市政環(huán)保類PPP項(xiàng)目的保底量與投資回報(bào)的關(guān)系

劉嘉南，項(xiàng)顯超

（上?？岛悱h(huán)境股份有限公司，上海 201703）

政府與社會(huì)資本合作（PPP，Public Private Partnership）模式起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，于1984年引入中國(guó)，主要以交通、能源、垃圾焚燒、水務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹鳌PP模式在中國(guó)經(jīng)歷了探索試行期（1984-2002）、穩(wěn)定推廣期（2003-2008）、波動(dòng)發(fā)展期（2009-2013），并于2014年隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）等政策的出臺(tái)，迎來(lái)了快速發(fā)展期。而污水處理和垃圾處理繼《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）的頒布開啟了該領(lǐng)域的PPP高速發(fā)展期，同時(shí)也使得我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)得到極大的發(fā)展，緩解了政府財(cái)政支出壓力。在PPP過(guò)程中，政府利用社會(huì)資本的專業(yè)能力和融資能力得到相應(yīng)的服務(wù)，社會(huì)資本通過(guò)服務(wù)達(dá)到自身利益。

在中國(guó)，PPP模式的推行還存在許多問題，從社會(huì)資本角度來(lái)看，目前存在的問題主要是法律法規(guī)不完善，存在政府違約風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，審批程序復(fù)雜，缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理體系和融資困難[1]。其中，風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。我國(guó)在PPP模式探索過(guò)程中，為了優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理出臺(tái)了一系列政策，如《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）、《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金[2019]10號(hào)）等，這些文件中明確提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜或者最有控制力的一方來(lái)承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)分配原則為項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

近期，最低需求量（又稱為保底量）被誤認(rèn)為是固定回報(bào)的一種表現(xiàn)形式，是變相要求政府兜底，違反“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，政府不應(yīng)該承諾保底量。但保底量和固定回報(bào)存在本質(zhì)性區(qū)別，兩者在很多方面都不同，保底量是政府合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)，也是保障社會(huì)資本合理收益的基礎(chǔ)。基于此，本文從保底量與固定回報(bào)的內(nèi)涵及作用、風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效相關(guān)性和合規(guī)性等方面對(duì)保底量與固定回報(bào)進(jìn)行了分析，證明了PPP領(lǐng)域中保底量和固定回報(bào)存在本質(zhì)性區(qū)別。

1 保底量和固定回報(bào)的內(nèi)涵及作用

保底量，即最低需求/使用量，指在一定的市場(chǎng)環(huán)境下在各種可能的條件下能夠并且實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的最基本要求。保底量是進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算的重要因素之一，也是測(cè)算中的最大風(fēng)險(xiǎn)之一，主要通過(guò)調(diào)研了解項(xiàng)目當(dāng)前實(shí)際負(fù)荷和未來(lái)預(yù)期負(fù)荷，從而確定項(xiàng)目當(dāng)前至滿負(fù)荷階段的保底量，其作用是合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的可融資性[2]。

固定回報(bào)是政府承擔(dān)所有的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本取得與風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)的收益[3]。固定回報(bào)具有兩大特征：第一，違反“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，社會(huì)資本不需分擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，就可按照約定取得收益；第二，明確約定回報(bào)率[4]。固定回報(bào)使得投資者獲得與風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)或者低度相關(guān)的穩(wěn)定回報(bào)，可避免投資者承擔(dān)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

2 保底量和固定回報(bào)的關(guān)系

我國(guó)的政策和法規(guī)中規(guī)定，政府不得在PPP項(xiàng)目合同中承諾固定回報(bào)。固定回報(bào)具有明股實(shí)債的特點(diǎn)，會(huì)進(jìn)一步加劇地方的債務(wù)壓力。為防止PPP變質(zhì)，成為變相融資工具，政府變相兜底，財(cái)政部頒發(fā)了一系列政策（見表1），嚴(yán)禁政府承諾固定回報(bào)，并對(duì)承諾固定回報(bào)的項(xiàng)目予以清理。固定回報(bào)的本質(zhì)是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的收益，社會(huì)資本獲得的回報(bào)與項(xiàng)目自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)狀況無(wú)直接關(guān)系，與績(jī)效呈弱關(guān)聯(lián)[5]。

表1 禁止PPP項(xiàng)目固定回報(bào)的規(guī)定

雖然國(guó)家相關(guān)部門明確政府方在PPP項(xiàng)目中不能承諾固定回報(bào)，但又要保障社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的合理收益，所以衍生了“保底量”這一名詞。保底量的本質(zhì)是最低需求風(fēng)險(xiǎn)的一種分配方式，是建立社會(huì)資本成本、風(fēng)險(xiǎn)、管理水平、收益間匹配關(guān)系的合理保證[3]。在《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156號(hào)）中，最低使用量（保底量）也得到了明確認(rèn)可，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定程度上降低社會(huì)資本承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，提高項(xiàng)目的可融資性。

