“十三五”時期水利投融資進(jìn)展及形勢研判

羅 琳，龐靖鵬，陳希卓

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國社會科學(xué)院研究生院，100089，北京）

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，加快推進(jìn)水利等九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對深化水利投融資體制改革提出了更高要求?！笆濉边M(jìn)程過半，規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展良好，水利投資再創(chuàng)新高，但仍然存在著公共財政投入壓力大、水利金融支持政策落實(shí)難度大、水利PPP項(xiàng)目發(fā)展尚未成熟、部分水利重點(diǎn)領(lǐng)域投入不足等問題?？偨Y(jié)“十三五”時期我國水利投融資的特點(diǎn)和問題，分析水利投資面臨的新形勢，提出完善水利投融資機(jī)制的對策建議，為水利改革發(fā)展提供穩(wěn)定的資金保障。

一、水利投資完成情況

根據(jù)水利投資統(tǒng)計，截至規(guī)劃中期（2018年 6月30日），全國已完成水利建設(shè)總投資16 022.55億元，占規(guī)劃總投資的65.9%，年均投資額約6 400億元，約為“十二五”時期年均投資的1.6倍。已完成中央投資4 076.48億元，占已完成總投資的25.4%；已完成地方水利建設(shè)總投資11 946.07億元，占已完成總投資的74.6%，其中，地方政府投資7 935.16億元，銀行貸款2 118.13億元，社會資本1 892.80億元，詳見表1。

“十三五”期間，按投資用途劃分，防洪工程占總投資的34.14%，水資源工程占39.81%，水土保持及水生態(tài)治理工程占8.25%，行業(yè)能力建設(shè)占0.77%，其他工程占14.67%。與“十二五”期間相比，水資源工程占比減少6.84%，水土保持及生態(tài)治理工程占比增加5.05%，其他類投資占比增加4.9%，防洪工程和行業(yè)能力建設(shè)占比基本不變。其中，民生水利項(xiàng)目中央投資共安排3 288.2億元，占中央完成投資總量的74.1%。

“十三五”期間，按投資區(qū)域劃分，東部地區(qū)投資6 102.18億元，占總投資的38.1%；中部地區(qū)投資3342.49億元，占20.9%；西部地區(qū)投資5 888.24億元，占36.7%；東北地區(qū)689.99億元，占4.3%。與“十二五”時期相比，中西部地區(qū)仍然是投資重點(diǎn)區(qū)域，但中部地區(qū)和東北地區(qū)占比略有下降。

“十三五”期間，水利建設(shè)完成投資分省情況見圖1，浙江、云南、江蘇、福建、貴州、新疆、安徽、湖南、廣東和湖北等?。ㄗ灾螀^(qū)）位居前列，投資后五位分別是天津、西藏、海南、青海和寧夏。與“十二五”時期相比，北京、福建、上海、貴州、海南、寧夏、青海、安徽、廣東等地年均投資完成額增幅超過100%。

表1 水利建設(shè)投資完成情況（按投資來源） 單位：億元

圖1 水利建設(shè)完成投資分省情況

二、水利投資的特點(diǎn)及形勢分析

1.公共財政依然是水利投資的主渠道

“十三五”以來，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入總體呈現(xiàn)快速增長趨勢，財政資金發(fā)揮主渠道作用，帶動社會資金持續(xù)投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至規(guī)劃中期，已完成的中央財政性投資達(dá)4 076.48億元，地方政府財政投資達(dá)7 935.16億元，中央和地方政府財政投資占水利總投資的75.0%。

2.中央水利投資繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜

在已安排水利投資中，中央對西部地區(qū)的投資幾近對東部地區(qū)投資的三倍，中央對中部地區(qū)和東北地區(qū)的投資達(dá)到對東部地區(qū)投資的兩倍，對中西部地區(qū)的投資達(dá)到計劃投資的74.9%；地方對中西部地區(qū)的投資也達(dá)到計劃投資的52.5%。在中央投資的支持下，中西部一大批水利樞紐工程啟動實(shí)施，病險水庫（閘）除險加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)節(jié)水改造等量大面廣的項(xiàng)目相繼開工，有力地支撐了中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

