社會和國家的整體利益，對本地區(qū)企業(yè)跨省非法轉(zhuǎn)移、傾倒危廢物置若罔聞，明顯是地方本位主義在作祟，不但損害了本地形象，而且威脅著傾倒地的環(huán)境安全。從另一方面來看，地方本位主義也是地方保護(hù)主義。通俗來講，就是為了維護(hù)本地區(qū)的金山銀山不倒和保護(hù)本地區(qū)的綠水青山長存，不惜損害別地的青山綠水。當(dāng)前，地方保護(hù)主義已經(jīng)成為一些地區(qū)自我保護(hù)的壁壘，它們?yōu)榱吮Ｗo(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，便將危廢物轉(zhuǎn)移到別地，這種將維護(hù)本地利益建立在損害其他地區(qū)利益基礎(chǔ)上的行為不值得提倡。要解決A省境內(nèi)跨省非法轉(zhuǎn)移傾倒危廢物事件，地方本位主義首先要根除。在整個(gè)國家大格局中，地方自利行為不提倡，地方本位主義更是要不得，應(yīng)在兼顧整體利益的基礎(chǔ)上，保護(hù)局部利益。

四、解決跨省危廢物傾倒事件的路徑分析

解決跨省危廢物傾倒事件應(yīng)該秉承政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、公眾參與的理念，形成有為政府、現(xiàn)代企業(yè)和成熟公民協(xié)同治理的格局。其中，政府起主導(dǎo)作用，企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任和環(huán)保責(zé)任，公眾主動(dòng)參與，以政府、企業(yè)、公眾這三者的責(zé)任奠定解決跨省危廢物傾倒事件的基礎(chǔ)，形成共同為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)力的“三方共治”模式。

(一)政府模式：從單一治理到協(xié)同治理

一方面，實(shí)現(xiàn)政府之間的協(xié)同治理，避免地方本位主義帶來的弊端。為了使區(qū)域間跨省危廢物傾倒問題得到有效解決，必須在地方政府之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，打破行政區(qū)劃界限，從“碎片化”治理過渡到整體性協(xié)同治理，避免政府“失靈”。通過強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同治理理念，加強(qiáng)政府間的協(xié)同治理認(rèn)同感，從而提高實(shí)際環(huán)境治理的工作績效。厘清政府間的工作職責(zé)，完善各政府職能，確保在實(shí)際執(zhí)法和監(jiān)管工作中無“多頭領(lǐng)導(dǎo)”及“指揮沖突”的情況出現(xiàn)。另一方面，實(shí)現(xiàn)部門之間的協(xié)同治理。部門之間的協(xié)同是政府之間協(xié)同治理的有效方式，旨在促進(jìn)部門之間的協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)共同的管理目標(biāo)[4]。隨著環(huán)境問題的日益復(fù)雜化、多元化，跨部門協(xié)同的重要性逐步提高。部門間的協(xié)同，不僅包括工作方面的協(xié)同，還包括組織關(guān)系方面的協(xié)同。在工作方面，各部門在執(zhí)法和監(jiān)督工作中形成合力，發(fā)揮各自的部門優(yōu)勢，通力合作，群策群力，從而打破部門間無形的“部門間隔”；同時(shí)明確各部門職責(zé)權(quán)限和管理范圍，在各司其職基礎(chǔ)上，相互協(xié)作。在組織關(guān)系方面，注重部門協(xié)同的組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的培育，促進(jìn)部門間關(guān)系和諧、融洽，為實(shí)際執(zhí)法和監(jiān)管工作奠定合作基礎(chǔ)。

(二)企業(yè)模式：從逃避責(zé)任到主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任

企業(yè)是環(huán)境行為的具體組織實(shí)施者，按照“誰污染誰治理”的要求，理應(yīng)承擔(dān)環(huán)境治理的主體責(zé)任，理應(yīng)成為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的“踐行者”“擔(dān)當(dāng)者”和“急先鋒”?！董h(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)明確規(guī)定了企業(yè)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，這是從法律層面給企業(yè)劃出了生存發(fā)展的底線，同時(shí)也設(shè)定了一條紅線。因此，企業(yè)要積極履行污染治理主體責(zé)任，形成環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)體系，確保環(huán)境保護(hù)責(zé)任在企業(yè)內(nèi)部從上到下層層落實(shí)，由此表現(xiàn)出應(yīng)有的社會責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。一方面，企業(yè)要提高環(huán)境意識，積極樹立法律觀念，增強(qiáng)法律意識；而且要根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范開展自查，針對自查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，切實(shí)提高危廢物規(guī)范化處理水平。另一方面，企業(yè)要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)管理方式，要促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)更新?lián)Q代，進(jìn)而推進(jìn)綠色生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)公眾模式：從被動(dòng)參與到主動(dòng)參與

