大城市國(guó)土空間規(guī)劃中交通規(guī)劃編制方法探索
——以廣州市為例

馬小毅，江雪峰

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

0 引言

在空間規(guī)劃中，交通一直起著重要作用?！堆诺鋺椪隆诽岢龅某鞘兴拇蠊δ苤校ぷ?、居住、游憩基本對(duì)應(yīng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，而交通是與其并列的城市功能，交通空間既包含在三生空間內(nèi)，又起著串聯(lián)三生空間的作用，并通過(guò)可達(dá)性對(duì)三生空間的功能產(chǎn)生反饋?zhàn)饔?。中?guó)城市日益嚴(yán)重的交通擁堵問(wèn)題倒逼空間規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃開(kāi)始關(guān)注交通。通過(guò)幾十年的研究磨合，城市綜合交通體系規(guī)劃，尤其是在大城市中，已經(jīng)成為與城市總體規(guī)劃同步編制、互動(dòng)反饋少有的兩、三個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之一，在緩解城市交通擁堵方面起到了積極作用。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)的公布標(biāo)志著中國(guó)新空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”[1]基本形成。國(guó)土空間規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等的融合，擔(dān)負(fù)著破解規(guī)劃打架、促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。新空間規(guī)劃體系形成之際，交通規(guī)劃面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，交通規(guī)劃與土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)深度融合具備了更有利的條件，有助于實(shí)現(xiàn)交通與城市發(fā)展的真正協(xié)同；另一方面，市縣以上的各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃到2020年將基本編制完成，但《若干意見(jiàn)》僅指出強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，并沒(méi)有明確交通專項(xiàng)與空間規(guī)劃的相互關(guān)系，交通專項(xiàng)規(guī)劃的定位亟待探索。

1 原空間規(guī)劃中的交通規(guī)劃

1.1 交通在原空間規(guī)劃體系中的作用

1.1.1 原規(guī)劃體系簡(jiǎn)析

在原有空間規(guī)劃體系中，各類規(guī)劃在從規(guī)劃到落地實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮著不同的作用。城市總體規(guī)劃確定城市性質(zhì)、謀劃城市空間格局，并通過(guò)“四區(qū)、四線”對(duì)城市的用地性質(zhì)進(jìn)行控制；土地利用總體規(guī)劃的主要目的是落實(shí)國(guó)家的土地管理政策，采用自上而下的指標(biāo)管控、永久基本農(nóng)田劃定以及“三界四區(qū)”建設(shè)用地空間管制等方式來(lái)實(shí)施，具有很強(qiáng)的操作性和計(jì)劃性；主體功能區(qū)規(guī)劃的特點(diǎn)是生產(chǎn)要素配置導(dǎo)引。

三個(gè)規(guī)劃構(gòu)成了完整的空間規(guī)劃流程，概括來(lái)說(shuō)，即城市規(guī)劃確定用地性質(zhì)，土地利用總體規(guī)劃提供土地規(guī)模，主體功能區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于三個(gè)規(guī)劃分屬不同的部門，擁有不同的技術(shù)特點(diǎn)和實(shí)施體系，造成內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜等問(wèn)題。

1.1.2 交通主要通過(guò)城市總體規(guī)劃發(fā)揮作用

圖1 城市規(guī)劃與交通規(guī)劃技術(shù)體系Fig.1 Urban planning and transportation planning technology system

交通規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中占據(jù)重要地位，基本實(shí)現(xiàn)了二者之間的協(xié)同。在編制內(nèi)容中，交通樞紐常常被作為城市性質(zhì)的組成部分進(jìn)行重點(diǎn)描述；城市空間格局往往依托重要交通樞紐和廊道進(jìn)行布局；城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容包括重大交通設(shè)施的用地黃線和主干路以上等級(jí)道路的紅線。在編制體系上，交通規(guī)劃與城市規(guī)劃也實(shí)現(xiàn)了對(duì)接(見(jiàn)圖1)，并通過(guò)一系列法規(guī)、規(guī)范確定下來(lái)。如《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》提出城市總體規(guī)劃應(yīng)與城市綜合交通體系規(guī)劃、城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃同步編制；《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51328—2018)提出城市綜合交通體系規(guī)劃的編制、修改與評(píng)估應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步進(jìn)行。

土地利用總體規(guī)劃中，交通僅作為建設(shè)用地的一部分在土地利用規(guī)劃中進(jìn)行表達(dá)，但規(guī)劃中一般缺乏交通與土地利用關(guān)系的研究。

