二十世紀(jì)二三十年代民國政府省級教育經(jīng)費(fèi)規(guī)范化管理的經(jīng)驗(yàn)探析

張寅

摘 要 省級教育經(jīng)費(fèi)是一省教育發(fā)展的物質(zhì)前提。二十世紀(jì)二三十年代，民國政府各省教育廳積極履行職責(zé)，在省級教育經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)：注重探索多元經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制;重視經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)組織建設(shè);注重經(jīng)費(fèi)征收、保管、支付、會計(jì)和稽核監(jiān)督等環(huán)節(jié)的制度建設(shè);重視按一定標(biāo)準(zhǔn)分配經(jīng)費(fèi)。由此，民國政府省級教育經(jīng)費(fèi)管理呈現(xiàn)出籌措渠道多元化、經(jīng)費(fèi)管理組織化、經(jīng)費(fèi)管理法制化、經(jīng)費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)化等特征。這一時(shí)期，各省教育廳為保障省級教育經(jīng)費(fèi)做出了卓有成效的探索，對完善當(dāng)前各省教育經(jīng)費(fèi)管理具有重要的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞 省級教育經(jīng)費(fèi);規(guī)范化管理;民國時(shí)期

中圖分類號 G529 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）12-0074-07

民國成立初期，省級教育經(jīng)費(fèi)基本由省級財(cái)政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理與發(fā)放，因而各省省級教育行政機(jī)構(gòu)還未萌生制定省級經(jīng)費(fèi)管理制度的意識。直至20世紀(jì)20年代，為使教育經(jīng)費(fèi)免受軍閥混戰(zhàn)與政局動蕩的干擾，少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，并由省級教育行政機(jī)構(gòu)厘定制度加以保障。但是初創(chuàng)的經(jīng)費(fèi)管理制度在經(jīng)費(fèi)征解、保管、責(zé)任人考核等方面還存在嚴(yán)重疏漏，加之該時(shí)期地方軍閥混戰(zhàn)、地方財(cái)政紊亂，致使經(jīng)費(fèi)管理制度在實(shí)踐中屢遭擱淺。1927年，全國建立了統(tǒng)一的政權(quán)體系，各省相繼設(shè)立教育廳，全面領(lǐng)導(dǎo)與籌劃省域教育事業(yè)。自此，各省加快了規(guī)范化管理省級教育經(jīng)費(fèi)的進(jìn)程，迎來了各省教育發(fā)展的“黃金時(shí)期”。探究二十世紀(jì)二三十年代省級教育經(jīng)費(fèi)管理的經(jīng)驗(yàn)，不僅有助于豐富我們對該時(shí)期省級教育行政角色的認(rèn)知，也對完善當(dāng)前各省教育經(jīng)費(fèi)管理不無啟示意義。

一、注重探索多元經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制

1927年，省級教育經(jīng)費(fèi)撥款模式大致有三種：第一種是省級財(cái)政撥款。如河北、山東、浙江、福建、江西、湖北、四川、廣東、廣西、云南、陜西、山西、甘肅、新疆、青海、察哈爾、熱河等省教育經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一由省級財(cái)政撥給。第二種是以中央財(cái)政撥款為主，以省級財(cái)政補(bǔ)助為輔。如安徽省，教育?？钤榫頍煻?，但1927年7月起，各省卷煙稅收歸中央財(cái)政，因皖省竭力爭取，經(jīng)中央財(cái)政會議討論決定，契稅、牙貼、牲畜屠宰等國家稅收撥作皖省教育?？?，每年得120萬元，缺額由地方稅收內(nèi)補(bǔ)充[1]。第三種是經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，即從本省稅源中劃出部分稅源專作省級教育經(jīng)費(fèi)。例如，自1927年7月財(cái)政部將卷煙特稅收歸國稅后，江蘇省教育經(jīng)費(fèi)?？钣杀臼√镔x抵充。相比較而言，上述三種撥款模式中，第三種穩(wěn)定性最強(qiáng)，但只有少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)完全獨(dú)立;第二種穩(wěn)定性次之，相比于省級財(cái)政撥款，從中央國稅下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)較為穩(wěn)妥，不易受到地方政局的干擾，但只有個(gè)別省份享受到了此項(xiàng)“待遇”;第一種穩(wěn)定性較差，由于省級教育經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政撥給，易受地方政局動蕩及財(cái)政紊亂的影響，當(dāng)時(shí)挪用與侵占省級教育經(jīng)費(fèi)的問題較為普遍，但恰恰是此種模式為多數(shù)省份省級教育經(jīng)費(fèi)撥款的主要模式。為改變“巧婦難為”的窘境，各省教育廳進(jìn)行“自救”，主動探索多元經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。

（一）整理省教育款產(chǎn)

