引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展的困境與對策研究

李傲馳

【摘要】黨的十九大報告明確指出建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置。引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展，豐富了教育發(fā)展的融資模式，提高了教育事業(yè)的資本配置效率，推動其可持續(xù)發(fā)展。本文對引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展面臨的困境進行分析，并給出相應(yīng)的對策建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】社會資本 教育 困境 對策

一、引言

中國的未來發(fā)展，中華民族的偉大復(fù)興，歸根結(jié)底靠人才，人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)在教育。2017年，國務(wù)院印發(fā)了《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》指出要促進和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本以多種方式進入教育領(lǐng)域，提供多樣化教育產(chǎn)品和服務(wù)。在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，引導(dǎo)社會資本更多參與教育事業(yè)的建設(shè)，能有效緩解資金投入不足的問題，同時提高教育事業(yè)的發(fā)展活力。

二、社會資本參與教育事業(yè)建設(shè)的主要形式

1.PPP模式

PPP模式（Public-Private Partnership），是指政府與私人機構(gòu)（包括盈利性和非盈利性企業(yè)）基于某個項目而達成的合作形式。采用PPP模式建設(shè)教育事業(yè)，即是在教育的各個階段，接納私人部門與公共部門組成教育服務(wù)供給聯(lián)合體，共同提供教育服務(wù)。

2.教育產(chǎn)業(yè)基金

教育產(chǎn)業(yè)投資基金是借鑒西方私募股權(quán)基金的運作機制，結(jié)合我國實際，以非公開流通的股權(quán)投資方式，吸納民間資本直接投資于教育領(lǐng)域的一種集合投資制度。相比貸款、債券等傳統(tǒng)投資方式，教育產(chǎn)業(yè)基金屬于權(quán)益性投資，其著眼點不在于投資對象當(dāng)前的盈虧，而在于教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和資產(chǎn)增值。

3.教育捐贈

社會捐贈，是指捐贈人為了資助公益事業(yè)，自愿將其財產(chǎn)贈與受益人處分或公益性組織管理使用的行為。教育捐贈是面向教育事業(yè)的社會捐贈，為我國義務(wù)教育普及和高校發(fā)展做出了突出貢獻。

三、引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展的困境分析

1.政府權(quán)責(zé)邊界不清晰

在引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展的進程中，一般是由政府部門牽頭負責(zé)，其作為一方市場主體應(yīng)該與社會資本共同參與決策、承擔(dān)風(fēng)險、尋求雙贏，以實現(xiàn)教育事業(yè)的快速發(fā)展。但在實踐過程中，政府往往占主導(dǎo)地位，多重角色致使其與社會資本方權(quán)責(zé)劃分不清晰，不同層級政府之間也存在職責(zé)模糊的問題，管理機制尚不暢通。這一問題在PPP項目中尤為明顯：政府既是相關(guān)規(guī)則的制定者，又扮演了合作者的角色，同時還是整個項目建設(shè)過程的監(jiān)管者。政府這種既做裁判員又做運動員的角色錯位違背了合作主體權(quán)責(zé)對等的初衷，且政府部門一直處于主導(dǎo)和權(quán)威地位，對契約精神認識不足，嚴重阻礙了PPP模式在教育領(lǐng)域的發(fā)展。

