村級(jí)公共產(chǎn)品自愿性供給及其中國(guó)化

康壯 陳鵬飛

[摘要]村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供給是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行總結(jié)和梳理既有助于指導(dǎo)村級(jí)公共產(chǎn)品供給實(shí)踐，也有助于進(jìn)一步確定未來的研究方向。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究對(duì)我國(guó)一事一議制度的發(fā)展現(xiàn)狀、績(jī)效、存在問題及對(duì)策進(jìn)行了完善的分析。在后續(xù)研究中還可繼續(xù)圍繞該制度運(yùn)行機(jī)制本身，深入探討不同利益主體之間博弈結(jié)果對(duì)該制度運(yùn)行績(jī)效的影響。在研究數(shù)據(jù)上可采用面板數(shù)據(jù)，控制一些不隨時(shí)間變化的變量影響，更好地比較制度實(shí)施帶來的實(shí)際效果。在研究?jī)?nèi)容上，應(yīng)注意關(guān)注政策執(zhí)行的外部環(huán)境變化，如農(nóng)村勞動(dòng)力“非農(nóng)化”、農(nóng)村“空心化”等給制度帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]村級(jí)公共產(chǎn)品;一事一議;綜述

[中圖分類號(hào)]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

提供良好的村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度（簡(jiǎn)稱一事一議制度）是我國(guó)村級(jí)公共產(chǎn)品供給最主要的方式。所謂一事一議制度，主要指以村民通過一事一議籌資籌勞和村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主，國(guó)家適當(dāng)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，為村內(nèi)戶外的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目提供資金，并適當(dāng)向農(nóng)村新社區(qū)和公共服務(wù)中心拓展的制度。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，通過村民議事進(jìn)行籌資籌勞提供村級(jí)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難度增加。完善一事一議制度對(duì)促進(jìn)村級(jí)公共產(chǎn)品的供給、確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重大意義。對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行總結(jié)和梳理既有助于指導(dǎo)村級(jí)公共產(chǎn)品供給實(shí)踐，也有助于進(jìn)一步確定未來的研究方向。

1 ? ?村級(jí)公共產(chǎn)品供給制度

村級(jí)公共產(chǎn)品是指相對(duì)于農(nóng)民的“私人產(chǎn)品”而言，用于滿足農(nóng)村公共需要，具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品，包括鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利等基本設(shè)施建設(shè)（楊衛(wèi)軍、王永蓮，2005）?，F(xiàn)有對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品供給的研究將供給模式分為：政府壟斷型供給模式、市場(chǎng)主導(dǎo)型供給模式、社會(huì)自愿性供給模式以及多元主體聯(lián)合供給復(fù)合模式。其中，社會(huì)自愿性供給模式是指第三部門等社會(huì)志愿組織不以盈利為目的，在一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢(shì)提供公共產(chǎn)品的模式，由于政府供給模式和市場(chǎng)供給模式存在“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，在某些問題上，社會(huì)自愿性供給模式更加有效（董明濤、孫鈺，2010）。

從我國(guó)村級(jí)公共產(chǎn)品供給形式的現(xiàn)實(shí)狀況來看，自愿性供給是客觀存在的，對(duì)于我國(guó)地方財(cái)政緊張和私人資本市場(chǎng)弱小的現(xiàn)實(shí)狀況來說，自愿性供給無疑是一味緩解良藥（柳士雙，2007）。而一事一議制度作為當(dāng)前我國(guó)提供村級(jí)公共產(chǎn)品最主要的模式，其本質(zhì)也是一種特殊的自愿性供給模式，一事一議制度與我國(guó)村級(jí)公共產(chǎn)品供給的具體實(shí)際充分結(jié)合，發(fā)揮自愿性供給優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)村級(jí)公共產(chǎn)品供給制度的重大創(chuàng)新，具有中國(guó)特色。

2 ? ?一事一議制度下的村級(jí)公共產(chǎn)品供給狀況

2.1 ? ?一事一議制度執(zhí)行狀況

一事一議制度作為我國(guó)村級(jí)公共產(chǎn)品供給最主要的制度，應(yīng)當(dāng)起到激勵(lì)農(nóng)民參與村級(jí)公共產(chǎn)品供給，滿足農(nóng)民對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品需求的作用。但截至2008年，全國(guó)通過一事一議建成村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目的村莊比例不足14%（胡靜林，2013）。