南京國民政府成立后，整理省教育款產(chǎn)是增籌各省省級教育經(jīng)費(fèi)的重要舉措之一。一是清理省教育款產(chǎn)。這一時(shí)期，各省省有學(xué)產(chǎn)包括學(xué)田、棉場、魚塘、房屋等，但這些學(xué)產(chǎn)較為繁雜，必須由教育廳切實(shí)整理。以安徽為例，省有款產(chǎn)有東流八都湖的廣豐圩和蔡村曹村坂、繁昌的大沙凸洲等，但大多散落各地，加之當(dāng)?shù)厥×⒔逃龣C(jī)關(guān)隨意派員征收租金，收租“每年總計(jì)又只萬余元”[2]。為杜絕中飽，安徽省教育廳采取指定廳員組織省有款產(chǎn)清理委員會自行管理省有教育款產(chǎn)、派員調(diào)查并收回款產(chǎn)、招商投標(biāo)學(xué)租與派廳員直接征收學(xué)租并舉等措施。經(jīng)教育廳整理，省有學(xué)產(chǎn)增收明顯。如1929年僅八都湖、大沙凸、關(guān)門洲三處，春秋兩季學(xué)租合計(jì)近萬元，與1927年相比，增收六千余元①?？梢钥闯?，安徽省教育廳在整理省有學(xué)產(chǎn)方面發(fā)揮了積極作用。二是整理省教育稅收。這一時(shí)期，一些省份有數(shù)額不等的省教育?？睿渲饕蕾嚾舾身?xiàng)國家稅與地方稅。然而，這些稅收的征收不僅牽扯到與地方政府的協(xié)調(diào)問題，亦涉及到征收機(jī)構(gòu)、人員、方式、手續(xù)等諸多復(fù)雜問題。因此，教育廳有必要切實(shí)整理省教育稅收，以裕收入。如江蘇省，充作省教育?？畹牡胤蕉惖膶?shí)際征收情況不佳。究其原因，“經(jīng)征辦法尚未臻完善，致教費(fèi)仍多被侵挪，事實(shí)尤以田賦?？顬橛壬?。各縣經(jīng)征人員之舞弊，縣局長官之侵挪，相習(xí)成風(fēng)。”[3]為了整理稅源，江蘇省教育廳采取直接由省教育經(jīng)費(fèi)管理處加派得力人員前往各縣征收稅款、嚴(yán)定《各縣財(cái)務(wù)局長報(bào)解省教育專款考成辦法》（1929年11月）等整頓措施，從而使教育稅收得到增加：如1934年省有教育稅收收入為416萬元，與1928年相比，增加104萬元②。這說明江蘇省教育廳整頓教育稅收的措施得力。

（二）爭取可靠稅捐

各省教育廳在盡力整頓省有教育款產(chǎn)的同時(shí)，亦在積極謀求可靠穩(wěn)定的稅捐。如浙江省，自1927年以來，省教育經(jīng)費(fèi)每年約為200余萬元，其由省級財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，但“因財(cái)政困難，不能按期發(fā)放”[4]，致使全省教育頗受影響。因此，時(shí)任教育廳長陳布雷竭力與省政府溝通，擬以箔類稅劃作教育?？?。但據(jù)財(cái)政廳長周駿彥稱，“該稅為省庫大宗收入，且有一部分業(yè)已抵押，故該稅撥為教費(fèi)尚須時(shí)日?！盵5]既然箔類稅不能盡數(shù)劃撥省教育經(jīng)費(fèi)，陳布雷提出“分年分步走”的折中方式爭取箔類稅。11月26日，經(jīng)陳布雷與周駿彥切實(shí)商討后，共同擬訂了《?？畋９芗爸Ц掇k法》。至此，省教育經(jīng)費(fèi)“大體已確定”[6]。兩廳協(xié)商的具體辦法為：其一，“指定箔類營業(yè)稅每年一百二十萬元，煙酒附稅全數(shù)每年約二十萬元，屠宰營業(yè)稅全數(shù)每年約六十萬元，三項(xiàng)共約二百萬元，作為省教育經(jīng)費(fèi)?？?，專充教育廳主管”;其二，1933年11月起，省教育?？罘秩趽芸頪7]。11月29日，省政府第653次委員會議通過此項(xiàng)辦法?？梢哉f，在教育廳長陳布雷的努力下，浙江省教育經(jīng)費(fèi)有了獨(dú)立的稅源。

