農(nóng)田水利采用PPP模式的實用性問題及對策建議

李香云

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、農(nóng)田水利建管現(xiàn)狀

1.農(nóng)田水利工程體系基本建成

農(nóng)田水利是指為防治農(nóng)田旱、澇、漬和鹽堿災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而采取的灌溉、排水等工程措施和其他相關(guān)措施，其概念范疇十分廣泛。在實踐中，農(nóng)田水利工程主要有水源工程、大中型灌排骨干渠系工程及田間配套、小型農(nóng)田水利灌排體系、量測水設(shè)施，以及田間噴灌、微灌設(shè)施及其輸水管道等。經(jīng)過新中國70年的建設(shè)，我國農(nóng)田水利建設(shè)取得了長足發(fā)展，農(nóng)田水利工程體系基本建成。目前已建成大中小型水庫98 795座（其中小型水庫占95.3%），塘壩、窖池、水井、小型泵站等小型農(nóng)田水利工程1億多處，田間渠系300萬km、固定灌溉管道約180萬km。

2.建后管理不斷改革

種類多、覆蓋廣、數(shù)量大的農(nóng)田水利工程,建后管理方式過去主要有兩種：大中型農(nóng)田水利工程由國家和地方設(shè)立專管機構(gòu)進行運行管理，小型農(nóng)田水利工程一般由農(nóng)民群眾自行管理。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施和農(nóng)村稅費改革，農(nóng)田水利在投入、建設(shè)和管理上產(chǎn)生較大變化，由于土地經(jīng)營收益不高、農(nóng)田水利設(shè)施效益低，不少工程管理主體動力不足和缺失，運營維護問題日益突出。因此近10年來，國家和地方在對農(nóng)田水利建設(shè)投入力度不斷加大的同時，格外重視農(nóng)田水利工程特別是小型農(nóng)田水利設(shè)施的建后管護問題，先后提出和推進了多個扶持政策和多種改革舉措，推進農(nóng)田水利建設(shè)新機制的建立，包括農(nóng)民用水戶協(xié)會、基層水利管理站、民辦公助、農(nóng)民用水合作組織、小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等。至目前，除了大型和大部分大中型農(nóng)田水利設(shè)施由政府設(shè)專門運行管理機構(gòu)外，小型農(nóng)田水利工程管理主體形式多樣，有農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、聯(lián)戶管理、個體管理和PPP模式等。這些不同形式的管理模式發(fā)揮了一定作用，也存在著確權(quán)困難、流于形式等問題。

3.投入、設(shè)計、建設(shè)和維護存在著深層次問題

農(nóng)田水利設(shè)施建管和使用，還存在著一些深層次問題：①農(nóng)田水利設(shè)施標準偏低，只能解決基本灌溉問題件，既難以提檔升級也影響施工質(zhì)量，加之工程設(shè)計的科學性和精準性較低，有的與實際情況脫節(jié)，有的工程建后難以使用和管理；②水價定價以及用水計量方式等問題突出，農(nóng)村用水戶認為水價高承受不起且按畝計量不合理，供水者則認為水價太低且水費收取難；③無論是灌區(qū)機構(gòu)還是其他形式的管理主體,計收的水費用于農(nóng)田水利設(shè)施維護的比例很低，管養(yǎng)經(jīng)費不足的情況依然存在；④由于管護收益問題，管維主體積極性不高或主體缺位，存在著諸多影響投資效率、運營效果的問題，影響農(nóng)田水利管護責任的落實；⑤在政府與農(nóng)田水利利益關(guān)系不斷增強、農(nóng)戶與農(nóng)田水利利益關(guān)系不斷減弱情況下，對農(nóng)田水利設(shè)施的定性和供給方式的認識及管理還沒有進行及時調(diào)整和跟進。因此農(nóng)田水利工程建管機制亟須進一步創(chuàng)新和突破，引入新型管理模式。

