基層社會治理“旬陽模式”的調(diào)查與思考

王凱華　陳浩銘

摘要：在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了基層社會治理“旬陽模式”實(shí)踐探索的背景，從以黨建為引領(lǐng)，聚基層治理合力等四個方面總結(jié)了“旬陽模式”的主要內(nèi)容，認(rèn)為旬陽縣委政府通過“黨建引領(lǐng)”整合基層治理之力，通過“三治（法治、德治、自治）融合”制度創(chuàng)新，基層社會治理工作取得了顯著成效，對完善“旬陽模式”，提出進(jìn)一步完善融合機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：基層社會治理;旬陽模式;調(diào)查;創(chuàng)新

中圖分類號：D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0040-03

旬陽縣位于陜西省東南部，北依秦嶺，南踞巴山，全縣總面積3554平方公里，轄21個鎮(zhèn)、306個村（社區(qū)），總?cè)丝?6萬。2015年前，這里礦產(chǎn)資源豐富、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但存在治安形勢復(fù)雜、各類矛盾疊加、信訪案件居高不下、負(fù)面輿情持續(xù)高發(fā)、群眾對社會治安滿意度連續(xù)下滑的問題。對此，旬陽縣委、縣政府主動聚焦社會治理難題，在深入基層、面對群眾調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出“黨建引領(lǐng)，三治融合”的新思路，經(jīng)過幾年的努力，縣情、鄉(xiāng)風(fēng)、村貌發(fā)生了可喜變化，取得了“五升五降五無”的社會治理成效（見下表）。這種鄉(xiāng)村治理模式先后被新華社、法制日報社、光明日報社、民政部、陜西省委政法委等調(diào)研宣傳，旬陽基層社會治理創(chuàng)新實(shí)踐得到國務(wù)院總理李克強(qiáng)、國務(wù)委員王勇等領(lǐng)導(dǎo)批示，被評為“2018年度全國基層改革創(chuàng)新典型案例”，并入選2018年度陜西十大政法新聞。

一、“旬陽模式”實(shí)踐探索的背景

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，基層社會治理遇到了村莊空巢化、社會個體化、人際陌生化、治理碎片化等問題。特別是地處秦巴貧困山區(qū)的旬陽縣，隨著人流、物流、信息流的加速擾動，基層社會治理面臨的困難和問題更加突出：少數(shù)黨員干部不正之風(fēng)滋生蔓延，損壞了黨和政府在人民心目中的形象;各類案件多發(fā)高發(fā)，影響了人民群眾安全感;攀比奢靡、道德滑坡、誠信缺失、封建迷信等社會不良風(fēng)氣滋生蔓延，侵蝕著社會治理根基。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)確立、政府職能轉(zhuǎn)變、群眾維權(quán)意識增強(qiáng)，社會治理面臨著諸如法律手段夠不著、行政措施難奏效、說服教育顯得軟的難題，影響著當(dāng)?shù)氐暮椭C穩(wěn)定。

針對這些問題，旬陽縣委、縣政府始終堅(jiān)持以“法治旬陽”“平安旬陽”建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)依法治理，深入組織開展社會治安突出問題和重點(diǎn)地區(qū)大整治，嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動，以強(qiáng)有力的法律手段遏制案件高發(fā)勢頭。但是，依法治理雖然能夠遏制社會治安亂象，但不能從根本上解決問題。此外，一些街頭小混混及農(nóng)村“燃筋頭”“長舌婦”“麻迷兒”“忤逆子”等涉及人倫道德范疇的問題，依法處理夠不上，但破壞了基層社會治理秩序，影響了基層社會和諧穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)，成為社會治理的難點(diǎn)。加之鋪張浪費(fèi)、大操大辦、低俗惡搞、唯利是圖等風(fēng)氣屢禁不止，少數(shù)群眾認(rèn)為“法無禁止皆可為”，缺乏敬畏之心、價值信仰、法律意識，嚴(yán)重影響社會治理成效，引起了廣大群眾的強(qiáng)烈不滿?；谝陨仙鐣F(xiàn)實(shí)，旬陽縣委縣政府先后組織開展了“秦風(fēng)行動”“社會不良風(fēng)氣大整治”“平安旬陽”和“法治旬陽”等一系列創(chuàng)建活動，經(jīng)過三年的努力，在實(shí)踐中探索、在探索中摸索、在實(shí)踐中總結(jié)，逐步形成了“三治融合”（法治、德治、自治）的基層社會治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、“旬陽模式”實(shí)踐探索的內(nèi)容