（三）爭取中央及省庫補(bǔ)助

1927年以來，各省省有學(xué)產(chǎn)數(shù)額相對較少，且具有獨(dú)立教育稅源的省份也為數(shù)較少，故大多數(shù)省份需要爭取中央財(cái)政與省級財(cái)政的補(bǔ)助，以維持和發(fā)展省域教育事業(yè)。一是爭取中央補(bǔ)助。這一時(shí)期，由于地方財(cái)政多不穩(wěn)定，因而一些省份積極爭取相對可靠的中央補(bǔ)助。如湖南省，1928年2月，省務(wù)會議決定“劃撥鹽稅附加每包八角，及卷煙捐，作為教育?？睢盵8]。但兩月后，湘省卷煙捐收歸中央財(cái)政，故省教育經(jīng)費(fèi)僅靠全省鹽稅附加每包8角維系，其年收入不過80余萬元。而1929年教育廳擬定的省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算為320余萬元，收支兩抵，尚缺240余萬元。為了抵補(bǔ)缺額，教育廳迭次呈請行政院加撥鹽稅附加每包1.5元。1930年4月28日，行政院批準(zhǔn)湘省教育廳之請求，表示“已如請令，飭財(cái)政部于十九年度開始后實(shí)行照數(shù)加劃，以符定案而重教育矣”[9]。事實(shí)上，財(cái)政部并未照辦。而且未及半年，湘省鹽正稅及附稅均歸中央統(tǒng)一征收，以致省教育經(jīng)費(fèi)無形動搖。后經(jīng)教育廳竭力爭取，財(cái)政部批準(zhǔn)從國庫每月?lián)苁〗逃?jīng)費(fèi)93000元[10]。至此，湘省有了一筆相對穩(wěn)定的省教育經(jīng)費(fèi)。二是爭取省款補(bǔ)助。由于該時(shí)期多數(shù)省份未有獨(dú)立的省教育稅源，因此由教育廳爭取盡可能多的省級財(cái)政補(bǔ)助變得至為重要。如1930年后，甘肅榷運(yùn)局全部收入劃作省教育?？睢Ｊ聦?shí)上，該項(xiàng)收入若遇淡季時(shí)期，很難收足，以致全省教育事業(yè)大受影響。為維持全省教育現(xiàn)狀，1932年5月，甘肅省教育廳提請省政府將卷煙特稅局收入劃作省教育經(jīng)費(fèi)，并會同財(cái)政廳議定保障此項(xiàng)省教育?？钷k法，“經(jīng)省會議決通過施行，于是歷年以積欠彌補(bǔ)之甘省教育經(jīng)費(fèi)，始得有?？罹S持?！盵11]

（四）收取省校學(xué)宿費(fèi)

收取學(xué)宿費(fèi)，亦是教育廳增加省級教育行政收入的一大舉措?？傮w來看，1927年至1933年間，多數(shù)省份教育廳對省立學(xué)校學(xué)生費(fèi)用項(xiàng)目、數(shù)額等做了規(guī)定。如遼寧省，1929年7月，教育廳規(guī)定省立各學(xué)校學(xué)費(fèi)數(shù)目為“省立學(xué)校初級小學(xué)學(xué)生每年學(xué)費(fèi)二元，高級小學(xué)學(xué)生每年學(xué)費(fèi)四元，初級中學(xué)學(xué)生每年學(xué)費(fèi)六元，高級中學(xué)學(xué)生每年學(xué)費(fèi)八元，均按現(xiàn)洋數(shù)目分兩期核收?！盵12]1933年3月18日，教育部出臺了《小學(xué)規(guī)程》《中學(xué)規(guī)程》《師范學(xué)校規(guī)程》《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》等章程。以上法規(guī)規(guī)定，小學(xué)、師范學(xué)校不得收取學(xué)雜費(fèi);中學(xué)征收學(xué)生費(fèi)用包括學(xué)費(fèi)、圖書費(fèi)、體育費(fèi)三項(xiàng)，由省教育行政機(jī)關(guān)視地方生活程度分別酌量規(guī)定，呈報(bào)教育部備案，但各費(fèi)總數(shù)在生活程度較高地方初級、高級中學(xué)分別為10元、16元，在生活程度較低地方初級、高級中學(xué)分別為7元、10元[13];職業(yè)學(xué)校以不收學(xué)費(fèi)為原則，但遇必要時(shí)，得呈請主管教育行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)征收，初級職業(yè)學(xué)校每學(xué)期以4元為度，高級職業(yè)學(xué)校以8元為度[14]。上述規(guī)定頒行后，大多數(shù)省教育廳依照教育部標(biāo)準(zhǔn)及本省情形收取學(xué)宿費(fèi)。以1934年為例，廣東、廣西、安徽三省省級教育行政收入中，學(xué)宿費(fèi)一項(xiàng)分別占93%、100%、91%[15]。也有一些省份，如江蘇、云南、河南、江西等省，為減輕省校學(xué)生負(fù)擔(dān)，擬定辦法，免去學(xué)費(fèi)。但總的來看，收取學(xué)宿費(fèi)仍是該時(shí)期教育廳增加省教育經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要途徑。

由上可知，各省教育廳積極履行籌措省教育經(jīng)費(fèi)的職責(zé)，逐漸建立起多元籌措機(jī)制，從而為省域教育事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了一定的物質(zhì)保障。

二、重視經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)組織建設(shè)