二、PPP模式與農(nóng)田水利適用性問題

1.PPP模式的內(nèi)涵與優(yōu)勢

（1）PPP 模式的內(nèi)涵

我國在2013—2018年出臺了大量政策，鼓勵在能源、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采用政府和社會資本合作模式（PPP），即政府通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系，以增強公共產(chǎn)品的服務(wù)供給能力、提高供給效率。分析這些政策及其背景，筆者認為國家大力推進PPP模式的本質(zhì)是通過供給側(cè)改革，解決長期以來政府供給方式下所帶來的地方債務(wù)化解金融風險問題、政府投資效率和供給效率降低產(chǎn)能過剩重復(fù)建設(shè)問題、多年以來的“重建輕管”問題、市場主體活力不足等。

（2）PPP模式的主要優(yōu)勢

從公共管理角度，采用PPP模式的主要特點和優(yōu)勢：①PPP模式是一種表外融資，通過PPP模式既可以解決政府融資需求，也可以降解政府債務(wù)；②PPP模式與BT模式不同，突出項目運營功能，可以解決項目運營維護主體問題；③由于PPP項目實行全生命周期管理，可以在設(shè)計階段優(yōu)化、建設(shè)階段強化以降低后期運營成本，因此可提升項目在技術(shù)、管理、效益等方面的現(xiàn)代化水平；④項目各利益相關(guān)者邊界條件清晰，有利于建立責權(quán)利明確的項目管理體制，有利于充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，項目進入實施階段，可大大降低政府日常協(xié)調(diào)等事務(wù)性工作量；⑤有利于發(fā)揮市場機制，改變由政府提供公共產(chǎn)品的方式，由政府傳統(tǒng)供給方式變?yōu)楹献鞴┙o方式，提高水利建設(shè)管理水平和效率，是“兩手發(fā)力”的重要措施。

PPP模式既是融資模式的創(chuàng)新，但又不僅僅局限于融資的作用，更是管理運營模式的創(chuàng)新。因此理論上農(nóng)田水利采用PPP模式可以解決工程的投入、設(shè)計、建設(shè)和運營維護存在的深層次問題，是破解農(nóng)田水利管護主體和投資效率難題的路徑之一。此外，采用PPP模式引入社會資本可以一定程度上緩解財政壓力和稀釋政府的債務(wù)風險，而政府也可以從農(nóng)田水利公共設(shè)施的供給者轉(zhuǎn)為監(jiān)管者，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。同時也能發(fā)揮社會資本在技術(shù)和管理上的優(yōu)勢與經(jīng)驗，通過長期合作形成共贏，以獲得更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田水利服務(wù)。

2.農(nóng)田水利PPP模式適用性問題

PPP模式并非傳統(tǒng)的使用者付費BOT模式，我國PPP政策明確了適用項目的特點和適用領(lǐng)域，并針對項目的公益性、準公益性特點，提出了不同的回報機制，即公益性項目的政策付費、準公益性項目的可行性缺口補助等。就PPP政策法規(guī)情況看，PPP模式適用于農(nóng)田水利；就農(nóng)田水利特點和社會主體情況看，農(nóng)田水利適用于PPP模式。

（1）農(nóng)田水利PPP模式的法律依據(jù)足

與其他領(lǐng)域相比，農(nóng)田水利采用PPP模式的法律依據(jù)充足，國家依法保護農(nóng)田水利工程投資者的合法權(quán)益。

《農(nóng)田水利條例》鼓勵社會資本投入農(nóng)田水利、參與農(nóng)田水利設(shè)施的維護，允許社會力量通過提供灌溉服務(wù)、收取供水水費等方式，開展農(nóng)田水利工程經(jīng)營活動，明確的5種情形的運行維護主體確定方式中，都鼓勵社會力量的參與。

