城鄉(xiāng)一體化背景下城市近郊社區(qū)治理研究

【摘要】治理理論提出治理主體由單一化向多元主體轉(zhuǎn)化。為了切實(shí)體現(xiàn)民主化，社區(qū)治理將社區(qū)居民吸引進(jìn)來，更多地發(fā)揮居民的主體作用。城市化的發(fā)展過程中，大量農(nóng)村村莊被吞噬，逐漸發(fā)展成為新型社區(qū)。新型城市近郊社區(qū)的治理問題目前已成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。本文探討了新型城市近郊社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與問題，提出了促進(jìn)促進(jìn)公民參與城市近郊社區(qū)治理的對策分析。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理 ?近郊社區(qū) ?公民參與

一、研究緣起

我國正處于城鄉(xiāng)二元化向一體化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為大家普遍追求的目標(biāo)。要達(dá)到這一目標(biāo)，處于城市邊緣的近郊社區(qū)就是城市化過程中最敏感、發(fā)展最迅速的地區(qū)。在城市擴(kuò)大的過程中，大量農(nóng)村村莊被吞噬，進(jìn)而變成城市社區(qū)。但這樣的社區(qū)和已經(jīng)發(fā)展成熟的老城區(qū)城市社區(qū)又有很大的不同。因此，研究大量城市邊緣社區(qū)就成了目前城鄉(xiāng)一體化背景下需要迫切解決的課題。

作為社會治理的最基層單位，社區(qū)是政府和公民之間關(guān)系的橋梁，起到了緩解社會矛盾，極大地推動社會治理向前發(fā)展。傳統(tǒng)的社區(qū)治理主要承擔(dān)著管理的職能，社區(qū)更多的起著完成和傳達(dá)上級政府組織的任務(wù)安排的作用。而從治理理論來講，治理強(qiáng)調(diào)的不是從上至下的制度安排，它更強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，形成一種以政府為主導(dǎo)，多元主體公共協(xié)商參與的治理機(jī)制。毫無疑問，社區(qū)居民也成為社區(qū)治理的重要參與者。因此，研究城市近郊社區(qū)治理中的公民參與問題也成為一項(xiàng)重要的熱點(diǎn)問題。

二、研究的重要性

當(dāng)代社會學(xué)家把社區(qū)治理研究看為一個重要課題，是因?yàn)樯鐓^(qū)治理具有重要客觀的價(jià)值。此外，社區(qū)治理之所以受人重視，最基本的原因是天下間無一人不是處于并生活在社區(qū)之內(nèi)。一個人可能沒有家庭，卻很難脫離社區(qū)而生活。隨著社會的發(fā)展，特別是改革開放向全面深化發(fā)展，社區(qū)治理在社區(qū)居民的生活中起著越來越重要的作用。社會學(xué)家對這種大眾置身處地且生育共的社會，也更肩負(fù)著研究及探討的使命，一來可以幫助其他社會工作者，二來也可以幫助大眾了解社會性質(zhì)所蘊(yùn)含的意義，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。

依據(jù)社會學(xué)家對社區(qū)所下的定義，社區(qū)是一種由一定地理范圍的結(jié)社，它可以是一個村，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個都市或一個都會。此種社區(qū)數(shù)量眾多且具有復(fù)雜多變的特征。對這種各種矛盾和問題并存的社區(qū)展開研究，是全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，也是推進(jìn)社會建設(shè)的需要。城市近郊以社區(qū)治理為起點(diǎn)，通過多方溝通與居民共同參與來處理城市近郊社區(qū)存在的問題，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會治理模式，促進(jìn)城市近郊社區(qū)良性發(fā)展，為城鄉(xiāng)二元化向一體化發(fā)展做貢獻(xiàn)。

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就，人民的生活水平也取得翻天覆地的變化。但是隨之而來也帶來一些諸如貧富差距拉大，財(cái)富分配不均利益訴求多元化、思想觀念出現(xiàn)分歧與裂痕等問題。而社區(qū)又是各種問題和矛盾的聚集地。這些問題如果不得到重視，將嚴(yán)重影響社會的和諧。同時(shí)，如果更多社會學(xué)家對社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)生態(tài)環(huán)境等具體問題開展研究，采用多種手段和方式，依靠法律和國家政策，將矛盾和問題各個擊破，積極聽取社區(qū)居民的意見和建議。逐漸將問題社區(qū)變成和諧社區(qū)，為促進(jìn)社會公平，改革開放全面深化發(fā)展提供有力保障。

