行政主體的自主裁量權(quán)規(guī)治的倫理沖突：基于X市檢察院拒絕執(zhí)勤事件的討論

趙紫淑

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362000

一、問(wèn)題的提出

(一)自主裁量權(quán)

行政自主裁量權(quán)，是指行政行為主體在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作為或不作為以及如何作為的權(quán)力，也就是說(shuō)，自主裁量權(quán)是一項(xiàng)賦予行政主體一定自由選擇自己行為的權(quán)力，在這個(gè)限度內(nèi)，沒有錯(cuò)與對(duì)的區(qū)分，只有適合與否的衡量。[1]既然自由裁量權(quán)是一種選擇權(quán)，那么在有限理性的前提下，這項(xiàng)權(quán)利的行使過(guò)程中就不可避免地存在著權(quán)力行使者自身價(jià)值觀以及道德選擇等個(gè)人色彩。

這種行政自主裁量權(quán)本身特點(diǎn)也帶來(lái)了一些不符合國(guó)家或民眾集體利益的行為，那么自由裁量權(quán)與嚴(yán)格規(guī)則之間的距離是怎樣的呢？即，行政自由裁量權(quán)與法制的關(guān)系如何？對(duì)此問(wèn)題，有兩種根本的觀點(diǎn)。一派觀點(diǎn)認(rèn)為，自由裁量與法制是矛盾的，自由裁量權(quán)的存在會(huì)阻礙依法行政。這一派的學(xué)者認(rèn)為，自由裁量權(quán)會(huì)導(dǎo)致專制主義，會(huì)對(duì)個(gè)人自由形成威脅。另一派的觀點(diǎn)是，法制與自由裁量是互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的。自由裁量權(quán)可以從人性的角度處理一些法律語(yǔ)義上的局限性所導(dǎo)致的情況，同時(shí)法律也是自由裁量權(quán)的行使框架，約束著自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是法制發(fā)展進(jìn)程的必然產(chǎn)物。它不但以其存在的正當(dāng)性逐漸被許多國(guó)家重視和法律認(rèn)可，而且在學(xué)術(shù)界也引起廣泛深入地探究。對(duì)其的研究，重要的并不在于爭(zhēng)論其存與廢，而是在承認(rèn)其正當(dāng)性的同時(shí)研究如何對(duì)這種權(quán)力加以適當(dāng)?shù)囊?guī)制。法律本身自然就是對(duì)其的合理規(guī)制之一，但自由裁量權(quán)作為一個(gè)含有主觀色彩的行政權(quán)力自然也需要更多的來(lái)自倫理觀念的規(guī)治。

(二)自主裁量權(quán)與倫理觀念

公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域一樣，也是由法律制度和倫理道德共同作用的領(lǐng)域，而自由裁量權(quán)的行使，主要是由倫理道德來(lái)約束的。公共的就應(yīng)當(dāng)是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無(wú)法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無(wú)法正確確立公共行政的方向[2]。行政自由裁量權(quán)的行使者是具有道德主體性的行政人，他們?cè)谧杂刹昧康牡膬r(jià)值選擇過(guò)程中具有自制和向善的可能性。所以，倫理觀念對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)制主要通過(guò)使行政主體樹立社會(huì)公平觀的價(jià)值觀來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共行政無(wú)非是維護(hù)公共利益和根據(jù)公共意志的行政。無(wú)論是公共行政的制度規(guī)范還是行政人員的行政行為，都應(yīng)該建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上。公共行政主體只有堅(jiān)定正確的倫理道德，在行使自由裁量權(quán)時(shí)才能保持公平公正的社會(huì)價(jià)值觀。

除了行使自主裁量權(quán)的行政主體自身層面上的倫理觀念的規(guī)治外，行政主體還需要接受來(lái)自外界的倫理評(píng)價(jià)的監(jiān)督。在這個(gè)行政行為越來(lái)越透明化的時(shí)代，加上網(wǎng)絡(luò)信息越來(lái)越平民化、大眾化的前提，行政主體行使自主裁量權(quán)不僅是受到自身倫理道德的約束還有來(lái)自專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的約束，民眾對(duì)行政主體的自主裁量權(quán)造成的行為結(jié)果的評(píng)價(jià)也成為了對(duì)其約束的重要部分之一。[3]這在一定程度上促進(jìn)了行政主體在行使自主裁量權(quán)的選擇過(guò)程中會(huì)傾向于更加符合集體利益的決策。但有時(shí)，受到民眾群體的專業(yè)知識(shí)程度的限制，有時(shí)民眾對(duì)于自主裁量權(quán)的倫理評(píng)價(jià)只符合倫理層面的要求，并不是科學(xué)的、符合法律的。在面對(duì)這種沖突的情況下，行政主體應(yīng)該如何抉擇，如何行使自己的自主裁量權(quán)，變成為一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

二、執(zhí)行與不執(zhí)行：權(quán)利與倫理的博弈

本文選擇了X市檢察院行使自身的自由裁量權(quán)所拒絕執(zhí)行X市文明創(chuàng)建辦的協(xié)助執(zhí)勤要求，本案例的行政主體與行政相對(duì)人都是行政機(jī)關(guān)。檢察院拒絕了其不符合法律的要求反而受到了來(lái)自文明創(chuàng)建辦的評(píng)優(yōu)威脅，以及民眾的倫理譴責(zé)。本文案例僅探討X市檢察院的自由裁量權(quán)與來(lái)自文明創(chuàng)建辦和民眾的倫理沖突問(wèn)題，其他影響因素在本文不予過(guò)多的討論。