3.水生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域投資規(guī)模大幅度增加

“十三五”期間，水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域投資占比8.25%，相較于“十二五”時期增加5.05%，投資規(guī)模大幅度增長。在堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的理念下，大批水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域工程啟動實(shí)施，城鄉(xiāng)水生態(tài)文明建設(shè)迅速發(fā)展，水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作成效顯著，重點(diǎn)河湖生態(tài)治理修復(fù)工作持續(xù)推進(jìn)，水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域建設(shè)取得顯著成效。

4.水利投融資機(jī)制不斷創(chuàng)新發(fā)展

“十三五”以來，隨著水利投資規(guī)模的不斷增加，各地政府積極研究出臺擴(kuò)大水利投融資規(guī)模、拓寬水利投融資渠道的政策，水利金融貸款和社會資本占水利總投資的比例從12.2%提高到25.0%?？傮w來看，水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制進(jìn)一步完善，2016年、2017年水利投融資規(guī)模連創(chuàng)歷史新高，水利投融資結(jié)構(gòu)更加合理。

三、水利投資存在的主要問題

1.中央和地方財政投入壓力較大

一是中央水利投資規(guī)模趨緊?！笆濉鄙习肫冢瑖覍Σ糠种卮蠛兔嫔享?xiàng)目投入放緩。截至規(guī)劃中期，中央水利建設(shè)投資相較于 “十二五”同期減少115億元，下降近3個百分點(diǎn)。根據(jù)規(guī)劃安排，“十三五”后期還需安排中央水利建設(shè)投資7 000多億元，中央水利建設(shè)資金供需矛盾較為突出。二是地方配套資金壓力大?！笆濉逼陂g，水利建設(shè)任務(wù)十分繁重，部分項(xiàng)目中央補(bǔ)助投資占比小，且部分地區(qū)財政資金有限，增加了地方配套資金的壓力。例如，吉林省“十三五”期間農(nóng)村飲水安全工程的中央補(bǔ)助投資僅占規(guī)劃任務(wù)的10.5%，需地方籌措13.6億元。江蘇省長江、太湖等部分流域治理項(xiàng)目，中小河流治理項(xiàng)目中央投資補(bǔ)助比例下降，加大了省級資金配套壓力等。

2.水利金融支持政策落實(shí)難度大

一是水利政策性貸款使用規(guī)模有所回落。受政策性銀行融資疲軟以及還款來源受限等方面影響，水利行業(yè)利用過橋貸款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）等政策性貸款項(xiàng)目貸款金額有所下降。二是地方政府水利專項(xiàng)債券發(fā)行額度較小。據(jù)財政部統(tǒng)計，2018年全年地方政府水利專項(xiàng)債券共發(fā)行6單，發(fā)行總金額為46.87億元，僅占2018年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行總額的0.25%。在國家大規(guī)模增加地方政府專項(xiàng)債券的政策背景下，地方政府水利專項(xiàng)債券遠(yuǎn)小于土地儲備、軌道交通、收費(fèi)公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債額度，地方政府水利專項(xiàng)債券發(fā)行額度相對較小。三是水利資產(chǎn)證券化項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。統(tǒng)計顯示，截至目前，水利行業(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品共43項(xiàng)，發(fā)行總金額343億元，占全部資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行總金額的0.58%，所占比重很小。水利建設(shè)項(xiàng)目工程量大，周期長，建設(shè)所形成的資產(chǎn)難以完全從資產(chǎn)負(fù)債表中剝離，主體參與意愿較弱，地方政府水利專項(xiàng)債券和水利資產(chǎn)證券化發(fā)行動力不足。