（2）屬于PPP政策鼓勵發(fā)展領(lǐng)域

農(nóng)田水利是我國PPP政策鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域?！蛾P(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13 號）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（中發(fā)〔2013〕12 號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）等文件，都將農(nóng)田水利作為社會資本參與的重點發(fā)展領(lǐng)域，并出臺了相關(guān)實施細則。

（3）涉農(nóng)相關(guān)政策積極鼓勵支持

農(nóng)田水利是國家穩(wěn)定與發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問題，歷年中央1號文件中都提出了鼓勵社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)運營的要求，如2017年中央1號文件明確提出支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利等項目建設(shè)運營的要求?！吨醒胴斦l(fā)展資金使用管理辦法》（財農(nóng)〔2016〕181 號）鼓勵采用政府和社會資本合作模式開展項目建設(shè)，創(chuàng)新項目投資運營機制；《水利部關(guān)于深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見》（水農(nóng)〔2018〕54號）引導(dǎo)和鼓勵社會資本建設(shè)運營農(nóng)田水利工程，采取投資補助、財政補貼、貼息貸款等政策措施保障投資方合理收益。

（4）農(nóng)田水利項目特點符合PPP模式基本要求

PPP模式適宜于政府有責任提供且具有公共屬性、資金規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、收費機制透明、價格調(diào)整機制相對靈活、風險可以合理分擔、市場化程度較高以及具有顯著的運營特性的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。通常情況下，農(nóng)田水利項目具有經(jīng)營性和公益性雙重特征，存在一定利潤空間，符合PPP模式的基本要求。

（5）社會主體介入農(nóng)田水利領(lǐng)域已具備一定的條件

從社會主體看，一方面除了水利工程專業(yè)化企業(yè)和公司，特別是服務(wù)于小型農(nóng)田水利建設(shè)的企業(yè)在近十幾年來得到長足發(fā)展，“十五”以來，國家先后實施了一系列投入力度較大的灌區(qū)改造、節(jié)水灌溉項目，僅“十二五”期間灌溉工程完成投資額為“十一五”的4.4倍，帶動了一批民營水利企業(yè)發(fā)展，目前已有一定數(shù)量的規(guī)模以上民營水利企業(yè)；另一方面隨著土地規(guī)?；?jīng)營的生產(chǎn)方式變革，形成了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這些經(jīng)營主體以市場為導(dǎo)向，通過規(guī)模化、高科技等手段，提高了農(nóng)產(chǎn)品的增值空間，提升了農(nóng)業(yè)效益，農(nóng)田水利服務(wù)也有一定收益，初步形成了社會主體競爭格局。從產(chǎn)權(quán)制度看，《農(nóng)田水利條例》的實施、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化，民間資本介入和資本收益受到法律保障。從實際情況看，社會資本完成的水利投資額由2005年的34.1億元增加到2017年的600.7億元，所占比重也不斷增長增加（見圖1），現(xiàn)已達8.7%。

圖1 社會資本投資水利建設(shè)情況（2005—2017年）

圖2 中央投資占水利建設(shè)投資比重情況（2004—2017年）

三、影響農(nóng)田水利PPP模式實用性的因素

盡管PPP模式適用于農(nóng)田水利領(lǐng)域，但從筆者近幾年跟蹤和調(diào)研情況看，目前還存在不少因素影響這一模式的實用性，即PPP模式在解決投資、建設(shè)、管理維護中突出的問題等方面的實際效果。

1.對PPP模式的理解羈絆了實用性

PPP模式涉及領(lǐng)域廣、實施機制復(fù)雜，對項目前期參與各方要求高，特別是合作的雙方需要從各個層面進行深入細致的研究后，再確定各方都能接受的方案，整個過程需要一定的時間。此外，無論是實施程序還是實施內(nèi)容，PPP模式既與我國基建項目傳統(tǒng)模式都不同，也與傳統(tǒng)BOT模式不同，需要一定時間學習和磨合。我國的PPP模式從提出到大力推進過程較快，加之PPP模式出臺背景因素，不少項目從提出到落地時間較短，參與各方對PPP模式的本質(zhì)沒有完全認識到位且出發(fā)點各不相同，如一些地方政府把它作為一種融資方式和降低債務(wù)水平的工具，一些項目包裝成拉長版的BT項目；而社會資本方則多將其作為政策紅利大力擴張，缺少挖掘自身技術(shù)、管理等優(yōu)勢的含金量高的PPP模式運營方案，導(dǎo)致不少項目或者不合規(guī)或者難以為繼中途退出，降低了這一模式的實用性。

