淺析德國公共養(yǎng)老保險體制

朱毓秀

養(yǎng)老保險是社會保險制度中的核心組成部分，在穩(wěn)定退休者生活水平和保障社會安定上起著舉足輕重的作用，被稱為“社會穩(wěn)定器”。而以“高水平福利政策”享譽(yù)的發(fā)達(dá)資本主義國家——德國則是一個老齡化程度較高的國家，目前在德國8300萬人口中，60歲以上的老年人約占總數(shù)的23%，20歲以下的青年和兒童只占 21%。預(yù)計到2050年，德國人口將從現(xiàn)在的8300萬下降到7200萬左右，半數(shù)以上的人口將超過50歲，60歲以上人群將從人口比重的23%上升至35.8%，而20歲以下人群則從占21.3%下降至僅16.3%，因此擁有一套健全有效的養(yǎng)老保險制度對德國而言顯得至關(guān)重要。

德國社會保障制度下的養(yǎng)老保險由法定養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險計劃和商業(yè)人壽保險三大保險內(nèi)容構(gòu)成，也即通常意義上說的公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)、職業(yè)養(yǎng)老保險系統(tǒng)和個人自愿養(yǎng)老保險系統(tǒng)等三大保險系統(tǒng)。其中，職業(yè)養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險均為商業(yè)保險性質(zhì)，在德國整個社會養(yǎng)老保險體系中所占份額不大，由國家強(qiáng)制推行的公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)在整個德國養(yǎng)老保險體系中占據(jù)了絕對份額，因此本文將主要圍繞德國養(yǎng)老保險體制中的公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)展開，通過2001年及2004年的改革窺探德國公共養(yǎng)老保險體制的一些得失并力圖從中找到一些能為當(dāng)下中國所借鑒的東西。

1 德國公共養(yǎng)老保險體制之現(xiàn)收現(xiàn)付制

德國公共養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，指以同一個時期正在工作的一代人的繳費(fèi)來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式，因而也被稱為“世代協(xié)議”。它根據(jù)每年養(yǎng)老金的實(shí)際需要，從工資中提取相應(yīng)比例的養(yǎng)老金，本期征收，本期使用，僅留很小的一部分資金，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的收入減少或支出突增的情況， 因此具有代際之間的收入再分配功能。

現(xiàn)收現(xiàn)付制在德國已延用多年，自有其顯著的優(yōu)點(diǎn)：

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付制保證了養(yǎng)老保險金的及時發(fā)放，因?yàn)轲B(yǎng)老保險金可源源不斷從在職人員中募得。這一點(diǎn)也正好符合“老有所養(yǎng)”的傳統(tǒng)贍養(yǎng)原則。

（2）有利于防止由物價或收入變動所帶來的養(yǎng)老保險金的波動?，F(xiàn)收現(xiàn)付制能通過保險金隨物價或收入波動而調(diào)整的指數(shù)調(diào)節(jié)機(jī)制有效應(yīng)對通貨膨脹，從而應(yīng)對退休金貶值的風(fēng)險。

（3）有利于促進(jìn)社會福利水平的提高。現(xiàn)收現(xiàn)付制融資模式的實(shí)現(xiàn)了代際之間的收入再分配，而這一功能有利于實(shí)現(xiàn)社會公平，提高社會福利，進(jìn)一步彰顯了養(yǎng)老保險的共濟(jì)性和福利性原則。

（4）符合體制運(yùn)轉(zhuǎn)低成本原則。一方面德國公共養(yǎng)老保險體制計算比較簡便，而另一方面由于保險基金投資運(yùn)行和管理的成本較少，保險人的責(zé)任風(fēng)險也較少，從而對管理水平的要求和其他管理費(fèi)用也較低。

但出于現(xiàn)實(shí)效益，需要格外重視的是現(xiàn)收現(xiàn)付制存在的不足：

（1）代際間收入再分配矛盾較突出。該模式采取“以支定收”的彈性費(fèi)率制原則，其實(shí)是導(dǎo)致了在職投保人與退休被保險人之間的權(quán)利與義務(wù)的不對等，這便使得在職職工和退休職工間的矛盾是難以避免。