三、城市近郊社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與問題分析

社區(qū)發(fā)展能有效的開展，需要許多人力的參與，尤其需要社區(qū)內(nèi)部全民的參與，因?yàn)樯鐓^(qū)的發(fā)展是關(guān)系社區(qū)全民的事，其發(fā)展成果也歸社區(qū)全民享用。然而在實(shí)際的操作過程中，要激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，并非容易的事。當(dāng)前我國社區(qū)管理方式也改變了傳統(tǒng)的政府為主導(dǎo)的單一模式，形成了政府為主導(dǎo)，社會組織、公民組織多元參與的機(jī)制。目前社區(qū)居民參與社區(qū)治理的方式主要有以下幾種：

（1）選舉代表參加：與人民代表大會制度類似，社區(qū)居民也通過民主選舉的方式，選舉出代表反映社區(qū)居民利益訴求，解決問題。這也符合我國《居委會組織法》規(guī)定。社區(qū)居民利益訴求反映的渠道主要有：業(yè)主代表大會;物業(yè)公司提供的信息搜集渠道，如問卷調(diào)查等;社區(qū)內(nèi)組織的非政府組織。

（2）利用互聯(lián)網(wǎng)，建立網(wǎng)站，加強(qiáng)治理。在信息化飛速發(fā)展時(shí)代，人們的生活早已和它息息相關(guān)。因此在社區(qū)治理中，也必須有效利用這一工具。眾所周知，現(xiàn)在在家上網(wǎng)已不是難事，況且隨著智能手機(jī)的普及，人們隨時(shí)能瀏覽各種網(wǎng)頁。如果社區(qū)治理中能將國家的政策、本社區(qū)的一些消息、以及一些便民常識等都通過網(wǎng)站、微信公眾號、微博等方式發(fā)布，增加居民了解社區(qū)信息的靈活性，也增加了人們的參與量和主動性。

（3）組織豐富多彩的活動，提高居民參與的積極性。這種方式屬于政府購買公共服務(wù)的范疇。由于政府無法對所有事物都大包大攬，于是將一些活動交由社會來承擔(dān)。比如說社區(qū)居民的活動，通過外包的方式交給符合政府期望的社會組織。社會組織由于更具經(jīng)驗(yàn)性，在拿到項(xiàng)目后能更多好的完成項(xiàng)目上規(guī)定的任務(wù)，即為社區(qū)居民組織豐富多彩的活動，能號召更多社區(qū)居民參與到活動中來。在活動中，居民受到潛移默化的影響，增加對社區(qū)的認(rèn)同感，以及價(jià)值觀的統(tǒng)一等。

從以上可以看出，社區(qū)居民參與本社區(qū)治理的主要途徑還是較為豐富。但是，居民參與的動力更多的是源于動力和興趣。如果不能較大的引起居民的興趣，居民責(zé)可能主動退出參與機(jī)制。以下分析社區(qū)居民參與的有效性：

（1）公民因個人素質(zhì)而導(dǎo)致參與能力的有限性。城市近郊社區(qū)大多是在城市化進(jìn)程中由一些實(shí)地農(nóng)民社區(qū)轉(zhuǎn)化而來，或者由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部而相對于城市中心來說地價(jià)、房價(jià)相對便宜，經(jīng)濟(jì)能力不是很強(qiáng)的居民購買的商品房而組成。因此，可以說城市近郊社區(qū)居民整體素質(zhì)不高。故而在社區(qū)治理的參與中更加關(guān)注的是自己的家庭，導(dǎo)致了對獲取社區(qū)參與的知識興趣不大。此外，在長期的“臣民”、“順民”等附庸意識的影響下重禮俗而不重法治的傳統(tǒng)意識，已經(jīng)固化為人民的一種倫理行為。這也嚴(yán)重影響著居民的參與興趣。由于居民整體素質(zhì)不高，即使被選舉去參與利益表達(dá)的居民也存在表達(dá)能力的問題。因?yàn)槔姹磉_(dá)是實(shí)現(xiàn)利益的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，需要居民具有居民整體利益整合、信息搜集等基礎(chǔ)。而在實(shí)際操作中，大多存在表達(dá)能力欠缺，信息搜集不對稱等問題而導(dǎo)致效果的有效性。