南京國民政府初期，為保障省級教育經(jīng)費(fèi)，各省紛紛建立起相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，較早設(shè)立經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)的是江蘇省。1927年6月，江蘇省在省教育經(jīng)費(fèi)委員會下設(shè)省教育經(jīng)費(fèi)管理處和省教育經(jīng)費(fèi)稽核委員會，均采用委員制。其中，省教育經(jīng)費(fèi)委員會主要協(xié)助省行政長官對教育經(jīng)費(fèi)之收入、支出款額及用途進(jìn)行相當(dāng)之考查，或籌議整理方法[16];省教育經(jīng)費(fèi)管理處負(fù)責(zé)征收、支付、保管屠宰稅、牙稅、漕糧省附稅、田賦等省教育專款[17];省教育經(jīng)費(fèi)稽核委員會負(fù)責(zé)審計(jì)教育經(jīng)費(fèi)管理處各項(xiàng)收支賬目，并蓋章于發(fā)款通知書[18]。從經(jīng)費(fèi)管理體制上講，上述機(jī)構(gòu)屬于分治制，即這種體制與省教育廳無大的關(guān)系，省教育經(jīng)費(fèi)管理處和省教育經(jīng)費(fèi)稽核委員會直接受省教育經(jīng)費(fèi)委員會的指揮。在江蘇省的示范效應(yīng)下，1928年后，江西、福建、云南等省亦先后設(shè)立上述三種機(jī)構(gòu)，其權(quán)責(zé)、內(nèi)部架構(gòu)大同小異，但與江蘇省的區(qū)別體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系上，即這些省份中，以上三種機(jī)構(gòu)皆隸屬于省教育廳。

除上述省份外，其他一些省份建立起綜合制的省級教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)。所謂綜合制是指在教育廳下設(shè)立囊括征收、保管、審計(jì)等職責(zé)的綜合管理機(jī)構(gòu)的省級教育經(jīng)費(fèi)管理體制。如湖南省，1929年4月，教育廳下設(shè)省教育經(jīng)費(fèi)保管委員會，該會保管省政府劃撥之鹽稅教育附加。該會職權(quán)有稽核收支數(shù)目及檢查簿據(jù)、商號或銀行之信用調(diào)查、教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立計(jì)劃及建議等事項(xiàng)[19]。設(shè)立該種機(jī)構(gòu)的還有河北、甘肅等省。

此外，其余多數(shù)省份的省教育經(jīng)費(fèi)直接由省教育廳管理，其中有實(shí)行經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的省份（如浙江、綏遠(yuǎn)等?。喟ń?jīng)費(fèi)由省庫統(tǒng)撥的省份（如廣西、山西、青海、寧夏、新疆等省）。如綏遠(yuǎn)省，據(jù)1933年教育部調(diào)查，該省教育經(jīng)費(fèi)“保管機(jī)關(guān)迄今亦未設(shè)立，所有保管、支付、審計(jì)等等，仍由教育廳辦理”[20]。

除教育廳內(nèi)設(shè)立經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)外，全國大多數(shù)省份的教育廳還督促各省立教育機(jī)關(guān)添設(shè)經(jīng)費(fèi)稽核機(jī)構(gòu)，以期嚴(yán)密監(jiān)督各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)使用情況。有的省份設(shè)立稽核委員會，1927年10月，為了實(shí)行經(jīng)濟(jì)公開，第四中山大學(xué)區(qū)下令中小學(xué)組織稽核委員會，稽核校內(nèi)一些收支賬目及單據(jù)[21]。設(shè)立該種機(jī)構(gòu)的還有山東、安徽、浙江、陜西、福建等省，其組織大同小異;有的省份設(shè)立審計(jì)委員會，如1929年初，湖南省教育廳要求各省立教育機(jī)構(gòu)設(shè)立審計(jì)委員會，審計(jì)校內(nèi)收支賬目[22];也有的省份設(shè)立經(jīng)濟(jì)委員會[23]。上述各機(jī)構(gòu)雖名稱互異，但多采用委員制，且職責(zé)大致相同，即審計(jì)各教育機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收支賬目等。

為改變學(xué)校經(jīng)費(fèi)稽核機(jī)構(gòu)互不統(tǒng)一的局面，1933年3月18日，教育部頒布的《中學(xué)規(guī)程》《師范學(xué)校規(guī)程》《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》中均規(guī)定，學(xué)校必須設(shè)置經(jīng)費(fèi)稽核委員會，由專任教員公推三人至五人組織之，委員輪流充當(dāng)主席，負(fù)責(zé)審核收支賬目及單據(jù)，每月開會一次。此后，各省教育廳遵照部頒法規(guī)督促各教育機(jī)關(guān)設(shè)立了統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)稽核委員會。