（2）人口老齡化加重了投保人的負(fù)擔(dān)。德國的人口老齡化日益嚴(yán)重，在職人口與退休人口的比例將會失衡，從而導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)系數(shù)增大。這便容易導(dǎo)致收支失衡，從而出現(xiàn)嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。

（3）參保積極性不高。在現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費(fèi)制度下，參保人的繳費(fèi)額與將來的收益不存在必然相關(guān)性，對參保人的參保積極性缺乏激勵作用。

（4）影響經(jīng)濟(jì)效率，增添財政負(fù)擔(dān)。人口老齡化導(dǎo)致的入不敷出的養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)，不僅會導(dǎo)致勞動力成本上升，影響經(jīng)濟(jì)效率，還可能使政府的財政不堪重負(fù)。

總之，德國公共養(yǎng)老保險體制所采用的現(xiàn)收現(xiàn)付制度有其突出的優(yōu)點(diǎn)，但同時也有難以回避的不足。此外，我們也需要看到，現(xiàn)收現(xiàn)付制是建立在職業(yè)基礎(chǔ)之上的，想要領(lǐng)取“標(biāo)準(zhǔn)”福利金的人必須長時間從事全時職業(yè)。然而勞動力市場上的諸多變化讓人們認(rèn)識到持續(xù)的全時職業(yè)已經(jīng)不再是普遍現(xiàn)象。臨時工作、計時工作等新型的雇傭方式正在不斷地替代正常的雇傭關(guān)系，而同時這也意味著法定養(yǎng)老保險的資金來源在減少。此外，失業(yè)、青年人培訓(xùn)時間延長和學(xué)徒崗位及工作崗位缺少等因素也導(dǎo)致有繳費(fèi)義務(wù)的工作人員及工作時間的減少，對于德國法定養(yǎng)老保險而言，這些同樣意味著收入的減少和融資壓力的加大。尤其是在德國人口出生率整體下降、人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇的國情之下，矛盾的不斷凸顯已然對德國政府提出了對現(xiàn)收現(xiàn)付制度做出一定的改革和調(diào)整的要求。

2 從“三支柱模式”到“三層次模式”

問題并不僅僅存在于德國公共養(yǎng)老保險體制所采用的現(xiàn)收現(xiàn)付制度上，就公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)在德國養(yǎng)老體制中所占的比重來看，也一直處于一種“不健康”的“占絕對份額”的狀態(tài)當(dāng)中。

在2004年12月31號前，德國的養(yǎng)老保險體制一直被稱為“三支柱模式”，正如引言當(dāng)中所提及的，第一支柱是指由國家強(qiáng)制國民參加的法定養(yǎng)老保險，即由政府舉辦的公共養(yǎng)老保險計劃;商業(yè)保險性質(zhì)的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險構(gòu)成第二和第三支柱。但是由國家強(qiáng)制國民參加的公共養(yǎng)老保險一直以來都包攬了過多的養(yǎng)老保險責(zé)任，這使得德國所謂的“三支柱模式”有些名不符實(shí)。

在國際比較中，德國的“三支柱模式”比例失衡的特點(diǎn)尤為突出。作為第一支柱的法定養(yǎng)老保險在整個養(yǎng)老金的支付中占比過大，而作為第二和第三支柱的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險在老年保障中承擔(dān)的責(zé)任卻相對有限。就1999年德國與瑞士、荷蘭、英國、美國的一組“養(yǎng)老金收入來源的國際比較”數(shù)據(jù)調(diào)查當(dāng)中可以看出，德國退休人員總收入中有85%來自法定養(yǎng)老保險，10%來自個人自愿養(yǎng)老保險，5%來自企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險。而在美國、瑞士和荷蘭法定養(yǎng)老保險所占的份額均未超過50%，在英國這一數(shù)據(jù)也只有65%。因此，將德國的養(yǎng)老保險體制定義為“三支柱模式”其實(shí)有些牽強(qiáng)，因?yàn)槠髽I(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人自愿老保險在很長時間內(nèi)僅起著微弱的輔助作用，真正的支柱只是公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)。但這樣“一枝獨(dú)秀”的局面只是使得德國龐大的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力都落到了公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)身上，接著又順其自然地落到了“現(xiàn)收現(xiàn)付制”身上，結(jié)果就是前面提及的 “現(xiàn)收現(xiàn)付制”的缺陷與矛盾日益凸顯，公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)改革勢在必行。

