建立循證政策的基礎

編譯 夏冰

沒有選民會天然支持循證政策。按理說，一般公眾希望從政府（以及政府基金）獲得最多。然而，和大多數(shù)政客一樣，普羅大眾常常無法意識到評估方法和證據(jù)背后錯綜復雜的聯(lián)系。長久以來，智庫顧問和學者一直在填補這方面的空白；未來，他們也很可能會在這

方面起到關鍵作用。但是，2019年年初正式成為法律的一項法案，通過將更多科學證據(jù)引入項目的過程，可能會改變美國政府官員設計項目的方式。以美國兩黨循證決策委員會提出的建議為基礎，這項“2018循證決策基礎法案”（簡稱“循證法案”）有助于引導文化向循證政策方向轉變，并由此讓我們對許多政策挑戰(zhàn)（包括福利、犯罪預防、藥物濫用和不平等）產(chǎn)生新的認識。這項法案得到了來自國會的廣泛支持，這表明不少立法者逐漸開始意識到如下的價值：確保他們資助的項目能夠實現(xiàn)預定目標，決策流程的透明化。不過，這項法案只是地基而非整座大廈。從這項法案到更有效的政策效果意味著：要讓相關部門和機構接受這樣一種新文化：即嚴格的評估在設計和資助項目時更重要。

美國循證政策的歷史要追溯到建國之初，憲法需要人口普查。在過去的兩個世紀里，國會建立了若干部門以獲得國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)。最近，國會產(chǎn)生了運用數(shù)據(jù)改善政府項目效率的興趣。例如，1993年的政府績效與結果法案（Governance Performance and Results Act，GPRA）就是機構管理現(xiàn)代化的實踐，該法案在2010年進行了更新。機構會設定目標、衡量結果、報告過程。換句話說，這似乎很像試圖用立法來規(guī)定政策的證據(jù)基礎。雖然這個法案沒有要求對個別政策工具進行嚴格評估，但它確實列出了衡量結果的具體步驟。不過，盡管法案得到了國會的大力支持，機構卻陷入了掙扎。數(shù)據(jù)和經(jīng)驗的缺乏、跨部門項目的困難、領導力薄弱、沒能發(fā)展出相關策略等，都是導致該法案最初失望效果的相關因素。

2017年，政府問責辦公室開展的針對聯(lián)邦管理者的政府廣泛調查表明，項目評估機制缺失問題已經(jīng)相當嚴重。只有40%的管理者報告稱，過去5年間他們參與的所有項目、操作或計劃都完成了評估環(huán)節(jié)；另有39%的管理者稱，他們不清楚自己經(jīng)手的項目是否完成了評估；還有18%的管理者則報告說，自己經(jīng)手的項目根本沒有進行評估。

盡管面臨諸多此類問題，循證決策委員會仍舊提出了許多實例，說明嚴格評估流程使具體項目的實施有所不同。例如，旨在為無家可歸者提供穩(wěn)定居所的政策、旨在緩解藥物濫用現(xiàn)象的政策（其中有許多在開始階段并不十分奏效）、旨在提供職業(yè)培訓的政策。

隱私、學習、獲取

2019年出臺的這項新法律的宗旨是：希望能在上述成功的基礎上再上一層樓。它會從3個基本模塊入手，幫助聯(lián)邦執(zhí)行機構進行更多、更好的項目評估。

第一，它非常重視數(shù)據(jù)隱私。公民希望得到保證：政府收集的他們個人信息會正當使用。如果沒有此類保證，公眾很可能不愿意為了政府統(tǒng)計而分享自己的個人數(shù)據(jù)，而統(tǒng)計是良好項目評估的基礎。作為對這種擔憂的回應，循證法案要求對特定數(shù)據(jù)的公布作全面風險評估，法案還編纂了指導關鍵機構通過保密來保護數(shù)據(jù)信任的語言。循證法案有助于創(chuàng)造雙贏的機會：既能改善隱私保護又能產(chǎn)生新的政策見解。例如，人口普查局已經(jīng)在使用差異化隱私保護算法，以幫助保護隱私并同時為研究提供數(shù)據(jù)。另外，通過更好的技術和流程，我們也有機會提高數(shù)據(jù)隱私，和研究者分享反識別數(shù)據(jù)。

第二，這項法律要求相關機構實施與建立證據(jù)體系相關的學習計劃，而這個證據(jù)體系應該把評估效果和決策者希望回答的關鍵問題結合起來。相關機構必須向管理與預算辦公室（Office of Management and Budget ，OMB）提交建立證據(jù)的年度計劃。相關機構還必須指派高級公務員管理數(shù)據(jù)并監(jiān)管證據(jù)的產(chǎn)生。例如，住房和城市發(fā)展部提出的“研究路線圖”就確定了與該機構任務相關的關鍵研究挑戰(zhàn)。