基于保底量的合理收益與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，收益取決于項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理水平[6]。鑒于此，政府以績(jī)效為導(dǎo)向，考核社會(huì)資本是否在真運(yùn)營(yíng)，評(píng)判其是否能夠拿到合理收益。國(guó)家出臺(tái)的多個(gè)PPP相關(guān)政策規(guī)章和實(shí)施細(xì)則均涉及PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的問題，不斷強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制建立的重要性，涵蓋項(xiàng)目準(zhǔn)備、執(zhí)行和移交階段[7]。在PPP績(jī)效考核日漸趨嚴(yán)的情況下，PPP項(xiàng)目庫(kù)將會(huì)進(jìn)一步緊縮，剔除不合規(guī)的項(xiàng)目，保證PPP項(xiàng)目庫(kù)的優(yōu)質(zhì)。

綜上，保底量是有風(fēng)險(xiǎn)的合理收益與績(jī)效強(qiáng)關(guān)聯(lián)，固定回報(bào)是幾無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的收益與績(jī)效弱關(guān)聯(lián)，兩者存在本質(zhì)差別，如表2所示[8]。政府向社會(huì)資本承諾保底量的同時(shí)，社會(huì)資本也承擔(dān)著項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，其合理收益由政府績(jī)效考核確定是否給予。因而，保底量的存在不是讓政府變相兜底，保底量是風(fēng)險(xiǎn)和收益的紐帶，保底量屬于“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”和“風(fēng)險(xiǎn)分配”的一種形式，基于保底量的合理收益屬于“明確產(chǎn)出”和“依效付費(fèi)”的產(chǎn)物。

表2 保底量和固定回報(bào)對(duì)比

3 典型案例

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，保底量的設(shè)置非常普遍，尤其是在污水處理、垃圾處理等環(huán)保領(lǐng)域中。

3.1 國(guó)外案例

波蘭波茲南市修建垃圾熱處理工廠采用PPP模式進(jìn)行招標(biāo)，在該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配中，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目中的建設(shè)和可用性風(fēng)險(xiǎn)，最低需求風(fēng)險(xiǎn)由波茲南市政府承擔(dān)。其中，社會(huì)資本基于保底量獲得了項(xiàng)目得以運(yùn)行的保障，前提是社會(huì)資本要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)垃圾能源化設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)[9]。

3.2 國(guó)內(nèi)案例

3.2.1 成功案例

上海老港四期填埋場(chǎng)作為我國(guó)首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，已投運(yùn)10多年，其成功的關(guān)鍵在于社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)與市場(chǎng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府承擔(dān)法律政策、垃圾供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)。在垃圾保底量方面，若垃圾量不足，政府必須按照保底量結(jié)算以保證企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)；若垃圾量超過(guò)保底量，則需要增加額外的處理費(fèi)[10]。

3.2.2 失敗案例

成都第六水廠BOT項(xiàng)目政府承諾了保底購(gòu)水量，但是在實(shí)施過(guò)程中，中外雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理、水量預(yù)估錯(cuò)誤，導(dǎo)致自來(lái)水廠虧損[8]。長(zhǎng)春匯津項(xiàng)目由于協(xié)議中保底量和價(jià)格條款數(shù)量較多，最終以政府回購(gòu)告終[8]。

此外，也存在不設(shè)置保底量以失敗告終或者面臨失敗的項(xiàng)目[11]。例如，某污水處理廠建成后，由于配套管網(wǎng)不及時(shí)，水量達(dá)不到預(yù)期值，政府付費(fèi)不到位等原因，最終移交給地方政府，政企合作失??；某公司近10個(gè)污水處理項(xiàng)目，三年實(shí)際處理量低于基本水量，甚至部分處理量不超過(guò)基本水量的25%。

由此可見，保底量的設(shè)置是對(duì)企業(yè)合理效益的一種保障，有利于激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性。但是，保底量的設(shè)置要合理，不僅要基于現(xiàn)實(shí)情況，還要適度超前設(shè)計(jì)、合理預(yù)測(cè)未來(lái)需求，考慮政府財(cái)力狀況[11]。否則，會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配失衡，影響項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

4 結(jié)論

保底量具有風(fēng)險(xiǎn)性、強(qiáng)績(jī)效的特點(diǎn)，固定回報(bào)具有無(wú)風(fēng)險(xiǎn)/低風(fēng)險(xiǎn)、弱績(jī)效的特點(diǎn)，兩者唯一的共性是均與收益相關(guān)。保底量的收益為合理收益，與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況相關(guān)聯(lián)，而固定回報(bào)為固定收益，與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀態(tài)無(wú)關(guān)。因而，保底量不等同于固定回報(bào)。保底量是最低需求風(fēng)險(xiǎn)的一種分配方式，符合風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的原則，但是需考慮保底量設(shè)置值的合理性，避免風(fēng)險(xiǎn)分配失衡[3]。在特定情況下，例如，區(qū)域壟斷權(quán)可以不設(shè)置保底量，關(guān)鍵是看風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)控制[12]。