(一)案例描述

8月18日“X市創(chuàng)建全國(guó)文明城市指揮部”下發(fā)通知，要求全市102家單位派人員上街協(xié)助交警執(zhí)勤，其中就包括法院和當(dāng)?shù)貦z察院。但依據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于7月引發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，明確要求各級(jí)黨委、政府、人民團(tuán)體等，依法依規(guī)保護(hù)司法人員履職，任何單位或個(gè)人不得要求法官、檢察官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍的事務(wù)。人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人安排法官、檢察官?gòu)氖鲁^(guò)法定職責(zé)范圍的要求。這個(gè)案例可以說(shuō)是文件出臺(tái)后的第一個(gè)考驗(yàn)。檢察院于8月28日在其微信公眾號(hào)上表態(tài)“將嚴(yán)格執(zhí)行兩辦文件，不組織任何檢察機(jī)關(guān)人員上街協(xié)助執(zhí)勤，市委對(duì)此表示了支持和理解?！睓z察院的公開宣告獲得了社會(huì)各界人士的肯定，認(rèn)為這是法治的進(jìn)步。但事情到8月30日出現(xiàn)了變化，澎湃新聞發(fā)布的新聞《檢察院拒上街創(chuàng)建文明城市，X宣傳部門：已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整》，新聞里面提到：X市文明辦志愿者處的負(fù)責(zé)人稱：如果有單位不參加，那取消他們的文明單位就是了。其他類似的新聞消息也鋪天蓋地的襲來(lái)，民眾之間的輿論也傾向于“維護(hù)好法律秩序和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全都是城市文明的一部分，雖然這不屬于檢察院的職責(zé)范圍內(nèi)，但作為黨員，在本職工作之前做一些力所能及的額外奉獻(xiàn)一點(diǎn)也是可以的”，X市檢察院一下被推到了風(fēng)口浪尖。相比之下，X市的法院既沒有發(fā)聲表明支持檢察機(jī)關(guān)，也沒有拒絕上街執(zhí)勤。

根據(jù)行政主體具有的自主裁量權(quán)，在法律明示的范圍內(nèi)，X市的檢察院有權(quán)利對(duì)于這種非職權(quán)內(nèi)的工作有權(quán)利不作為、對(duì)于這種要求有權(quán)利拒絕，但卻受到了來(lái)自其他行政機(jī)構(gòu)和民眾的雙重倫理批判。

(二)博弈模型

在次案例中，檢察院作為行政主體的自由裁量權(quán)受到了來(lái)自民眾的倫理評(píng)價(jià)質(zhì)疑，民眾認(rèn)為雖然執(zhí)勤不屬于檢察院的職能范圍之內(nèi)，即并不是法律規(guī)定的檢察院需要作為行政主體需要履行的義務(wù)。但作為建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)的一員，協(xié)助執(zhí)勤應(yīng)該是于道德層面的必然要求，做一些力所能及的事情去幫助城市變得更好才是更好的履行了行政主體道德義務(wù)的體現(xiàn)。表1列出了該博弈模型的具體情況。

表1 案例博弈模型

即當(dāng)檢察院選擇執(zhí)行協(xié)助執(zhí)勤的要求時(shí)，從法律所規(guī)定的自由裁量權(quán)的角度來(lái)看，檢察院協(xié)助執(zhí)勤并不是其職責(zé)內(nèi)的事情，不符合法律的規(guī)定，但也并沒有違反法律；從倫理評(píng)價(jià)的角度來(lái)看，檢察院不僅完成了自己分內(nèi)的工作，還奉獻(xiàn)了自己的剩余時(shí)間去完善城市安全建設(shè)，是高評(píng)價(jià)的行政行為。另一方面，當(dāng)檢察院選擇拒絕執(zhí)行協(xié)助執(zhí)勤的要求時(shí)，雖然拒絕的是不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的工作，符合法律規(guī)定的情況下，檢察院有權(quán)力行使自己的自由裁量權(quán)不作為。但從倫理角度來(lái)看，民眾對(duì)于這種行為持以低評(píng)價(jià)，且面臨著來(lái)自其他行政機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)干擾。所以X市檢察院在面對(duì)這個(gè)博弈做出的決策是面對(duì)種種威脅下，舍棄了眼前的利益，為了捍衛(wèi)法律和法治的尊嚴(yán)。

三、結(jié)論與討論

由此案例可知，雖然倫理評(píng)價(jià)是規(guī)治行政主體的自由裁量權(quán)的重要的一部分，但由于倫理輿論主體的專業(yè)素養(yǎng)限制，法律規(guī)治與倫理規(guī)治會(huì)出現(xiàn)明顯的沖突與博弈，如果這時(shí)還要依照倫理方面的輿論進(jìn)行決策，就可能導(dǎo)致不符合法律的決策的產(chǎn)生，久而久之就會(huì)助長(zhǎng)慣性決策，反而不利于法制的進(jìn)步與發(fā)展。只有正確的行使自主裁量權(quán)，才能更好的促進(jìn)法治的進(jìn)步。要走出上述困境的一個(gè)重要途徑就是，要正視行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)，重視行政人員的倫理自主性，同時(shí)也要關(guān)注中國(guó)獨(dú)特的行政文化和行政權(quán)力運(yùn)行環(huán)境等，全面的審視行政自主裁量權(quán)的規(guī)治問(wèn)題。本文針對(duì)此問(wèn)題簡(jiǎn)要的提出如下幾點(diǎn)建議：第一，加強(qiáng)行政人員以及民眾的基本法制教育，培養(yǎng)法律意識(shí)；第二，改變目前單一的對(duì)自由裁量權(quán)的控制模式，采用混合法控制模式；第三，完善自由裁量權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)。