2.社會資本參與度不足

總體上，教育行業(yè)投資項目數(shù)量較少，國企仍然是項目的主要推動者。截至2019年4月，教育PPP項目共有428個，僅占PPP項目總數(shù)的5%。從投資額看，教育PPP項目占PPP總投資額的比例不足2%。產(chǎn)生以上現(xiàn)象的原因，除了對PPP項目的審核愈發(fā)嚴格外，還在于社會資本對教育行業(yè)項目了解不足，多處于觀望狀態(tài)。盡管國務(wù)院和教育部大力推動社會資本進入教育領(lǐng)域，發(fā)布一系列支持政策，但社會資本的反應(yīng)較為謹慎。迄今為止，已成交的PPP項目中，國企的成交項目數(shù)占比近60%，成交金額達四分之三。據(jù)此可知，國企仍然是項目的主要推動者，而且單位項目的規(guī)模更大。教育PPP項目也存在同樣的問題。全國PPP項目市場動態(tài)數(shù)據(jù)顯示，教育行業(yè)中標的民營資本寥寥無幾，且中標項目幾乎都是教學(xué)樓、宿舍、體育場地等的建設(shè)項目。社會資本對教育的投資仍停留在基礎(chǔ)建設(shè)的淺表層面，未觸及教育的核心領(lǐng)域。而與教育相關(guān)的產(chǎn)業(yè)基金、投資公司，受限于教育事業(yè)的公益性質(zhì)和嚴格的定價機制，獲利空間較小，整體參與度不高。

3.相關(guān)監(jiān)管乏力且失衡

近年來，部分地方政府泛化濫用PPP模式，甚至借PPP變相融資，不規(guī)范籌資行為所帶來的問題日益凸顯，加劇了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。為了糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，2017年全國開展了PPP項目庫的集中清理工作。被清理退庫的教育PPP項目涉及金額達200億以上，暴露了地方政府對教育PPP項目存在監(jiān)管不足的問題，導(dǎo)致PPP模式被泛化濫用，其籌資主體行為不規(guī)范，影響了教育項目的質(zhì)量和績效。

教育捐贈是教育機構(gòu)進行籌資的重要手段，如何使用教育捐贈的財物是捐贈者及社會公眾頗為關(guān)注的問題?？傮w上，我國還未形成多元化、全方位的教育捐贈監(jiān)督機制，現(xiàn)有的法律法規(guī)原則性高于可操作性，對監(jiān)督主體、程序、內(nèi)容及后續(xù)責(zé)任等都缺乏明確規(guī)定。從實踐角度看，政府監(jiān)管乏力失衡，捐贈人的監(jiān)督權(quán)力沒有得到很好行使，受贈人對捐贈財物的使用不夠合理，社會公眾參與監(jiān)督的渠道不通暢，導(dǎo)致捐贈財物被挪用、毀壞、侵占、貪污等現(xiàn)象屢見不鮮。

四、對策建議

1.健全相關(guān)立法體系，保障社會資本方權(quán)益

完備的法律保障體系是項目良好運作的關(guān)鍵所在。在引導(dǎo)社會資本支持教育事業(yè)發(fā)展的過程中，政府權(quán)力的有效規(guī)制需要依靠健全的法律體系。目前，與PPP等相關(guān)的法律文件主要散見于部門規(guī)章、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件當(dāng)中，建議出臺國家層面的立法文件，形成統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。在法規(guī)、政策的制定過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾參與，提高法規(guī)制定的透明度，為政府權(quán)力的行使設(shè)定邊界，防止權(quán)力濫用，切實保護好社會資本方的權(quán)益。

2.建立合理回報機制，開辟新的獲利途徑

為了鼓勵社會資本積極參與教育事業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立合理的回報機制。以PPP項目為例，其項目涉及主體眾多，各方利益訴求不同，且PPP項目往往時間跨度較大，不可預(yù)見性也相對較大。因此，可以建立一個調(diào)整機制，在保證項目持續(xù)運營的同時，充分考慮社會資本方的實際情況，調(diào)整項目的經(jīng)營細則，保障其獲得合理回報。此外，社會資本方的回報可以另辟蹊徑，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，合理利用資源，開辟新的獲利途徑。

3.完善監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能

各級政府應(yīng)當(dāng)建立起透明有效的監(jiān)管體系，約束包括政府在內(nèi)的項目參與各方的行為，并接受相關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督。對于PPP項目，首先要用好全國PPP綜合信息平臺，為合作各方提供大數(shù)據(jù)服務(wù);同時要做到程序公開透明，接受社會各界監(jiān)督;最后，要健全監(jiān)管機制，強化過程、質(zhì)量、成本監(jiān)督，明確問責(zé)機制。對于產(chǎn)業(yè)基金、教育捐贈等模式，可以學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。