錢塘綠道建設(shè)管理一體化芻議

■ 吳 偉

2017年11月，杭州市提出以235公里錢塘江為主軸，突出市域1.66萬平方公里“一張圖”，實(shí)施“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略。建設(shè)錢塘綠道有利于生態(tài)保護(hù)，高水平打造生態(tài)景觀帶，有利于構(gòu)建錢塘江流域生態(tài)系統(tǒng)和錢塘江流域水生態(tài)修復(fù)；有利于人文景觀開發(fā)，高水平打造魅力文化帶。同時(shí)，能夠發(fā)展綠道經(jīng)濟(jì)，打造高水平現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)帶，串聯(lián)旅游資源，帶動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，增加臨近土地的價(jià)值，提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

一、錢塘綠道建設(shè)管理現(xiàn)狀

杭州市發(fā)布的《錢塘江綠道與公共空間規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，定義錢塘綠道為一種線形綠色開敞空間，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風(fēng)景道路等自然和人工廊道建立，內(nèi)設(shè)可供行人和騎車者進(jìn)入的景觀游憩線路，連接主要的公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡和城鄉(xiāng)居住區(qū)等。

錢塘江綠道系統(tǒng)由綠道主線、綠道支線和綠道延伸線構(gòu)成。綠道主線：錢塘江、富春江、新安江、千島湖沿岸的綠道。綠道支線：運(yùn)河、湘湖、浦陽江、淥渚江、壺源溪、分水江、蘭江、壽昌江等重要支流沿岸的綠道以及富春江江中洲島環(huán)線綠道、開發(fā)區(qū)環(huán)線綠道。綠道延伸線：《杭州市擁江發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃》范圍內(nèi)的其他綠道。

錢塘江沿線綠道總稱為錢塘綠道。根據(jù)不同段落暫定了各分段的二級(jí)名稱，主城段（大江東-長(zhǎng)安沙）稱為之江綠道；富陽和桐廬段稱為富春綠道；建德段稱為新安綠道；淳安段稱為千島湖綠道。

綠道的建設(shè)管理存在以下問題：

（一）多主體建設(shè)、多部門管理

由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，執(zhí)行不到位，對(duì)綠道管理與養(yǎng)護(hù)的職能存在部門交叉、令出多口的情況。由于對(duì)綠道功能定位模糊，導(dǎo)致各部門往往根據(jù)自身行業(yè)管理的角度對(duì)綠道的用地、建設(shè)、管理等都有不同的理解和安排。

另外，綠道建設(shè)、管養(yǎng)和運(yùn)維分屬于不同部門，多個(gè)主體，權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。未出臺(tái)綠道管理辦法或相關(guān)實(shí)施方案以明確各部門具體職責(zé)，職責(zé)不清。

（二）綠道貫通性與可達(dá)性有待提升

錢塘江沿岸部分區(qū)段由于腹地有限，周邊存在多種涉水、涉林、涉環(huán)保問題，沿江沿綠道兩側(cè)空間管理權(quán)限不在地方政府或規(guī)劃管理部門，還由于道路施工、慢行道建設(shè)不足、費(fèi)用問題等原因，導(dǎo)致出現(xiàn)貫通、連接或者提升改造的瓶頸。同時(shí)，在全線貫通基礎(chǔ)上，結(jié)合綠道公共空間、驛站及其他服務(wù)設(shè)施與交通樞紐的聯(lián)系進(jìn)行可達(dá)性的設(shè)計(jì)，也是個(gè)需要重點(diǎn)考慮的問題。

（三）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)維管理制度有待完善

錢塘綠道中對(duì)重要生態(tài)區(qū)綠道控制性要求、提升綠道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性意見、驛站等綠道服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、綠道標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、綠道種植植物等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)需要不斷完善。

錢塘綠道作為建設(shè)的初期階段，各項(xiàng)制度建設(shè)相對(duì)欠缺，特別是涉及今后綠道運(yùn)維階段，對(duì)綠道管理機(jī)構(gòu)、管理模式、違規(guī)處罰等都沒有做出明確規(guī)定。并且，錢塘綠道定位、錢塘綠道公共使用制度、綠道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維未建立一體化管理制度，管養(yǎng)主體、綠道設(shè)施及綠化維護(hù)、管養(yǎng)中的安全隱患等各項(xiàng)制度還需要明確。