從20世紀(jì)90年代以來，德國政府多次進(jìn)行養(yǎng)老保險改革，但這些改革并沒能實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老系統(tǒng)的長期穩(wěn)定，只是把問題推向了未來，暫時緩解了財政危機(jī)。而在2001年5月11日，由德國紅綠聯(lián)合政府提出的養(yǎng)老保險改革議案獲得了聯(lián)邦議院的通過。

此次改革的最大亮點(diǎn)是沒有僅僅把調(diào)整限于公共養(yǎng)老保險體系上，而是把觸角也伸向了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險體系和個人自愿養(yǎng)老保險體系。改革后，稅收的改變和其他保險（醫(yī)療保險、護(hù)理保險和失業(yè)保險）繳費(fèi)率的改變將不再影響?zhàn)B老金的調(diào)整。對養(yǎng)老金調(diào)整產(chǎn)生影響的將是法定養(yǎng)老保險繳費(fèi)率（“平衡因子”）的改變和國家資助的個人儲蓄養(yǎng)老金份額的變化。法定養(yǎng)老保險繳費(fèi)率的上升和個人儲蓄養(yǎng)老金份額的增加會降低養(yǎng)老金的給付水平，反之則會使養(yǎng)老金增加。此舉的目的是穩(wěn)定養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率。按規(guī)定，到2020年，繳費(fèi)率不應(yīng)超過20%，到2030年不應(yīng)超過22%，并保證養(yǎng)老金給付水平到2030年不低于67%。而為了達(dá)成這一目標(biāo)，德國政府引入國家資助的個人儲蓄養(yǎng)老保險（里斯特養(yǎng)老金）。原則上規(guī)定只要符合要求的個人購買了經(jīng)政府認(rèn)可的商業(yè)性養(yǎng)老保險項目，就可以得到政府的財政補(bǔ)貼，這無疑是對個人自愿養(yǎng)老保險和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險給予了大力扶持從，從而降低了公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)的壓力。

2001年的調(diào)整改革雖然為德國規(guī)劃了一幅美好的藍(lán)圖，但法定養(yǎng)老保險繳費(fèi)率和養(yǎng)老金給付水平卻并沒有達(dá)成一種穩(wěn)定水平。為此，德國政府于2004年進(jìn)行了新一輪的養(yǎng)老保險改革。 2005年1月起，《法定養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展法》正式生效，其核心內(nèi)容是將“可持續(xù)發(fā)展因子”引入到原有的養(yǎng)老金計算公式當(dāng)中。該因子能夠反映繳費(fèi)者與養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間人數(shù)比例的變化情況，即制度贍養(yǎng)率的變化。此舉的目的則在于使養(yǎng)老金領(lǐng)取者分擔(dān)人口結(jié)構(gòu)變化所帶來的負(fù)擔(dān)，減輕年輕人的繳費(fèi)壓力，實(shí)現(xiàn)代際公平。此外，在《老年收入法》中還引入了養(yǎng)老金延遲納稅制度。這對于養(yǎng)老金的領(lǐng)取者來說意味著得到的養(yǎng)老金逐漸地具有納稅義務(wù)而對繳費(fèi)者而言意味著其向養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)繳納的保險費(fèi)逐漸地被免除個人所得稅。而此舉的最大獲益者是投保的年輕一代。