第三，這條法律降低了政府和學術研究者獲取數(shù)據(jù)的難度，而公眾也知道了哪類數(shù)據(jù)是可以獲得的。這個法案要求：設立可用信息的詳細清單、默認以機器可讀形式發(fā)布非敏感數(shù)據(jù)、開發(fā)應用程序進入受限數(shù)據(jù)源的單一入口。

這條法律會幫助機構員工和外部研究人員：評估政策、以知情的方式為制定更有效的干預措施作出貢獻、同時增加保護個人隱私的舉措。這些都是值得稱贊的效果。但是，要想將循證政策文化植入政府部門（即看到新想法的第一反應就是詢問證據(jù)在哪的工作環(huán)境）還需要做很多工作。我們需要創(chuàng)造更多、更好的證據(jù)，然后確保證據(jù)在制定政策時發(fā)揮了作用。數(shù)據(jù)對外部研究人員的日益開放有助于實現(xiàn)上述目標。失敗的計劃總是有可能被學者或記者通過挖掘數(shù)據(jù)的方式曝光，為了全面推行這條法律，需要更加有力的措施。

使用證據(jù)的證據(jù)

《政府績效和結果法案》頒布后，機構面臨的困難讓我們思考了下一步應該做什么。相關機構需要提升開展評估的能力，單單指定某個人負責和索要計劃是不夠的。政府部門和機構需要專業(yè)知識和保持協(xié)調，這意味著需要資金。國會可以為機構內專為評估政策、項目及規(guī)章的新職位提供資金。另一種方案是將國會資助項目的部分資金（比如0.5%—1%）用于項目的評估。如果能夠把資助的資金水平和機構評估活動產(chǎn)生的預期凈收益聯(lián)系起來，那也會頗有助益；或許可以賦予管理與預算辦公室權力，獎勵更高效執(zhí)行自身評估任務的機構。最后，國會應該要求：所有聯(lián)邦機構的項目評估結果進行匯總并在單一網(wǎng)站上公布（那些公布出來會對國家安全等其他公共政策目標產(chǎn)生不利影響的評估結果除外）。這樣一來，公眾、研究人員以及決策者都能輕松看到：在特定背景下，哪些干預工作能夠起作用，而哪些不能。

各類機構還需要從最佳實踐案例中吸取經(jīng)驗，并且學會在跨部門合作項目的評估工作中通力合作。至于相關程序問題，新設立的評估官員應該直接向部門或機構領導匯報。這會提高該職位在機構的重要性，并且可以讓這些官員在開展機構間合作的工作時擁有更大權力。與此同時，評估官員要想在機構內做好自己的工作，就必須與研究部門和數(shù)據(jù)部門保持緊密聯(lián)系。

這項法案為產(chǎn)生更好的證據(jù)奠定了基礎，但我們可能還需要一些激勵措施鼓勵相關機構使用這些證據(jù)。我們還需要學會挖掘那些有助于決策的證據(jù)，學會衡量特定證據(jù)對決策的影響。換句話說，我們需要開發(fā)出使用證據(jù)的證據(jù)。如何在管理項目的過程中應用證據(jù)的這個議題是國會需要決策的事務。除了提供資金支持之外，國會還應該考慮設定一項硬性要求，即大型項目必須經(jīng)過嚴格的效果評估，并且未來提供的資金支持也會與該評估結果直接掛鉤。這么做會迫使決策者用準確、具體、清晰的語言描述項目預期取得的效果，要知道，這在現(xiàn)在的工作中一直是很有挑戰(zhàn)性的任務。理想情況下，對項目有效性的定義應該包含：在可能的條件下應用現(xiàn)代項目評估方法、應用一些措施能夠表明項目收益大概率超過成本。

如果從產(chǎn)生新知識或改善決策方面的影響來說，可以視循證法案為成功；那么國會應該考慮以三種方式擴展該法案的應用范圍。

第一，國會應該要求像聯(lián)邦儲備委員會和聯(lián)邦通信委員會這樣的獨立機構成為新法案的適用對象。原則上說，完全沒有理由把這些聯(lián)邦獨立機構排除在循證法案之外。

第二，對法案作適當修正就可以促使各州、地方在產(chǎn)生項目有效性的見解方面發(fā)揮重要作用，并且可能為那些能夠造福其他州公民的新型數(shù)據(jù)共享計劃提供資金支持。許多州已經(jīng)開始采取創(chuàng)新方式組織、共享、使用管理數(shù)據(jù)以推行循證政策，例如華盛頓公共政策研究所和密歇根流浪漢問題跨機構委員會。此外，還有機會從其他國家（比如加拿大、英國和德國）為推行循證政策、數(shù)據(jù)共享以及決策透明化所作的努力中汲取經(jīng)驗教訓。

第三，國會或許希望提高機構決策的透明度，要求確定構成政策和監(jiān)管決定基礎的數(shù)據(jù)和模型，并在合適時分享。在政府朝著根據(jù)科學證據(jù)作出更好決策這個方向轉變的過程中，循證法案是個很好的開端。不過，如果沒有進一步的努力，那么這個方案的效用也就到此為止了。