由上可知，1927年后，大多數(shù)省份從省教育廳到各省立教育機(jī)關(guān)基本設(shè)立了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)。上述經(jīng)費(fèi)管理體系對經(jīng)費(fèi)增加產(chǎn)生了積極影響。如山東省教育廳未設(shè)立稽核委員會以前，各省立教育機(jī)關(guān)每月雖有計(jì)算書據(jù)呈廳報(bào)銷，但大多漏洞百出。1928年1月，“自稽委會成立后，力事整理，以求刷新，即被稽核者，合省縣立而言，約計(jì)二百余處，其經(jīng)費(fèi)總數(shù)達(dá)五百余萬元之巨?！盵24]

但不可否認(rèn)，各省教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)作中也存在許多問題，主要集中在分治制管理體制和委員制機(jī)構(gòu)中。其一，分治制管理機(jī)制難收聯(lián)絡(luò)效果。如1928年10月，福建省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立前后，教育廳仿照江蘇省設(shè)立三種機(jī)構(gòu)，但在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，“各機(jī)關(guān)各自分立，難收聯(lián)絡(luò)之效，而所有規(guī)程自施行以來又多感不便。”[25]鑒于此，1933年初，閩省教育廳將三種分治機(jī)構(gòu)合并為省教育經(jīng)費(fèi)保管委員會。其二，委員制機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)各方意見。比如云南省，1929年1月，省教育廳仿照江蘇省設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)管理處后，“實(shí)行為時(shí)不久，感覺諸多不便，窒礙叢生。”據(jù)時(shí)任云南教育廳長龔自知回憶稱，“實(shí)則我內(nèi)心上認(rèn)為委員制不好控制，不如改為局長制，才便于監(jiān)督掌握?！盵26]自此，龔自知將委員制改為局長制，設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)管理局，隸屬于教育廳，專管征收、出納、保管、歲計(jì)等事項(xiàng)。通過上述調(diào)整，“特捐收入逐年增加，除經(jīng)常開支外，歷年都有積余。1936年積存累計(jì)，約為新幣三百余萬元?！盵27]省教育廳有關(guān)整頓措施的成效由此可見一斑。

總體來講，這一時(shí)期，多數(shù)省份在教育廳下成立了省教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，并由教育廳督促各省立教育機(jī)關(guān)添設(shè)了經(jīng)費(fèi)稽核機(jī)構(gòu)，其主要特征有三個(gè)：從經(jīng)費(fèi)管理體制來看，分治制與統(tǒng)一制并存;就經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制而言，委員制與一長制并存;該時(shí)期省級教育經(jīng)費(fèi)管理逐漸呈現(xiàn)分治制向統(tǒng)一制、委員制向一長制發(fā)展的趨勢。

三、注重經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)

制度是規(guī)范化管理省級教育經(jīng)費(fèi)的重要基礎(chǔ)。該時(shí)期各省教育廳不僅建立起省級教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)體系，還在經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)制定了相應(yīng)的制度。

（一）征收制度

一般而言，1927年后，實(shí)現(xiàn)省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的省份，省教育廳均規(guī)定一定的征收手續(xù)，其制訂主要取決于各省教育?？畹恼魇辗绞健＿@一時(shí)期，根據(jù)?？钫魇罩黧w不同，征收方式可分為直征和代征兩種。所謂直征是指由省教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)直接征取劃作省教育?？钪惪畹恼鞫惙绞?。如云南省教育經(jīng)費(fèi)之卷煙特捐，由省教育經(jīng)費(fèi)管理局直接征收，凡有收入，限于當(dāng)日存放指定銀行，月終將本月所收款項(xiàng)連同存款息銀掃數(shù)撥解省教育經(jīng)費(fèi)金庫[28]。采取直征方式的還有河南、江蘇等省。所謂代征是指由普通財(cái)政機(jī)關(guān)征收相關(guān)稅款后報(bào)解至省庫或省教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，由教育廳監(jiān)督稅款的征稅方式。如福建省教育?？钪}附加稅，教育經(jīng)費(fèi)管理處“按月由鹽運(yùn)使署直接領(lǐng)款”，“教育經(jīng)費(fèi)管理處每十日向鹽運(yùn)公署領(lǐng)款一次，于領(lǐng)款時(shí)，由處長出具正式收據(jù)，送交鹽運(yùn)公署，一面通知財(cái)政廳、教育廳。”[29]采用代征方式的還有浙江、四川、江西、安徽、河北、甘肅、湖南等省。不同的征收方式，手續(xù)各不相同。