部分學(xué)者認(rèn)為在流動(dòng)人口、農(nóng)民貧窮、宗族勢(shì)力等因素的影響之下，一事一議制度在實(shí)踐中達(dá)不到理論上的最優(yōu)解，在外部制度環(huán)境沒有得到根本性變革的情況下實(shí)施一事一議，村級(jí)公共產(chǎn)品的供給只會(huì)長(zhǎng)期處于低水平、非效率的均衡，并且存在著重大的隱患（李漢文等，2004）。李琴等（2005）也證實(shí)一事一議制度交易成本高、不確定性大，不利于村級(jí)公共品的供給，認(rèn)為應(yīng)該取消該制度。但更多學(xué)者認(rèn)為，該制度在村級(jí)公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮了重要作用（林萬龍，2007;Zhang and Zhou，2010）。在滿足“熟人社會(huì)”和村民真實(shí)表達(dá)偏好的條件下，該制度對(duì)增加村級(jí)公共投資項(xiàng)目具有顯著影響（周密、張廣勝，2009;2010）。

楊衛(wèi)軍、王永蓮（2005）通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村推行一事一議制度的交易成本顯然過高，制度運(yùn)行過程存在著集中開會(huì)難、會(huì)場(chǎng)安排難、意見統(tǒng)一難、經(jīng)費(fèi)籌集難的問題，但絕大多數(shù)地區(qū)的公共品供給只能依靠一事一議的方式提供。周密、張廣勝（2009）通過經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)該制度對(duì)村級(jí)公共投資具有顯著影響，因此兩者的研究都認(rèn)為應(yīng)該完善該制度而不是簡(jiǎn)單的廢止。

2.2 ? ?一事一議制度執(zhí)行影響因素

一事一議制度的執(zhí)行受多種因素影響。已有文獻(xiàn)從村莊特征角度考察了影響一事一議“籌資”環(huán)節(jié)的因素（余麗燕，2015;李秀義、劉偉平，2016），認(rèn)為村集體投入和村莊規(guī)模對(duì)獲得一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金具有顯著的負(fù)向影響。周密等（2017）通過空間計(jì)量模型分析發(fā)現(xiàn)，一事一議制度的實(shí)施存在學(xué)習(xí)效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。而針對(duì)縣內(nèi)各村在獲得一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的競(jìng)爭(zhēng)，政府的協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為：在縣級(jí)政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)下，人均純收入低的村莊更容易獲得一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。項(xiàng)繼權(quán)等（2014）認(rèn)為各地農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)，使得不少村莊尤其是部分新合并的村莊存在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“發(fā)起難、議事難、籌措難、推進(jìn)難”的狀況。陳碩、朱琳（2015）基于2005年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)并結(jié)合廣義空間兩階段回歸方法，發(fā)現(xiàn)該制度是否能成功實(shí)施顯著地受到地區(qū)差異的影響。

有學(xué)者從村民和村干部的視角分析了影響一事一議制度執(zhí)行的因素。彭長(zhǎng)生（2012）通過對(duì)安徽省401個(gè)村干部關(guān)于一事一議制度運(yùn)行績(jī)效及評(píng)價(jià)的問卷調(diào)查和部分訪談中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民政治參與的力度和熱情高于集體公益事業(yè)，對(duì)建設(shè)公共產(chǎn)品雖能達(dá)成一致意見但籌資籌勞困難。陳杰等（2013）認(rèn)為村干部的個(gè)人因素、村民對(duì)籌資籌勞的接受能力以及政府的資金獎(jiǎng)補(bǔ)是影響一事一議制度執(zhí)行的最重要因素。

從政策的操作層面來看，張穎舉（2010）結(jié)合該制度在黑龍江省的具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)制度存在一些亟待解決的操作層面問題，如“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金從申請(qǐng)到發(fā)放需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)、地市和省級(jí)的層層考核，以及農(nóng)業(yè)、財(cái)政兩大系統(tǒng)的聯(lián)合檢查審批，在實(shí)踐的過程中產(chǎn)生了審批程序多、審批時(shí)間長(zhǎng)的問題。楊弘、郭雨佳（2015）認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主實(shí)踐中普遍面臨著議事主體、制度供給與結(jié)果執(zhí)行等方面的困境與難題，這既使得一事一議協(xié)商民主制度在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢(shì)和功效，也使其陷入制度化發(fā)展的困境。徐琰超、尹恒（2017）的研究證明了，上級(jí)政府獎(jiǎng)補(bǔ)比例提高，會(huì)擴(kuò)大村級(jí)公共產(chǎn)品供給的規(guī)模。

3 ? ?一事一議制度下的村級(jí)公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)