（四）項(xiàng)目獨(dú)立程序不到位

綠道建設(shè)提升沒有獨(dú)立立項(xiàng)，項(xiàng)目當(dāng)前主要按照市政類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招投標(biāo)以及資質(zhì)管理，很少有風(fēng)景園林方面的技術(shù)人員參與。施工階段的管理只有建設(shè)單位自管，質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)都沒有介入，而且錢塘綠道規(guī)劃審批、土地規(guī)劃審批需要與多項(xiàng)國(guó)家政策協(xié)調(diào)。

（五）資金供給主體與經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度不足

錢塘綠道是開放式的，具有公益屬性。錢塘綠道當(dāng)前現(xiàn)狀是建設(shè)和運(yùn)維資金完全由政府財(cái)政投入，社會(huì)資金還沒有參與到綠道的建設(shè)和管理中來。雖然，擁江發(fā)展辦公室出臺(tái)了以獎(jiǎng)代撥的政策，但對(duì)于建設(shè)方來說，只是杯水車薪。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，綠道應(yīng)該作為一種產(chǎn)業(yè)，具備產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，必須通過綠道建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)。

二、錢塘綠道建設(shè)管理一體化系統(tǒng)及構(gòu)建

（一）建立綠道管理機(jī)制體制

錢塘綠道是區(qū)域型綠道，綠道主支線及延伸線網(wǎng)絡(luò)跨越各區(qū)縣市多個(gè)行政界限，在區(qū)域與城市之間要實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接貫通，串聯(lián)成網(wǎng)。錢塘綠道規(guī)劃建設(shè)管理涉及到眾多行政區(qū)域及相關(guān)管理部門，如規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、交通、環(huán)保、園林、市政、城管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、旅游等。錢塘綠道的建設(shè)和管理涉及不同區(qū)級(jí)或發(fā)展主體之間的協(xié)調(diào)問題，為避免出現(xiàn)“重建設(shè)、輕管理”的問題，應(yīng)建立規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維管理一體化的管理機(jī)制體制，需要選擇合適的管理機(jī)構(gòu)與體制，積極探索綠道的管理模式，形成系統(tǒng)、完善的綠道管理和維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，這也是現(xiàn)階段綠道管理工作的重點(diǎn)。

應(yīng)以已有的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作為切入點(diǎn)，加強(qiáng)各級(jí)政府及部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，樹立相關(guān)部門對(duì)于綠道管理的統(tǒng)籌管理地位，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的區(qū)域協(xié)調(diào)管理架構(gòu)。

同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新投融資體制，保障綠道建管資金。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的原則，將綠道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)納入市、區(qū)（縣）政府部門預(yù)算，主要用于綠道的建設(shè)、設(shè)施運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)、綠化管養(yǎng)、衛(wèi)生安全、綠道宣傳等。前期在資金不充裕的情況下，應(yīng)優(yōu)先保障錢塘綠道的建設(shè)實(shí)施，保障綠道主線的貫通。

（二）建立高起點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體系

1.明確錢塘綠道定位

錢塘綠道專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定綠道建設(shè)目標(biāo)、空間布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確綠道建設(shè)實(shí)施方案。在規(guī)劃中應(yīng)明確綠道定位，將綠道定位為“開放空間”而非“景區(qū)”，防控后續(xù)景區(qū)追責(zé)、索賠風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化綠道規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審批管理

錢塘綠道各屬地綠道管理牽頭部門應(yīng)做好綠道設(shè)計(jì)方案的審查，組織落實(shí)具體區(qū)段綠道規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，確保綠道符合專項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)導(dǎo)則以及各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求。規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查可采取方案審查會(huì)的形式進(jìn)行審查，由各區(qū)縣市綠道主管部門組織，相應(yīng)建設(shè)主管部門及相關(guān)部門參加，市擁江辦負(fù)責(zé)最終審核該規(guī)劃方案是否符合要求。

3.實(shí)現(xiàn)錢塘綠道貫通與可達(dá)

思想統(tǒng)一，高度認(rèn)識(shí)貫通意義和重要性；多方案、多途徑全面論證、解決貫通難點(diǎn)。錢塘綠道區(qū)段涉及用地問題建議在項(xiàng)目審批過程中，允許借地建綠道，或作為浙江省重點(diǎn)工程列入項(xiàng)目計(jì)劃，開展項(xiàng)目可行性研究。技術(shù)上可采用跨越式、穿越式、對(duì)接式等多種方式提高錢塘綠道的貫通性。