2.農(nóng)田水利領(lǐng)域融資路徑還沒有形成

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)仍為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟活躍度低，產(chǎn)業(yè)利潤率不高。水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押評估復(fù)雜，評估沒有固定標準，農(nóng)田水利設(shè)施進行抵押貸款的案例不多，融資難度大，貸款融資路徑不健全；另外，我國的民間資本融資信用資質(zhì)相對較弱，融資成本高，大大制約了社會資本特別是民間資本的參與。目前已有一些項目因社會資本方融資不利導(dǎo)致項目中止。

3.農(nóng)田水利盈利機制尚未建立

社會資本參與農(nóng)田水利項目就是為盈利而不是做福利，收益的高低直接決定了參與動力和持久性。長期以來農(nóng)田水利設(shè)施定位于公益性設(shè)施，政府承擔了建設(shè)和管護的大部分責任，水費低或不收水費，近些年的產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)水價改革已在向準公益性工程演進，但目前水價等精準補貼機制尚未形成清晰機制，農(nóng)業(yè)水費的收取依然為改革難點，與社會資本參與的污水處理項目相比，農(nóng)田水利設(shè)施尚未形成明確的盈利機制，是影響PPP模式實用性的本質(zhì)所在。

4.風險分擔機制還不成熟

以農(nóng)田水利供水設(shè)施為例。供水量和水價是影響這類項目投資收益的核心要素，而這兩方面既受社會因素影響，也受自然因素影響，更受政府扶持和支持政策影響。一方面農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益通常低于外出打工，農(nóng)民普遍對水價較為敏感，對水價上漲接受程度低，協(xié)商定價、市場化定價等方式現(xiàn)階段還難以實現(xiàn)，因此即使設(shè)置了水價調(diào)整機制，水價調(diào)整也有可能失??；另一方面供水受自然因素影響較大，水量豐枯變化直接影響投資者，且憑自身努力難以消除。因此農(nóng)田水利PPP項目運營不能簡單套用“社會資本負責項目投資、建設(shè)、運營并承擔相應(yīng)風險，政府承擔政策、法律等風險”的風險分配原則。從實際情況看，有的項目社會資本承擔了較多風險，有的項目政府方承擔了較多風險。農(nóng)田水利PPP項目收益率不高，如果沒有成熟的風險分擔機制，社會資本動力也就不足。

表1 農(nóng)田水利PPP模式實用性分析指標體系

5.PPP模式的制度內(nèi)容不完善

據(jù)統(tǒng)計，目前國家出臺的PPP相關(guān)政策文件已近300件，這些文件以程序性規(guī)定為主，特別是2018—2019年出臺的PPP文件多以“紅線”（即負面清單）為主，一些政策要求邊界模糊難以確定，如公益性較強經(jīng)營性較弱項目的收益兜底問題等。此外，一些為吸引和鼓勵社會資本參與水利工程建設(shè)和運營提出的優(yōu)惠、鼓勵政策，缺少配套、細化操作路徑，如農(nóng)田水利管護經(jīng)費難以落實和補給到社會資本。此外，項目前期評價方法也存在較多問題。如以定性為主的物有所值（VFM）評價方法已流于形式，一些農(nóng)田水利PPP項目VFM打分很高，在實際中并非如此，影響模式的實用性。又如項目資本金問題。筆者認為農(nóng)田水利PPP項目不適合資本金制度，這是由于按傳統(tǒng)建設(shè)項目資本金設(shè)置和回報率測算方法，不僅增加了項目融資成本，進而也導(dǎo)致增大政府支付規(guī)模，是不少地方政府認為實行PPP不劃算的原因之一。