3.水利PPP項(xiàng)目發(fā)展尚未成熟

一是水利PPP項(xiàng)目數(shù)量較少。據(jù)全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫顯示，截至2018年 12月，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目占全國項(xiàng)目總數(shù)的9.6%，水利PPP項(xiàng)目僅為4.3%，所占比例較低。二是社會資本方以國企為主，民營企業(yè)參與度低。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年12月，水利PPP項(xiàng)目中民資背景落地示范項(xiàng)目投資額所占比例僅為2.7%，水利PPP項(xiàng)目投資仍以國有企業(yè)參與為主，一定程度上與國家大力提倡推動PPP項(xiàng)目的初衷相背離。三是水利PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)類項(xiàng)目所占比例過大。2019年3月8日，財政部發(fā)布10號文《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，對政府付費(fèi)類提出了5%財政支出比例的限制，而目前政府付費(fèi)類項(xiàng)目約占三分之一左右，政府付費(fèi)類項(xiàng)目雖仍可開展，但空間受到較大限制。四是水利PPP項(xiàng)目的風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。隨著在建水利PPP項(xiàng)目陸續(xù)投入運(yùn)營，有的項(xiàng)目受到產(chǎn)期延后和水價調(diào)價達(dá)不到預(yù)期等因素影響，項(xiàng)目運(yùn)營存在難以為繼的風(fēng)險，在退出機(jī)制不完善的情況下，政府方和社會資本方陷入兩難境地。

4.部分水利重點(diǎn)工作投入不足

一是水資源節(jié)約保護(hù)工作資金投入不足。國家現(xiàn)階段僅對一些農(nóng)業(yè)節(jié)水示范項(xiàng)目和大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造骨干工程進(jìn)行了節(jié)水改造投資，工業(yè)用水和生活用水方面節(jié)水設(shè)施建設(shè)仍不完善，節(jié)水建設(shè)資金投入不足不利于水資源節(jié)約保護(hù)工作全方位開展。二是水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作資金投入不足。雖然相較于“十二五”時期，水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域投資占比大幅度增加，但僅局限于永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)、中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治、河湖水系連通工程、地下水超采區(qū)綜合治理等生態(tài)治理工程，水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，相關(guān)水生態(tài)保護(hù)工作仍需大量資金支持。三是水利信息化建設(shè)資金投入不足。重點(diǎn)水利項(xiàng)目已進(jìn)入建設(shè)高峰期，水利信息化需求不斷增加，而目前水利行業(yè)信息化發(fā)展總體滯后，尚不能支撐水利現(xiàn)代化發(fā)展要求。且由于部分省市該類項(xiàng)目的實(shí)施未設(shè)置專門資金渠道，主要依靠政府投資，渠道單一，造成水利信息化建設(shè)進(jìn)展緩慢。

四、對策建議

“十三五”時期水利仍處于補(bǔ)短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發(fā)展階段?，F(xiàn)階段，受全球貿(mào)易摩擦加劇和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢影響，我國財政政策呈現(xiàn)收縮趨勢，財政收入增長放緩，財政支出存在下滑風(fēng)險，在防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的背景下，“十三五”后期進(jìn)一步擴(kuò)大水利投融資規(guī)模存在一定的困難和挑戰(zhàn)。特別是重大水利工程項(xiàng)目將迎來密集開工建設(shè)期，確保水利建設(shè)資金需求的壓力很大。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和節(jié)水型社會建設(shè)的背景下，河湖治理、高效節(jié)水等領(lǐng)域建設(shè)投資占比將進(jìn)一步加大，成為水利投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。針對當(dāng)前水利投資存在的問題，為適應(yīng)未來一個時期水利投資發(fā)展的趨勢和要求，提出如下對策建議：

1.穩(wěn)定公共財政投入規(guī)模

堅持將水利作為公共財政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。保障水利建設(shè)基金征收來源，擴(kuò)大水利建設(shè)基金規(guī)模，創(chuàng)新水利建設(shè)基金籌集方式。爭取中央預(yù)算內(nèi)投資用于水利投資的比例不低于現(xiàn)有比例，并且投資量隨著財政預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模增長而穩(wěn)定增長。地方應(yīng)重點(diǎn)提高地方財政支出中用于水利工程建設(shè)的資金比例，優(yōu)先保證地方財政資金列入中央投資計劃的重大水利建設(shè)項(xiàng)目，保障地方水利投資隨地方財政穩(wěn)步增長。要明確中央與地方財政事權(quán)劃分和出資比例，逐步完善中央和地方分級或分項(xiàng)目負(fù)責(zé)的共同投入機(jī)制，提高政府投入積極性。應(yīng)進(jìn)一步加大“十三五”后期公共財政對水利重點(diǎn)建設(shè)工程的投資力度，優(yōu)先保證重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)資金，明確水利發(fā)展的重點(diǎn)和投資方向，更好地支撐水利全局性建設(shè)。