建立平面接入和立體接入的多方案接入綠道方案，打破壁壘，提高錢塘綠道可達(dá)性。對(duì)于綠道附近有交通接駁及換乘功能的，建議優(yōu)化綠道接入點(diǎn)設(shè)計(jì)，提高綠道可達(dá)性。對(duì)于綠道附近無交通接駁及換乘功能的，將地鐵站點(diǎn)、公交站點(diǎn)、自行車租賃點(diǎn)與綠道結(jié)合設(shè)計(jì)，減少進(jìn)入綠道需要的路程。形成完整的錢塘江流域公共空間體系，提高綠道使用率，激發(fā)綠道活力和可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理體系

1.明確項(xiàng)目立項(xiàng)，出臺(tái)簡(jiǎn)易審批流程

當(dāng)前缺乏單純以綠道項(xiàng)目的立項(xiàng)的現(xiàn)狀，各區(qū)縣市多地綠道無以單純綠道立項(xiàng)的，多以“交通項(xiàng)目”“景觀綠化項(xiàng)目”“市政設(shè)施項(xiàng)目”“鄉(xiāng)村道路提升工程”“各類專項(xiàng)整治工程”等立項(xiàng)。由于沒有單純綠道立項(xiàng)主體，缺乏相應(yīng)的明確的綠道驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及綠道建設(shè)程序，很多項(xiàng)目出現(xiàn)綠道施工階段的管理只有建設(shè)單位自管，質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)都沒有介入的情況，而以附屬項(xiàng)目的相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行勢(shì)必給綠道建設(shè)及綠道品質(zhì)提升帶來障礙。建議出臺(tái)項(xiàng)目立項(xiàng)程序，出臺(tái)建議審批流程。

2.加強(qiáng)資質(zhì)管理與竣工驗(yàn)收及檔案管理

綠道建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家和本市有關(guān)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并由具備相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)。綠道設(shè)計(jì)、施工管理都需要有較高水準(zhǔn)的單位承擔(dān)，建議形成供應(yīng)商名錄，并酌情采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式選擇設(shè)計(jì)、施工單位。

綠道建設(shè)項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收；未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的，不得交付使用。綠道建設(shè)單位在建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范完整的工程檔案，工程竣工后，綠道養(yǎng)護(hù)應(yīng)實(shí)行政府監(jiān)管和市場(chǎng)化、專業(yè)化服務(wù)相結(jié)合的方式。

（四）建立高水平運(yùn)維管理體系

提倡綠道管養(yǎng)單位采取可以將綠道管養(yǎng)中的綠化、市政、保潔、巡防、安保等專業(yè)服務(wù)整體打包的五位一體管養(yǎng)模式。通過公開招標(biāo)將一個(gè)或者多個(gè)標(biāo)段委托給一個(gè)單位進(jìn)行綜合養(yǎng)護(hù)，也可以通過公開招標(biāo)分別委托給不同的單位承擔(dān)。綠道建管一體化還是建管分離應(yīng)區(qū)分對(duì)待，不管是分散式還是集中式，關(guān)鍵是看標(biāo)準(zhǔn)、定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)分結(jié)合。

在保證綠道日常正常開展管養(yǎng)基礎(chǔ)上，管理部門應(yīng)對(duì)綠道本身及相關(guān)資源進(jìn)行整合，開拓思維，積極探索創(chuàng)新，合理構(gòu)建和規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)綠道經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的最佳結(jié)合，實(shí)現(xiàn)錢塘綠道可持續(xù)發(fā)展。綠道首先要貫通，達(dá)到一定的長(zhǎng)度，才能產(chǎn)生綠道經(jīng)濟(jì)。發(fā)揮綠道經(jīng)濟(jì)不在其本身，而在順藤結(jié)瓜的節(jié)點(diǎn)上。并且綠道連接農(nóng)業(yè)，還可以發(fā)展綠道種植經(jīng)濟(jì)，連接旅游景點(diǎn)，共促旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)階段，制定出臺(tái)綠道建設(shè)的優(yōu)惠政策，發(fā)揮政府資金的杠桿作用，建立多元化、多途徑的綠道管理投融資機(jī)制。如利用民間資本、無償捐助、出資命名、認(rèn)建認(rèn)養(yǎng)認(rèn)管、PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)、借助大項(xiàng)目帶動(dòng)作用等方式保障綠道建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)的工作和綠道建設(shè)管理的資金投入。

同時(shí)，公眾與社會(huì)支持是獲取綠道建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。通過綠道的建設(shè)將公眾引入到綠道，讓綠道在市民的使用中得到關(guān)注，在關(guān)注中得到保護(hù)，在保護(hù)中得到發(fā)展。