四、主要對策建議

1.科學認識PPP模式，完善農(nóng)田水利設(shè)施功能定位

PPP模式是一種公共產(chǎn)品供給側(cè)改革和“兩手發(fā)力”的舉措。

如前文所述，我國農(nóng)田水利設(shè)施資金供給一直以來以政府為主，目前中央投資占水利投資比重從近一半下降為1/4左右（見圖2），地方政府承擔著大部分事權(quán)和資金籌措責任。地方有限的財政收入難以應(yīng)對農(nóng)田水利建設(shè)和管護資金缺口，一些政府債務(wù)水平較高的地區(qū)，對于農(nóng)田水利設(shè)施的資金籌措也力不從心。加上當前農(nóng)田水利管護模式已無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，探索多元化投資主體模式和公共產(chǎn)品供給的新思路，充分發(fā)揮社會資本在農(nóng)田水利設(shè)施中的作用，PPP模式無疑十分重要。

然而，PPP作為建設(shè)項目的一種新模式的創(chuàng)新，不單單是化解資金供給層面瓶頸、彌補地方融資平臺缺陷的重要手段，更是政府與社會資本合作運營、管理提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度選擇。由于農(nóng)業(yè)仍為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)田水利工程設(shè)施的定位問題如公益性或準公益性，是影響農(nóng)田水利工程供給方式、供給質(zhì)量、產(chǎn)品定價以及可持續(xù)發(fā)展的核心問題，也是影響PPP模式回報機制的關(guān)鍵點。

2.強化項目甄別，加強適用性判斷

并不是所有農(nóng)田水利項目都適宜采用PPP模式。在實際應(yīng)用中，根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施特點和管理情況選擇合適的項目，如新建項目和既有項目的組合，深入制訂PPP項目“二評一案”，加強實用性判斷（見表 1），積極吸引社會資本的參與，充分發(fā)揮這種模式在提高農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)運行及其功能持續(xù)發(fā)揮的優(yōu)勢。

3.依據(jù)風險分配設(shè)置合理回報機制，科學選擇合作方式

PPP模式在國際上是較為成熟的項目建管模式，依據(jù)項目情況目前已形成多種具體模式。模式不同，社會資本介入程度以及項目建設(shè)運營中存在的風險和收益有所不同，因此科學選擇和設(shè)計適宜的PPP模式、設(shè)置合理的投資回報率是項目成敗的關(guān)鍵。 一般地，項目運營要求和條件越明確清晰 （較低的自主性）、回報機制越明確，通常風險也較低。回報率通常維持在行業(yè)基準水平左右。PPP模式選擇時，模式的比選方 案 主 要 有 BOT、BOOT、ROT、TOT、ROOT，主要考慮的參數(shù)有特許經(jīng)營期、折現(xiàn)率、回報率、水價、達產(chǎn)、政府提供的補貼等。

4.完善PPP模式實施機制

傳統(tǒng)模式下的水利項目實施機制已十分完備，審批程序、編制規(guī)范已經(jīng)制度化。與其相比，PPP模式的實施機制需要完善之處還較多，包括合理的風險分配設(shè)置，合理經(jīng)營收益的確定，為社會資本開展農(nóng)田水利經(jīng)營活動提供的水價、電價、土地等政策支持，培養(yǎng)懂業(yè)務(wù)的農(nóng)田水利PPP模式投融資和管理人才，以及農(nóng)田水利融資政策如農(nóng)田水利工程資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)抵押辦法和擔保機制等。盡管目前已有不少農(nóng)田水利PPP項目，但探索支撐鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化的PPP模式依然任重道遠。