接著對養(yǎng)老金稅收政策進(jìn)行改革的機(jī)會，德國政府對德國養(yǎng)老保險體制給出了新的定義，摒棄了傳統(tǒng)的“三支柱模式”，而改稱為“三層次模式”。過去作為第一支柱的法定（公共）養(yǎng)老保險，以及比照法定養(yǎng)老保險運(yùn)行的農(nóng)民養(yǎng)老保險和特定職業(yè)養(yǎng)老保險歸屬于第一層次的基本養(yǎng)老保險。該基本養(yǎng)老保障具有不可繼承、不可抵押、不可變賣和不可轉(zhuǎn)賬的特點(diǎn)。此前為第二支柱的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險歸屬于第二層次——補(bǔ)充養(yǎng)老保險，這一劃分其實(shí)是凸顯了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險相對于個人自愿養(yǎng)老保險的優(yōu)勢和重要性，而2001年改革成果——里斯特養(yǎng)老金也被劃歸為第二層次。第二層次的養(yǎng)老保險產(chǎn)品可以享受國家稅收的一些優(yōu)惠政策，也適用于延遲納稅政策。而個人自愿養(yǎng)老保險被劃分到第三層次養(yǎng)老保險，原則上不能享受政府的稅收優(yōu)惠政策。

從“三支柱模式”到“三層次模式”也許看起來并沒有對其內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性的變革，但這一轉(zhuǎn)變卻有著其深刻的現(xiàn)實(shí)意義。原先名不符實(shí)的“三大支柱并立”變成了現(xiàn)在的層次分明，主體突出，尤其是基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)性地位得到了凸顯和夯實(shí)。此外，補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險的作用再一次得到了明確和強(qiáng)化，也有利于讓公民意識到，單單靠基本養(yǎng)老保險老年生活將無法得到充足的保障，從而有利于減輕基本養(yǎng)老保險系統(tǒng)的壓力。

兩次改革的成果固然讓人欣慰，然而直至2010年，德國已有五分之一的公民步入老年行列，德國已經(jīng)成為繼日本之后老齡人口最多的國家。一方面人口出生率不斷下降導(dǎo)致公共養(yǎng)老保險的潛在繳費(fèi)者不斷減少，另一方面醫(yī)療衛(wèi)生等條件的改善導(dǎo)致人口壽命的延長使得領(lǐng)取養(yǎng)老金的人群不斷擴(kuò)充、期限延長。到2030年，德國很有可能出現(xiàn)100個在職人員贍養(yǎng)50個退休人員的狀況。為了更好地促進(jìn)德國養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，德國政府已經(jīng)預(yù)計把法定退休年齡從65歲延長到67歲，但單靠延長絕對在職時間絕非長久之計，德國公民必將期待著政府采取更長久有效的措施。

在我國，人口老齡化問題也逐漸突顯出來，到2020年，我國的老齡化程度將達(dá)到17%，2050年將達(dá)到31%。在此背景下，積極應(yīng)對人口老齡化，完善我國養(yǎng)老保險體制顯得至關(guān)重要。但與德國不一樣的是，我國不是高福利的發(fā)達(dá)資本主義國家，我國的老齡化與德國有著性質(zhì)與階段上的不同，為“未富先老”型，這便意味著我們不能照搬德國的養(yǎng)老保險體系。但在德國公共養(yǎng)老保險系統(tǒng)發(fā)展過程當(dāng)中體現(xiàn)出來的國家對養(yǎng)老保險的態(tài)度以及投入力度，連同遇上矛盾問題時銳意改革、以民為本的宗旨方法都是值得我們國家借鑒的。而德國公共養(yǎng)老保險體制發(fā)展當(dāng)中的一波三折也提醒著我們需要不斷在實(shí)踐當(dāng)中去檢驗(yàn)我們的養(yǎng)老保險體系，從而不斷地去修正和完善。

（作者單位：浙江大學(xué)）