（二）保管制度

1928年5月，全國教育會議上，綜合各省教育廳意見而形成的議決案《教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立并保障獨(dú)立案》中指出，各省應(yīng)設(shè)省教育?？罟芾硖幈９苁〗逃?jīng)費(fèi)。會后，相當(dāng)數(shù)量的省教育廳積極設(shè)立經(jīng)費(fèi)保管機(jī)構(gòu)。如江西省，教育?？铥}務(wù)附捐由教育基金保管委員會直接向督征鹽務(wù)附捐處經(jīng)收后，“以江西省教育基金名義存放銀行”[30]。采取該種辦法的還有福建、江蘇、云南、四川、河南、河北、湖南、陜西等省。當(dāng)然，有的省份由教育廳自行保管，如安徽、甘肅、綏遠(yuǎn)等省。此外，還有少數(shù)省份由財(cái)政機(jī)構(gòu)代管，但受教育廳監(jiān)督。如浙江省教育?？钣山饪顧C(jī)構(gòu)解交省金庫后，另立存戶?？畋９?“省金庫對于省教育經(jīng)費(fèi)?？?，應(yīng)每隔五日將收支情形編制收支報(bào)告、表送教育廳備查?！盵31]總體來看，這一時(shí)期，實(shí)現(xiàn)省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的省份，經(jīng)費(fèi)多由省教育廳或省教育廳添設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)保管，并擬有具體的經(jīng)費(fèi)保管制度，從而一定程度上能夠防止經(jīng)費(fèi)拖欠與挪移等問題的發(fā)生。

（三）支付制度

這一時(shí)期，省教育經(jīng)費(fèi)支付方式主要有三種：一是教育廳自主支付。該種支付方式多由省教育經(jīng)費(fèi)完全獨(dú)立的省份采用。如云南省教育經(jīng)費(fèi)支付手續(xù)為，各機(jī)關(guān)備具領(lǐng)款單據(jù)后，呈送教育廳核辦;教育廳接到領(lǐng)款機(jī)關(guān)請款單據(jù)，經(jīng)主管科核數(shù)相符，即由經(jīng)辦科員填寫發(fā)款通知，呈由科長核明，轉(zhuǎn)呈廳長蓋章印發(fā);各機(jī)關(guān)持發(fā)款通知與所備總收據(jù)，赴省教育經(jīng)費(fèi)金庫領(lǐng)款[32]。除云南省外，江蘇、四川、河南、福建、江西等省也采取此種方式。二是教育廳支付與省庫支付并舉。該種支付方式多由省教育經(jīng)費(fèi)部分獨(dú)立的省份采用。如安徽省教育經(jīng)費(fèi)中，中央財(cái)政每月補(bǔ)助的10萬元，由教育廳教育經(jīng)費(fèi)管理處依照預(yù)算按月支付給各教育機(jī)關(guān)，而省級財(cái)政補(bǔ)助款項(xiàng)由財(cái)政廳按照教育廳編制預(yù)算，按月?lián)芙唤逃?jīng)費(fèi)管理處，再由該處轉(zhuǎn)發(fā)各教育機(jī)關(guān)。采取此種支付方式的還有河北、甘肅、湖南、綏遠(yuǎn)等省。三是省財(cái)政廳支付。該種支付方式為全國多數(shù)省份所采用。如山東省，1931年以前，由教育廳從財(cái)政廳總領(lǐng)全年省教育經(jīng)費(fèi)后，分發(fā)至各教育機(jī)關(guān);1931年以后，由教育廳從財(cái)政廳總領(lǐng)發(fā)款通知書后，分發(fā)各教育機(jī)關(guān)，由各教育機(jī)關(guān)持支付通知赴財(cái)政廳領(lǐng)款[33]。采取該種方式的還有浙江、湖北、廣東、察哈爾、陜西、山西等省。盡管各省教育經(jīng)費(fèi)支付方式不同，但教育廳在經(jīng)費(fèi)支付過程中始終發(fā)揮著重要的監(jiān)督審查作用。

（四）會計(jì)制度

早在1927年12月24日，南京國民政府訓(xùn)令各省政府，實(shí)行教育會計(jì)獨(dú)立制度。為落實(shí)中央政策，各省教育廳采取如下措施：一是由教育廳直接任免會計(jì)人員。如河南省立各教育機(jī)關(guān)之會計(jì)人員，由教育廳直接任免[34]。二是規(guī)定會計(jì)人員資格。如湖南省教育廳規(guī)定：會計(jì)人員資格“以曾在國內(nèi)外專門學(xué)校畢業(yè)熟習(xí)會計(jì)或辦理會計(jì)事務(wù)二年以上深明會計(jì)原理并有殷實(shí)商店擔(dān)保者為合格”[35]。由上可知，教育廳強(qiáng)調(diào)會計(jì)人員須具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)學(xué)識及工作經(jīng)驗(yàn)。三是通過“訓(xùn)練+考試”的方式選拔會計(jì)人員。如1931年4月，河南省教育廳舉辦會計(jì)訓(xùn)練班，對報(bào)考人員進(jìn)行短期訓(xùn)練，授以簿記學(xué)概要、簿記實(shí)習(xí)、會計(jì)須知及公牘等課程，訓(xùn)練期滿并試驗(yàn)及格者，由教育廳發(fā)給證明書，聽候委用[36]。除河南省外，江蘇、福建、浙江等省也采取該種選拔方式。四是明確會計(jì)人員職責(zé)。如安徽省教育廳規(guī)定，會計(jì)人員的職責(zé)有編造預(yù)決算、經(jīng)費(fèi)收支及保管、設(shè)備登記及保管、審核庶務(wù)一切收支賬目、編造各種會計(jì)表冊報(bào)告等[37]。五是教育廳和各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共同監(jiān)督會計(jì)人員。如浙江省教育廳規(guī)定，“如有成績特優(yōu)或未能稱職者，各機(jī)關(guān)主任得呈請教育廳核辦?！盵38] 通過上述措施，各省教育經(jīng)費(fèi)會計(jì)成效顯著。以河南省為例，會計(jì)獨(dú)立制度“施行以來，各首領(lǐng)舞弊營私之事，確能免除”，“教育經(jīng)費(fèi)，庶可滴涓歸公”[39]。