現(xiàn)實(shí)中，公眾參與環(huán)境保護(hù)仍然是一種“自上而下”的被動(dòng)參與。環(huán)境保護(hù)不應(yīng)該被看成是僅與政府和他人有關(guān)的事情，而應(yīng)該是公民“自己的”事情。因此，公眾環(huán)境保護(hù)的參與態(tài)度要從被動(dòng)轉(zhuǎn)變成主動(dòng)，樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。首先，公眾應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)的關(guān)注者：積極關(guān)注生態(tài)環(huán)境政策和關(guān)心環(huán)保事業(yè)，為政府建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)智慧。其次，公眾應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)的踐行者：積極傳播生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識和生態(tài)文明理念，參與環(huán)保公益活動(dòng)和志愿服務(wù)，傳遞環(huán)保正能量，使生態(tài)文明和生態(tài)文化得到弘揚(yáng)；從簡約適度、綠色低碳生活方式做起，積極參與生態(tài)環(huán)境事務(wù)，堅(jiān)決打好環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。再次，公眾應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者：發(fā)現(xiàn)跨省危廢物傾倒現(xiàn)象要及時(shí)勸阻、制止，或向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門舉報(bào)。

(四)三方模式：從“三方分散”到“三方共治”

徹底杜絕跨省危廢物傾倒事件的發(fā)生，需要政府、企業(yè)、公眾三方協(xié)同治理。首先，國家應(yīng)從源頭嚴(yán)厲打擊危廢物跨省傾倒行為，依法追究相關(guān)企業(yè)責(zé)任和企業(yè)所在地的政府責(zé)任，斬?cái)嗬骀湲a(chǎn)生的源頭；應(yīng)提高危廢物處理及堆放標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府也要為此制定嚴(yán)格的危廢物處理實(shí)施辦法，通過法律手段對企業(yè)環(huán)保責(zé)任的目標(biāo)、行為進(jìn)行規(guī)范管理；應(yīng)從政策層面對企業(yè)進(jìn)行行為引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)在生產(chǎn)源頭將產(chǎn)品回收成本列入整體成本中，以促使企業(yè)在把產(chǎn)品投入到市場前就承擔(dān)應(yīng)有的回收成本，從而將環(huán)保生產(chǎn)理念深入到企業(yè)生產(chǎn)前端，減少危廢物的產(chǎn)生。其次，企業(yè)需要嚴(yán)格遵守《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律制度，切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的法律義務(wù)，為創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境而努力。最后，除了監(jiān)管部門和政府要加大監(jiān)督力度外，還需要拓寬監(jiān)督渠道，讓社會各方力量參與環(huán)境監(jiān)督，讓群眾充分發(fā)揮舉報(bào)環(huán)境違法行為的積極性；新聞媒體也要積極發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，對環(huán)境違法現(xiàn)象進(jìn)行曝光，以遏制環(huán)境違法事件頻發(fā)勢頭。

建立“三方”聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，共同加強(qiáng)監(jiān)管和治理工作，形成合力。首先，成立工作協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)“三方”在執(zhí)法和監(jiān)管期間存在的利益沖突，適時(shí)調(diào)整工作范圍，從而使“三方”工作更好地銜接配合。其次，落實(shí)協(xié)商制度，以便及時(shí)溝通和協(xié)商跨省危廢物傾倒事件的執(zhí)法和監(jiān)管工作，并對下一步工作計(jì)劃進(jìn)行討論，制定行動(dòng)方案。再次，實(shí)施信息共享制度，打破阻礙信息交流的壁壘，使“三方”能夠通過信息共享實(shí)現(xiàn)工作計(jì)劃、行動(dòng)方案、監(jiān)督工作完成情況以及執(zhí)法和監(jiān)管工作記錄等信息的相互傳遞，從而實(shí)現(xiàn)“三方”的具體行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，提高監(jiān)管效率和治理效益。最后，針對跨省危廢物傾倒事件，建立政府、企業(yè)、公眾的三方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在治理中充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，合理利用資源，保證跨省危廢物傾倒事件的順利解決。