（一）以黨建為引領(lǐng)，聚基層治理合力

黨建引領(lǐng)是旬陽縣委針對黨風(fēng)不正、政風(fēng)不純、群眾怨言較多的實(shí)際情況，嚴(yán)格落實(shí)中央全面從嚴(yán)治黨要求，以重塑黨員“先進(jìn)性、純潔性”形象為目的，以“先鋒行動黨旗紅”為主題讓機(jī)關(guān)黨建強(qiáng)起來;以“亮身份、曬業(yè)績、做表率”為抓手讓黨員形象亮起來;強(qiáng)化干部精細(xì)化管理讓干部管理嚴(yán)起來;用“便民熱線”實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾零距離。全縣2.5萬名黨員干部發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，通過實(shí)踐打造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，讓“官治”與“自治”實(shí)現(xiàn)良性互動。

簡言之，“三治融合”就是用黨建的力量整合法治、德治、自治的功能進(jìn)行基層治理。三年多以來，旬陽的“三治融合”曾受到過多方質(zhì)疑，走過一段艱難的旅程，尤其是涉及面最廣的自治部分。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，給旬陽這種探索吃了一顆定心丸。十九大代表、旬陽縣棕溪鎮(zhèn)王院村黨支部書記陳分新在參加黨的十九大會議間隙，打電話告訴鄉(xiāng)親們：“總書記為新時期鄉(xiāng)村治理指明了方向，我們的路子走對了，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系就是我們今后工作要努力的方向?！?018年1月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅(jiān)持德治、自治、法治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序”的構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的總原則，使旬陽的這種探索有了明確的路徑和方向。

（二）以法治為保障，聚焦基層社會治理難題

旬陽縣以建設(shè)“法治旬陽”“平安旬陽”為抓手，多措并舉，多方聯(lián)動，深入開展“促守法、調(diào)紛爭、打邪惡”活動，建立綜治大數(shù)據(jù)管控平臺，配合“秦盾”行動，“打五霸”“抓八治”，不斷推進(jìn)縣域治理水平提升。旬陽縣在“三條聯(lián)動”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新建立了“三力聯(lián)調(diào)”調(diào)解體系，即由各鎮(zhèn)黨委搭臺、行政力量主導(dǎo)、司法人員參與、人民調(diào)解員全程介入的集中統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)解模式。在鎮(zhèn)村組建“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解組織，選配鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員、縣直聯(lián)村包戶干部組成行政調(diào)解隊(duì)伍;選配派駐轄區(qū)的法官、警官、檢察官、律師、司法助理員組成司法調(diào)解隊(duì)伍;選聘“鄉(xiāng)村精英”“道德模范”等鄉(xiāng)賢人員組成道德調(diào)解隊(duì)伍（人民調(diào)解），重構(gòu)了鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解組織體系。全縣共建成1個縣級調(diào)解中心、21個鎮(zhèn)級調(diào)委會、305個村級調(diào)委會、1805個村級調(diào)解小組，共選聘人民調(diào)解員7536人。2017年，全縣共排查調(diào)處各類矛盾糾紛3313起，調(diào)處成功率達(dá)到99.21%，涉及金額3760余萬元，成功預(yù)防越級非法上訪137余起。2018年1至7月，全縣共調(diào)解案件1478件，其中重大復(fù)雜疑難案件173件，協(xié)議涉及金額3077萬元，大量矛盾糾紛被消滅在萌芽狀態(tài)，極大地節(jié)約了司法成本與社會成本。

（三）以德治為基礎(chǔ)，厚植基層社會新風(fēng)尚

旬陽縣通過深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時代要求進(jìn)行創(chuàng)新，“立家訓(xùn)家規(guī)、傳家風(fēng)家教”構(gòu)建百姓共有精神家園;提出“誠、孝、儉、勤、和”的新民風(fēng)建設(shè)旬陽版本，強(qiáng)化道德教化作用;推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)激發(fā)群眾內(nèi)生動力，推動社會主義核心價值觀在旬陽落地生根，從而有效遏制農(nóng)村長久存在的陳規(guī)陋習(xí)，提升鄉(xiāng)村治理能力。近幾年，全縣涌現(xiàn)出“旬陽好人”32名、“好婆婆”27人、“好媳婦”48人、“最美家庭”48戶，3人榮獲安康第四屆道德模范稱號，8人入選“陜西好人”，2人榮登“中國好人榜”，1戶被評為“全國最美家庭”，鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)更加淳樸。