（五）稽核監(jiān)督制度

稽核即為審計(jì)，是對會計(jì)的司法監(jiān)督。1927年起，各省教育廳雖督促各教育機(jī)關(guān)實(shí)行教育會計(jì)獨(dú)立制度，但經(jīng)費(fèi)濫用問題猶存。因此，省教育經(jīng)費(fèi)稽核變得尤為重要。針對這一問題，各省教育廳采取如下措施：一是從教育廳到省立各教育機(jī)關(guān)設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)稽核機(jī)構(gòu)，如稽核委員會、審計(jì)委員會、經(jīng)濟(jì)檢查委員會等，且多采用委員制。二是明確稽核員產(chǎn)生方式及注意事項(xiàng)。如江蘇省教育廳規(guī)定，各省立教育機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)稽核委員會委員“由該機(jī)關(guān)教職員互選之，會計(jì)、庶務(wù)各員不得當(dāng)選”[40]。通過這一措施，能夠在一定程度上防止各機(jī)關(guān)主管、會計(jì)等人徇私舞弊的發(fā)生。三是劃定稽核機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)。如福建省，教育廳稽核委員會權(quán)責(zé)為收支實(shí)數(shù)審查、會計(jì)簿據(jù)考核、經(jīng)費(fèi)用途監(jiān)督等[41]，省立各教育機(jī)關(guān)稽核委員會權(quán)責(zé)為稽核收支賬簿、計(jì)算書類、收支證憑單據(jù)、現(xiàn)存款項(xiàng)并決定儲存辦法等[42]。教育廳實(shí)行稽核制度后，收效頗著。以山東省為例，經(jīng)稽核，“因侵占公款，移交法庭判處徒刑者有之;畏罪潛逃，呈經(jīng)省府通緝者有之;因手續(xù)錯(cuò)誤或失于覺察，責(zé)令主管人員賠款結(jié)案，或令飭剔除、不準(zhǔn)核銷者更屢見不鮮?！盵43]

由上可知，這一時(shí)期各省教育廳在省級教育經(jīng)費(fèi)管理方面進(jìn)行了具有開創(chuàng)意義的制度化探索，即不僅重視經(jīng)費(fèi)征收、保管、支付等管理環(huán)節(jié)的制度安排，亦高度重視會計(jì)、稽核等管理環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)。這在一定程度上使經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐的開展有法可依。同時(shí)，通過采取上述措施，各省教育經(jīng)費(fèi)管理趨于公開，一定程度上遏制了經(jīng)費(fèi)被濫用、侵吞、挪用等問題。

四、重視按標(biāo)準(zhǔn)分配經(jīng)費(fèi)

二十世紀(jì)二三十年代，各省在不斷探索多元經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制的同時(shí)，也極為重視對有限經(jīng)費(fèi)的分配。據(jù)教育部1933年度統(tǒng)計(jì)，各省省級教育經(jīng)費(fèi)分配項(xiàng)目大致可分為初等教育、中等教育、高等教育、社會教育、特別事業(yè)、教育行政幾大類，但省際間各類項(xiàng)目所占比重差別較大。相比較而言，中等教育經(jīng)費(fèi)在各省省級教育經(jīng)費(fèi)中所占比重均最高，說明該時(shí)期中等教育仍是各省省級教育行政機(jī)構(gòu)的施政重心。當(dāng)然，與北京政府時(shí)期相比，這一時(shí)期省級教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)發(fā)生如下變化：其一，在省級教育經(jīng)費(fèi)中，高等教育經(jīng)費(fèi)所占比重不再占據(jù)優(yōu)勢。如江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)在省教育經(jīng)費(fèi)中僅占4.8%。這主要與此時(shí)期中央財(cái)政完全或部分擔(dān)負(fù)高等教育經(jīng)費(fèi)有關(guān)。其二，省教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)下移的趨勢明顯。各省省級教育經(jīng)費(fèi)中，初等教育經(jīng)費(fèi)、社會教育經(jīng)費(fèi)分別占有相當(dāng)比重。這與該時(shí)期教育部大力普及義務(wù)教育與社會教育的政策導(dǎo)向息息相關(guān)。這也從側(cè)面反映省級政府逐漸擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌推進(jìn)全省義務(wù)教育與社會教育的職責(zé)。