（2）參與渠道不暢通而導(dǎo)致參與的有效性有限。參與的渠道制約著居民的參與能力、參與范圍和參與效果。而居民參與的渠道最主要的是社區(qū)居委會?！吨腥A人民共和國城市居民組織法》中規(guī)定社區(qū)居委會：是居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。由此可以看出，社區(qū)居委會僅僅是群眾性自治組織而非政府的行政部門。但是在城市社區(qū)尤其是城市近郊社區(qū)卻存在社區(qū)行政化嚴(yán)重的現(xiàn)象。許多城市近郊社區(qū)屬于新建社區(qū)，管理制度不規(guī)范，社區(qū)工作人員一般由原來農(nóng)村村委會工作人員或上級部門任命的并接受其考核的人員兩部分組成。這就造成了社區(qū)工作要么由于業(yè)務(wù)不熟悉，要么為了應(yīng)付上級部門的考核任務(wù)而深陷大量繁雜日程行政性事務(wù)工作中。而無暇顧及與居民的溝通，傾聽居民的禮儀訴求。久而久之，居委會工作人員與社區(qū)居民之間就形成了一道壁壘，阻礙了居民都通的渠道督導(dǎo)暢通性。

（3）公共服務(wù)有效供給不足而降低社區(qū)居民參與的積極性。公共服務(wù)的供給作用在于提高居民的生活質(zhì)量。一般來說，主要是由政府提供。在城市社區(qū)，由于其發(fā)展已經(jīng)比較成型，所以在公共服務(wù)的供給方面也有一套比較成熟的機(jī)制。但是，大多城市近郊社區(qū)由于是新成立，各方面管理等都還處于比價(jià)初級的階段。相對與成熟社區(qū)而言，其居民在組成上比較復(fù)雜，需求也更繁雜。如果政府再按照一種比較僵化的單一的供給模式，往往不能滿足居民的利益需求和偏好。同時(shí)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)原因，政府在公共服務(wù)的供給在質(zhì)量和總量上也難以滿足社區(qū)居民的需求。長此以往，居民的需求得不到滿足，居民會產(chǎn)生怨氣并會將不滿發(fā)泄在社區(qū)工作人員身上。并會和社區(qū)產(chǎn)生一種對立感，從而抵制甚至拒絕參加社區(qū)活動。

四、促進(jìn)公民參與城市近郊社區(qū)治理的對策分析

根據(jù)社區(qū)居民參與狀況，分析其參與水平的程度、參與渠道的暢通性、參與積極性的基礎(chǔ)上分析了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的影響因素。在未來的社區(qū)治理中筆者認(rèn)為更應(yīng)該從加強(qiáng)教育，培育居民參與意識;規(guī)范制度，保障居民積極、有效參與;權(quán)責(zé)劃分清晰，提高社區(qū)服務(wù)能力三個方面加強(qiáng)社區(qū)治理：

（一）加強(qiáng)教育，培育居民參與意識

我國居民受幾千年傳統(tǒng)的封建社會統(tǒng)治思想影響，認(rèn)為社會治理是國家是政府的事情。雖然隨著改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)水平得到了極大的提高，人民的生活水平也發(fā)生了翻天覆地的變化，但是人民的思想并沒有隨著經(jīng)濟(jì)、生活水平的提高而變化。甚至是出現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的脫節(jié)現(xiàn)象。公民素養(yǎng)的提升要求公民對“民主思想”的提升，將思想認(rèn)知和主體行動相結(jié)合，使社區(qū)居民真正認(rèn)識到自己的主人翁地位。認(rèn)識到社區(qū)治理與自己的利益息息相關(guān)，社區(qū)興則自己興。社區(qū)可以通過開展完善的培訓(xùn)機(jī)制、全民的宣傳教育和普法教育活動、邀請專家定期開展講座等活動將基層民主教育落實(shí)到實(shí)處，將民主意識深入人心。