金寨鎮(zhèn)黨委書記任景海介紹說：“以前，我們這里大辦酒席、盲目攀比之風(fēng)厲害得很;滿月、當(dāng)兵、考學(xué)等都得擺桌請客，份子錢不斷加碼，有的村民甚至貸款上禮?？扇缃?，我們各村道德評議委員會成員通過專題討論，根據(jù)各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，制定不同數(shù)量的禮金標(biāo)準(zhǔn)，重新修訂了村規(guī)民約并由村民大會通過，紅白喜事要節(jié)儉，朋客送禮100元，一下子改變了那些陳規(guī)陋習(xí)?！倍襁@樣接地氣、明規(guī)矩的村規(guī)民約村村可見，各村干部帶頭示范、樹立榜樣，成立紅白理事會，主管村里家家戶戶的紅白喜事，對份子錢、煙酒錢、菜品種類和數(shù)量等都做出統(tǒng)一安排，提倡文明婚禮改變婚鬧陋習(xí)，使民風(fēng)鄉(xiāng)情向善向上充滿正能量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年以來，全縣農(nóng)村濫辦酒席、過事收禮事項(xiàng)同比下降60%，開支下降了40%。

（四）以自治為根本，提升基層治理的社會化水平

道德評議為村民自治搭平臺。在旬陽縣金寨鎮(zhèn)寨河社區(qū)，“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”的道德評議活動平臺令人矚目。通過大家都能接受的道德評議大會，對社區(qū)焦點(diǎn)性的問題進(jìn)行說事、論理及決議，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)在村里設(shè)紅黑榜，表揚(yáng)正面典型，同時也曝光批評負(fù)面的典型。村干部指著紅黑榜介紹說：“你看這個正面典型吉元兵，原來是個打罵父母上了‘黑榜的貧困戶，就是經(jīng)過‘好壞大家評、落后大家?guī)突顒?，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為種植煙草20畝，年收入近六萬多的致富先進(jìn)了，更重要的是知道尊老愛幼孝敬父母了。”2017年，旬陽縣“評說亮”活動召開1429場次，評議先進(jìn)典型1891人次、后進(jìn)典型1296（件）次，設(shè)立“善行義舉榜”和“曝光臺”316處，幫助轉(zhuǎn)化后進(jìn)人員1124人。

修訂村規(guī)民約使村民自治“動”起來。縣委縣政府明確要求，修訂《村規(guī)民約》不能走形式，要接地氣，用百姓看得懂的語言，解決村民最關(guān)心的問題。截止2018年底，全縣305個村全部修訂了村規(guī)民約?！八拿裰鲀晒_”讓村民積極參與村級事務(wù)，往日“干部前面干，群眾后面看”的情況有了明顯改觀。

三、“旬陽模式”的實(shí)踐效果和創(chuàng)新意義

（一）“旬陽模式”的實(shí)踐效果

旬陽縣委政府通過“黨建引領(lǐng)”整合基層治理之力，通過“三治融合”制度創(chuàng)新，在基層社會治理工作中取得了顯著成效，推動了五個“轉(zhuǎn)變”：一是推動基層黨組織“由軟到硬”的轉(zhuǎn)變，使基層治理能力和水平大幅提升;二是推動群眾法治意識“由弱到強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變，“信訪不信法”現(xiàn)象大幅下降，息訴服判率達(dá)98.79%，上升了17.3%;三是推動基層社會實(shí)現(xiàn)“由亂到治”的轉(zhuǎn)變，“五升五降五無”表明當(dāng)?shù)厣鐣伟擦己?，投資環(huán)境日趨變好;四是推動鄉(xiāng)村民風(fēng)實(shí)現(xiàn)“由差到好”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村出現(xiàn)“三多三少”局面（即爭當(dāng)貧困戶“等靠要”的少了，自力更生、艱苦奮斗的多了;扯皮耍潑、忤逆不孝的少了，明禮誠信、友善孝親的多了;攀比奢侈、打牌賭博的少了，遵紀(jì)守法、勤勞節(jié)儉的多了）;五是推動社會治理“由管到議”的轉(zhuǎn)變，2017年全縣召開村民議事會650余場次，研究討論群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題1200余個，促進(jìn)了問題的有效解決，群眾參與率創(chuàng)新高。