就省級教育經(jīng)費(fèi)分配依據(jù)而言，這一時(shí)期各省教育廳自行制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。標(biāo)準(zhǔn)的劃定主要視班數(shù)多寡而定。一般而言，班數(shù)越多，經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高。如1927年7月，陜西省教育廳頒布《省立小學(xué)校經(jīng)常費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》《省立中等學(xué)校預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了不同班數(shù)下各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)：以省立中等學(xué)校為例，兩班經(jīng)費(fèi)為770元，每增加一班，經(jīng)費(fèi)增加200元。其中，兩班教員月俸標(biāo)準(zhǔn)為280元，每增加一班，增加140元[44]。再如，1930年9月，河南省教育廳頒布《河南省立中小學(xué)校經(jīng)費(fèi)支用標(biāo)準(zhǔn)表》，按班數(shù)規(guī)定省立各校校長薪額、教員薪額、職員薪額、勤務(wù)工資、活支總額等項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。以中學(xué)教員薪額為例，初級中學(xué)一班之標(biāo)準(zhǔn)為160元，每增加一班，增加160元;高級中學(xué)一班之標(biāo)準(zhǔn)為256元，每增加一班，增加256元[45]。

以上分配標(biāo)準(zhǔn)的出臺使各省省級教育經(jīng)費(fèi)的分配有了一定的客觀依據(jù)，改變了此前省級教育經(jīng)費(fèi)分配漫無標(biāo)準(zhǔn)的局面。但從全國范圍來講，二三十年代因各省制定的分配標(biāo)準(zhǔn)不同，致使省際間省級教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理的問題比較突出。其中，各省中等教育經(jīng)費(fèi)分配失衡的問題尤為嚴(yán)重。據(jù)1933年度教育部統(tǒng)計(jì)，除山西省外，其他省份中等教育經(jīng)費(fèi)的分配出現(xiàn)向中學(xué)“一邊倒”的狀況，而師范學(xué)校，尤其是職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)為數(shù)極少。比如，浙江省中等教育經(jīng)費(fèi)中，中學(xué)占65.1%，師范學(xué)校占17.0%，職業(yè)學(xué)校占17.8%;廣西省中等教育經(jīng)費(fèi)中，中學(xué)占86.8%，師范學(xué)校占0.8%，職業(yè)學(xué)校占12.2%[46]。中等教育經(jīng)費(fèi)分配失衡問題由此可見一斑。

針對上述問題，1933年9月，教育部頒布《各省市中等學(xué)校設(shè)置及經(jīng)費(fèi)支配標(biāo)準(zhǔn)辦法》，規(guī)定限至1937年度，各省市中等教育經(jīng)費(fèi)分配應(yīng)達(dá)：職業(yè)學(xué)校不得低于35%、師范學(xué)校約占25%、中學(xué)約占40%。該辦法還規(guī)定，為了達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，自1934年起，各省市對于中等教育的新增經(jīng)費(fèi)，應(yīng)盡先充作職業(yè)與師范學(xué)校經(jīng)費(fèi)，其未能增加者，應(yīng)就原有經(jīng)費(fèi)，逐年縮減中學(xué)經(jīng)費(fèi)的相當(dāng)數(shù)額，以供擴(kuò)充職業(yè)教育與師范教育之用[47]。

1934年起，各省教育廳遵照部章對中等教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并取得了一定成效。比如江西省，經(jīng)教育廳調(diào)整，1937年度中等教育經(jīng)費(fèi)中，中學(xué)占40.8%、師范學(xué)校占15.8%、職業(yè)學(xué)校占43.3%[48]。盡管調(diào)整效果與部頒標(biāo)準(zhǔn)尚有距離，但在贛省教育廳的努力下，中等教育經(jīng)費(fèi)分配不合理的問題得到了相當(dāng)程度的改觀。

五、結(jié)語

綜上所述，各省教育廳在省級教育經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)：注重探索多元經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，重視經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，注重經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)，重視按一定標(biāo)準(zhǔn)分配經(jīng)費(fèi)?？梢哉f，二十世紀(jì)二三十年代各省教育廳盡力履行職責(zé)，在省級教育經(jīng)費(fèi)規(guī)范化管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，在推進(jìn)地方教育現(xiàn)代化進(jìn)程中做出了不可磨滅的歷史貢獻(xiàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]中財(cái)會議之皖省部分[N].申報(bào)，1927-07-07（7）.

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[3]薛鐘泰.江蘇教育經(jīng)費(fèi)概觀及其整理途徑[J].江蘇教育，1933（1-2）：153.

[4]浙省教育經(jīng)費(fèi)決分兩期獨(dú)立[N].申報(bào)，1933-11-14（11）.

[5]浙教費(fèi)獨(dú)立尚待會商[N].申報(bào)，1933-11-06（13）.

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