城市近郊居民由于人員組成復(fù)雜造成居民整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象也存在，這也是社區(qū)工作者需要做的事情。社區(qū)可以通過舉辦市民學(xué)校、技能培訓(xùn)學(xué)校、知識講座等提高居民的文化水平和技能水平。

（二）規(guī)范制度，保障居民積極、有效參與

制度是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)格。就公民參與社區(qū)治理的制度而言，可以說已經(jīng)基本搭建完畢。但這樣的制度停留在表面層次，其操作性和借鑒性并不強(qiáng)，可以說在一定程度上阻礙了公民參與的積極性。

推進(jìn)法律制度的完善。眾所周知，法律法度制度革新嚴(yán)重落后于社會轉(zhuǎn)型的步伐。就現(xiàn)有法律制度來說，并沒有對城市社區(qū)治理方面的相關(guān)規(guī)定，因此在處理很多社區(qū)問題的時(shí)候只能借鑒類似問題的法律法規(guī)的規(guī)定，這嚴(yán)重阻礙了社區(qū)治理工作的推進(jìn)。眾所周知，依法治國是國家治理的基本方針，社區(qū)治理也不能例外。在處理和解決社區(qū)問題的時(shí)候只有貫徹了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，才能真正解決社區(qū)居民的各種矛盾和糾紛，確保居民的各項(xiàng)權(quán)益不受損害。就城市近郊而言，只有在解決治安問題、流動人口問題、以及公共衛(wèi)生問題等方面能依據(jù)法律約束。才能還居民一個和諧、安定的社區(qū)環(huán)境，從而提高居民參與治理的動力。

（三）權(quán)責(zé)劃分清晰，提高社區(qū)服務(wù)能力

自建國以來我國建立了高度自治的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相適應(yīng)的是，政府管理以全能型政府為特征。以統(tǒng)攬的方式分配國家資源，對社會實(shí)行全方位的管理和控制。隨之，基層管理必然順應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。然而隨著經(jīng)濟(jì)制度逐漸轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)體制，政府也意識到原來大包大攬的管理體制使得政府自身壓力太重而不得不放棄部分權(quán)利交由地方或其他組織來完成。在這樣的環(huán)境下誕生了“社區(qū)”這一基層治理單元，以期能擔(dān)負(fù)起解決基層矛盾，推動社會治理，整合社會的職能。但是在實(shí)際的治理過程中，社區(qū)作為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，在很多方面受街道的制約。沒有權(quán)力，沒有資源，很多社區(qū)工作人員僅僅是傳達(dá)和執(zhí)行街道的任務(wù)和命令。

而我們知道，治理理論的重要特征之一就是主體多元化。在社區(qū)治理中更是如此，更應(yīng)該建立多元主體并促進(jìn)不同治理主體間的溝通與合作。應(yīng)充分重視并發(fā)揮政府組織、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、物業(yè)管理委員會、社會組織以及社區(qū)居民在內(nèi)的所有成員的作用，鼓勵他們參與到社區(qū)治理中來。而作為社區(qū)的上級單位——街道辦事處，則應(yīng)做到職責(zé)劃分清晰，將更多的權(quán)利下放給社區(qū)而不應(yīng)該干涉社區(qū)治理，更不應(yīng)該大包大攬。總的來說，政府雖然是推動社會發(fā)展以及促進(jìn)社區(qū)治理良性發(fā)展的主要推動力量，但政府更多的應(yīng)發(fā)揮“掌舵者”而非“劃槳者”的作用。在城市近郊社區(qū)治理中，政府應(yīng)給社區(qū)更多支持，無論是在資源利用，還是人員引進(jìn)方面都應(yīng)該給予更多的幫助。同時(shí)在社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)與社區(qū)間的協(xié)調(diào)方面給予更多的政策支持。政府還應(yīng)該加強(qiáng)對社會組織的培育，促進(jìn)社區(qū)自治功能的提高。

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基金項(xiàng)目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃普及項(xiàng)目：“新時(shí)代重慶城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑研究”階段性成果;項(xiàng)目編號：（2018py46）。

作者簡介：余長惠（1982-），女，四川隆昌人，講師，碩士研究生，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院社會工作學(xué)院，從事社會學(xué)、政府行為與公共政策研究。