（二）“旬陽模式”的創(chuàng)新意義

一是解決了基層社會治理“碎片化”難題。過去旬陽的基層社會治理是鐵路警察各管一段，黨建主要由組織部牽頭、法治主要由政法委牽頭、德治主要由宣傳部牽頭、自治主要由人大牽頭，平常工作各抓各的，沒有實(shí)現(xiàn)真正的綜合治理。旬陽探索推進(jìn)的“黨建引領(lǐng)、三治融合”，搭建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障”的工作格局，初步實(shí)現(xiàn)了“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理”，大大提升了社會治理的效能。二是矯正了當(dāng)前社會“逐利化”不良傾向?！耙磺邢蝈X看”、唯利是圖、道德滑坡、不正之風(fēng)的社會思潮泛濫，給社會治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！包h建引領(lǐng)、三治融合”探索是一場社會建設(shè)的補(bǔ)課工作，通過黨建、法治、德治、自治同步推進(jìn)，推動社會價值觀逐漸回歸。三是為解決當(dāng)代部分民眾信仰缺失危機(jī)進(jìn)行了有益探索。旬陽開展的“黨建引領(lǐng)、三治融合”社會治理創(chuàng)新，是一場大力塑造、樹立、弘揚(yáng)社會正能量的過程，通過大張旗鼓開展“黨員示范戶”“平安和諧家庭”“五好模范家庭”“十星級文明戶”以及“十大孝子”“旬陽好人”“好婆婆”“好媳婦”等活動，為廣大群眾樹立了學(xué)習(xí)尊崇的好榜樣，全縣先后涌現(xiàn)出全國人大代表陳分新、全國“黨的義務(wù)宣傳員”黃世和、全國“最美基層法官”駱云橋、全國“道德楷?！饼彽裸y、全國“十大杰出進(jìn)城務(wù)工青年”陳明鈺、“中國好人”楊厚根、“中華十大孝親敬老楷模”馬治芳等一批全國先進(jìn)模范人物，成為基層廣大群眾學(xué)先進(jìn)的好榜樣。

四、對完善“旬陽模式”的幾點(diǎn)思考

一是進(jìn)一步完善融合機(jī)制。旬陽縣積極創(chuàng)新社會治理理念和模式，推進(jìn)法治、德治、自治建設(shè)，探索出以法治為保障、德治為基礎(chǔ)、自治為根本的“三治融合”，經(jīng)過近三年的實(shí)踐，初步形成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制體系，矛盾減少、風(fēng)氣向好、群眾滿意，全縣面貌然一新。但“三治”間更多發(fā)揮的是功能上的相互支持作用，“融合”作用還沒有得到充分發(fā)揮。在相融上下功夫，讓“三治”相輔相成、相互扶持、相互呼應(yīng)，達(dá)到三位一體，將更有利于打造共建共治共享的社會治理格局，更有利于激發(fā)社會活力，增強(qiáng)人民群眾的主人翁意識，推動民主法治進(jìn)程，推進(jìn)社會主義事業(yè)蓬勃發(fā)展。

二是積極推廣典型經(jīng)驗(yàn)。近年來，圍繞加強(qiáng)創(chuàng)新基層社會治理，各地都在結(jié)合實(shí)際進(jìn)行各種制度的“微創(chuàng)新”。旬陽以黨建為引領(lǐng)，金寨鎮(zhèn)寨河社區(qū)以自治為特色，呂河鎮(zhèn)以德治為特色，白柳鎮(zhèn)柳村社區(qū)以法治為特色，都在某一方面取得了顯著成效。神河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長華開軍在他2018年的工作展望中寫道：“就神河而言，目前我們僅停留在金河社區(qū)的抓示范上。2018年，要在深化‘三治融合、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方面下功夫，推進(jìn)基層社會治理邁上新水平。”可以預(yù)期，逐步走向成熟的“旬陽模式”對陜西省乃至全國的基層社會治理工作，能夠發(fā)揮更大的推廣示范作用。

三是發(fā)掘利用本土歷史文化資源優(yōu)勢?！叭稳诤稀钡母拍畋旧砭途哂袠O強(qiáng)的傳統(tǒng)文化寓意，《國語·鄭語》中有“和實(shí)生物，同則不繼”，“三治”各不相同，只有實(shí)現(xiàn)了三者和合，才能“三生萬物”。習(xí)近平總書記提出要把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作為“根”與“魂”來對待。陜西的文化資源厚重豐富，把傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀思想融入基層社會治理，讓悠久燦爛的中華文化煥發(fā)出時代風(fēng)采，會使基層社會治理工作會更有方向、更有定力、更加長遠(yuǎn)、更有力量，人民群眾會有更多的獲得感、幸福感、安全感。

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