3.1 ? ?一事一議制度執(zhí)行效果

有學(xué)者基于博弈理論的視角對(duì)一事一議制度執(zhí)行效果進(jìn)行研究，但從研究結(jié)論來看，存在著一定的分歧。其中，張鳴鳴（2009）對(duì)一事一議制度的規(guī)則設(shè)計(jì)進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)該制度的設(shè)計(jì)具有由“一次性博弈”典型特征造成的缺陷，從而使其在村級(jí)公共產(chǎn)品供給方面表現(xiàn)出的效果較差。而周密、張廣勝（2010）運(yùn)用計(jì)數(shù)模型中的零堆積負(fù)二項(xiàng)回歸模型和零堆積泊松分布模型，分析了一事一議制度對(duì)生活性村級(jí)公共投資與生產(chǎn)性村級(jí)公共投資的影響，研究發(fā)現(xiàn)“一事一議”制度對(duì)村級(jí)生活性公共品的影響更顯著。目前來看前者認(rèn)為該制度是一種一次性博弈，而后者的研究則認(rèn)為是重復(fù)博弈，存在著較大的差異。但從一事一議制度執(zhí)行的實(shí)際情況來看，后者重復(fù)博弈的研究結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況更加吻合。

3.2 ? ?一事一議制度滿意度

有學(xué)者對(duì)影響村民一事一議制度滿意度的因素進(jìn)行了研究。何文盛等（2015）運(yùn)用群組層次分析法，認(rèn)為村民滿意度、宣傳培訓(xùn)、工程質(zhì)量、項(xiàng)目實(shí)施和工作機(jī)制是評(píng)價(jià)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議制度績(jī)效最重要的指標(biāo)。曹海林等（2017）通過因子分析法和二元Logistic回歸模型對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施的農(nóng)戶滿意度及其影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。研究表明，農(nóng)戶對(duì)一事一議制度的滿意度主要受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)、項(xiàng)目施工、資金使用、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、籌資籌勞的影響。

有學(xué)者基于村民和村干部的角度對(duì)一事一議制度滿意度進(jìn)行分析。許龐等（2015）基于安徽省462家農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用主成分分析法對(duì)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的農(nóng)戶滿意度進(jìn)行研究。研究表明：在一事一議制度的政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、宣傳以及參與情況方面農(nóng)戶的滿意度較高;在項(xiàng)目施工與資金使用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管護(hù)方面的滿意度低。陳杰等（2013）從一事一議村民會(huì)議開展情況、一事一議公共品供需狀況及制度執(zhí)行的影響因素三大方面對(duì)福建省四百余位村干部展開調(diào)查，認(rèn)為村民對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的實(shí)施滿意度整體較高。

3.3 ? ?一事一議制度評(píng)價(jià)

對(duì)于一事一議制度的影響和意義，已有研究主要從歷史定位、制度創(chuàng)新、實(shí)踐成效等方面予以分析。從制度的歷史定位來看，一事一議制度促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展（王安才，2009）。從制度創(chuàng)新的角度來看，一事一議為農(nóng)民參與社區(qū)公共管理和服務(wù)提供了契機(jī)，促進(jìn)了村民自治和基層民主的發(fā)展（項(xiàng)繼權(quán)、李曉鵬，2014）。從制度的實(shí)踐成效來看，一事一議制度促進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村生活條件。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，一事一議制度的實(shí)施有力的改善了農(nóng)村村容村貌和人居環(huán)境，顯著的提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)水平，使農(nóng)民的觀念和生活習(xí)慣發(fā)生翻天覆地的變化，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策真正成為一項(xiàng)“重民意、惠民生”的民心工程（羅敏，2012）。

4 ? ?一事一議制度下的村級(jí)公共產(chǎn)品供給問題對(duì)策

一事一議制度在政策設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行等方面面臨一定問題。通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為該制度本身是政府（政策設(shè)計(jì)者）、村委會(huì)（政策執(zhí)行者）和村民（政策參與者）的三方博弈，因此可從這三方面對(duì)其提出完善建議。

4.1 ? ?從制度設(shè)計(jì)者的角度來看

有學(xué)者認(rèn)為一事一議在制度設(shè)計(jì)上存在局限性，應(yīng)加以改進(jìn)。如王樹寶、陳文順（2007）認(rèn)為一事一議在制定籌資籌勞上限標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要由受益區(qū)農(nóng)民民主議定，在農(nóng)民能夠承擔(dān)的情況下由其按受益比例分擔(dān);李成威（2005）提出在制度的實(shí)施與管理過程中應(yīng)引入激勵(lì)機(jī)制，包括正面的獎(jiǎng)勵(lì)和反面的懲罰;周密、張廣勝（2009）認(rèn)為政府應(yīng)該在生產(chǎn)性村級(jí)公共投資方面加大投入力度，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)財(cái)政匱乏，若僅依靠一事一議制度籌集村級(jí)公共品建設(shè)的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府應(yīng)該充當(dāng)其供給主體。要繼續(xù)加大政府財(cái)政扶持力度，強(qiáng)化財(cái)政資金的杠桿作用。財(cái)政支持是社區(qū)公共品供給的重要前提，是激發(fā)地方政府和村集體工作積極性，推動(dòng)村民積極捐助、廣泛參與的不可或缺的手段（彭長(zhǎng)生，2011）。要進(jìn)一步擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，在加強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)投入的同時(shí)，應(yīng)探索建立跨村區(qū)域性公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政聯(lián)補(bǔ)機(jī)制（項(xiàng)繼權(quán)、李曉鵬，2014）。