2.充分利用金融市場籌措水利資金

積極爭取政策性貸款，推動還款來源保障性較高的水利項(xiàng)目使用政策性貸款。加快發(fā)行地方政府水利專項(xiàng)債券，根據(jù)財政部規(guī)定的專項(xiàng)債券額度明確水利專項(xiàng)債券發(fā)行額度，同時列入各地債券發(fā)行計劃，對水利發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目可行性評估和投資收益論證，將水利樞紐工程、水庫工程、供水工程、引調(diào)水工程及灌區(qū)工程等具有一定收益來源的公益性水利項(xiàng)目列入地方政府水利專項(xiàng)債券的優(yōu)先支持范圍，擇優(yōu)篩選融資項(xiàng)目主體，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金，保證按時償還到期水利債券。積極培育水利資產(chǎn)證券化市場，進(jìn)一步探索節(jié)水、生態(tài)等領(lǐng)域的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，加快發(fā)展水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，通過保障社會資本合法權(quán)益、政府投資引導(dǎo)帶動、財政補(bǔ)貼等政策支持，吸引社會資本。

3.推進(jìn)水利PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展

減少純政府付費(fèi)類水利PPP項(xiàng)目，增加真正有經(jīng)營性收益的水利PPP項(xiàng)目比重，根據(jù)水利項(xiàng)目特點(diǎn)和屬性選擇恰當(dāng)?shù)腜PP模式，增加民營企業(yè)參與水利PPP項(xiàng)目機(jī)會。杜絕項(xiàng)目采購時的“隱性歧視”行為，對采購中硬性資格條件的設(shè)定形成明確指導(dǎo)區(qū)間，地方政府不得通過遠(yuǎn)超項(xiàng)目實(shí)際需求的資格條件來限制中小型民營企業(yè)的參與機(jī)會，嚴(yán)格限制對地方競爭性國企的“隱性補(bǔ)貼”。推進(jìn)水價改革，完善價格形成機(jī)制，并通過財政資金獎補(bǔ)、參股分紅、建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等手段，提高社會資本投資收益預(yù)期。加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目運(yùn)營期建設(shè)和管理，在運(yùn)營期間，政府或者業(yè)主對項(xiàng)目進(jìn)行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)，同時嚴(yán)格管控投資項(xiàng)目財政支出，確保財政支出滿足預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算實(shí)施規(guī)范、評價反饋結(jié)果等。

4.戰(zhàn)略性調(diào)整水利資金投入方向

科學(xué)調(diào)整水利資金投向，優(yōu)化資金使用方向，重點(diǎn)保障補(bǔ)短板強(qiáng)監(jiān)管項(xiàng)目投資需求，進(jìn)一步增加水資源節(jié)約保護(hù)工作資金投入，多渠道籌集節(jié)水資金，通過財政預(yù)算安排、專項(xiàng)資金等資金籌集方式全面推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和缺水地區(qū)節(jié)水，培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)和節(jié)水產(chǎn)品。加大水生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金力度，提高專項(xiàng)資金預(yù)算安排規(guī)模，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加大政府債券投入、整合財政專項(xiàng)資金集中用于重點(diǎn)流域河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、河湖水系連通工作、河湖生態(tài)流量水量管理、地下水超采管控等。充分發(fā)揮水利信息化對水利現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用，加大水利信息化建設(shè)投入，建議將水利信息化建設(shè)資金列入國家基本建設(shè)投資計劃、財政專項(xiàng)預(yù)算和水利發(fā)展基金，積極落實(shí)資金足額到位，保障水利信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與水利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作。