4.2 ? ?從政策執(zhí)行者的角度來看

一事一議是一種集體行動(dòng)，而村委會(huì)則事實(shí)上充當(dāng)著行動(dòng)集團(tuán)的角色，因此為了保證一事一議制度的順利實(shí)施就必須注重村委會(huì)的作用，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用。要提高制度對(duì)村民和村干部的普遍激勵(lì)作用。在繼續(xù)提高財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度加強(qiáng)對(duì)村民合作激勵(lì)的同時(shí)，也要完善村干部激勵(lì)制度，注重多種激勵(lì)手段相結(jié)合（李秀義、劉偉平，2016）。楊衛(wèi)軍、王永蓮（2005）認(rèn)為農(nóng)村黨支部應(yīng)該年輕化，鼓勵(lì)年輕的、有能力的人通過選舉成為村委會(huì)主要成員。為進(jìn)一步推動(dòng)作為雙重代理人和經(jīng)紀(jì)人角色的村干部“愿問事，問好事”，需要建立激勵(lì)相容的動(dòng)力機(jī)制（彭長(zhǎng)生，2011）。

4.3 ? ?從政策參與者的角度來看

村民是村級(jí)公共產(chǎn)品供給的直接受益者，也是一事一議的主要參與者，因此村民行為對(duì)一事一議制度的實(shí)施具有重要影響。一事一議議題要尊重群眾意見，要從群眾的意見和要求中產(chǎn)生（彭長(zhǎng)生，2011）。要加強(qiáng)農(nóng)民的法制意識(shí)與民主意識(shí)，提高農(nóng)民參與一事一議決策的積極性，使其享受到民主帶來的權(quán)利，與此同時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)民的組織化程度，讓聯(lián)合起來的農(nóng)民在組織化中獲益，形成公共品的多主體供給機(jī)制（周密、張廣勝，2009）。

5 ? ?總結(jié)和討論

目前，關(guān)于村級(jí)公共產(chǎn)品供給一事一議制度的相關(guān)研究非常豐富，研究方法也多種多樣。本文以村級(jí)公共產(chǎn)品供給一事一議制度為主線展開論述，對(duì)一事一議制度的已有研究進(jìn)行了總結(jié)和評(píng)論。這些研究較好的分析了我國(guó)一事一議制度的發(fā)展現(xiàn)狀、績(jī)效、面臨的問題及完善對(duì)策。

總體來看，已有文獻(xiàn)對(duì)一事一議制度取得的成效以及影響因素進(jìn)行了較多分析，但關(guān)于一事一議制度的研究還可以進(jìn)一步拓展和深化。在研究方法上，已有文獻(xiàn)多以定性分析為主、定量研究較少，且所開展的調(diào)查以村干部為主，缺乏對(duì)制度的直接受益者——村民的關(guān)注，因此在后續(xù)研究中可結(jié)合已有研究從具體影響因素入手，以定性和定量相結(jié)合的方式展開研究。同時(shí)，應(yīng)注意關(guān)注政策執(zhí)行的外部環(huán)境變化，如農(nóng)村勞動(dòng)力“非農(nóng)化”、農(nóng)村“空心化”等給制度帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。在后續(xù)研究中還可繼續(xù)圍繞該制度運(yùn)行機(jī)制本身，深入探討不同利益主體之間博弈結(jié)果對(duì)該制度運(yùn)行績(jī)效的影響。在研究數(shù)據(jù)上可采用面板數(shù)據(jù)，控制一些不隨時(shí)間變化的變量影響，更好地比較制度實(shí)施帶來的實(shí)際效果。在研究?jī)?nèi)容上，要和所研究地區(qū)的具體實(shí)際相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)基層民主，如村干部選拔任用機(jī)制等方面的研究。隨著社會(huì)的發(fā)展以及一事一議制度的不斷推進(jìn)，制度實(shí)施的內(nèi)在與外在因素將發(fā)生變化，并呈現(xiàn)出新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，產(chǎn)生新問題，需要進(jìn)一步深入探討和研究。

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