主體功能區(qū)規(guī)劃在用地劃分上偏于宏觀，大多應(yīng)用于國(guó)家與省級(jí)層面，缺乏市縣等中微觀層面的實(shí)踐成果。盡管文獻(xiàn)[2]提出主體功能區(qū)建設(shè)應(yīng)與綜合交通體系協(xié)同發(fā)展，但在規(guī)劃體系中并未明確交通的作用，在不同的規(guī)劃中交通規(guī)劃表現(xiàn)為不同的形式。如全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中提出，由相關(guān)部門根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃另行制定交通規(guī)劃；廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃將交通納入五大戰(zhàn)略格局進(jìn)行表述；北京市主體功能區(qū)規(guī)劃則僅將交通作為支撐性要素進(jìn)行表述。

1.1.3 總結(jié)

在中國(guó)城鎮(zhèn)化的“上半場(chǎng)”，城市發(fā)展以增量為主，土地資源約束不明顯、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)不急迫，交通主要通過(guò)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)同發(fā)揮作用。在與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)同過(guò)程中，已經(jīng)形成了各階段對(duì)應(yīng)的技術(shù)體系，交通規(guī)劃通過(guò)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)-納入互動(dòng)關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，大城市的城鎮(zhèn)化率先進(jìn)入存量發(fā)展為主的“下半場(chǎng)”，統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立要求交通更精準(zhǔn)地融入。

1.2 北京、上海已批復(fù)城市總體規(guī)劃中的交通規(guī)劃情況

北京、上海兩市已經(jīng)獲批的城市總體規(guī)劃雖然不是國(guó)土空間規(guī)劃，但已經(jīng)反映了規(guī)劃改革的初步思路，具有探索性的指導(dǎo)意義。

《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》共有8章135條，雖然僅在第5章第2節(jié)“標(biāo)本兼治緩解城市交通擁堵”中單列出5 條以交通為主的條文，但所有章節(jié)中共40 條條文與交通有關(guān)，占報(bào)告總量的30%，涉及發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)均衡、用地協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核等多個(gè)方面。除此之外，還提出了二環(huán)路重點(diǎn)發(fā)展帶、通州副中心交通樞紐、北京新機(jī)場(chǎng)支撐南北均衡發(fā)展、京津冀交通廊道等若干具體措施，以交通攜領(lǐng)城市空間的意圖在北京城市總體規(guī)劃中得到全面貫徹。

《上海城市總體規(guī)劃(2017年—2035年)》在北京的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了交通規(guī)劃的體例和貫穿性作用。上海將交通與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專設(shè)一章，從國(guó)際樞紐和城市交通兩個(gè)方面論述了交通的總體布局，更將突出交通骨架引導(dǎo)作為與生態(tài)約束并列的兩大空間布局原則之一，貫穿規(guī)劃文本始終。城鄉(xiāng)體系和公共活動(dòng)中心體系均圍繞交通廊道與樞紐進(jìn)行布局。各片區(qū)的空間發(fā)展策略均對(duì)交通提出了明確的發(fā)展要求。在公共服務(wù)、文化風(fēng)貌以及總體城市設(shè)計(jì)中，交通的服務(wù)作用和開(kāi)放空間作用都得到充分重視。

2 交通規(guī)劃精準(zhǔn)融入國(guó)土空間規(guī)劃的迫切性

2.1 從源頭解決交通問(wèn)題的關(guān)鍵期

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。對(duì)于大城市而言，高質(zhì)量發(fā)展在空間形態(tài)上主要體現(xiàn)為兩類：1)以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)市域、都市圈和城市群內(nèi)大中小城市與鄉(xiāng)村的協(xié)同發(fā)展；2)以存量發(fā)展為主的城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市用地的提質(zhì)增效。

在高速發(fā)展階段，城市交通通過(guò)大規(guī)模的建設(shè)實(shí)現(xiàn)與城市擴(kuò)張的匹配，在主要通道、重大樞紐上實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，解決了交通的有無(wú)問(wèn)題，也初步緩解了交通擁堵等大城市病。然而在高質(zhì)量發(fā)展階段，城市的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變將帶來(lái)更加復(fù)雜的交通問(wèn)題，人口在市域、都市圈和城市群范圍內(nèi)的大規(guī)模流動(dòng)導(dǎo)致的長(zhǎng)距離交通、中心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變帶來(lái)新的交通需求，都可能成為新一輪交通問(wèn)題的根源。交通需要更加精準(zhǔn)的與城市空間、土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更智慧的發(fā)展。

2.2 網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與城市群發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是指由于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量增加或者網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大，而使得單個(gè)節(jié)點(diǎn)價(jià)值提高、整體網(wǎng)絡(luò)效益增加的現(xiàn)象。交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間格局主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1)體現(xiàn)節(jié)點(diǎn)提升，通過(guò)機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路等對(duì)外交通樞紐將城市納入國(guó)家乃至國(guó)際的大交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，節(jié)點(diǎn)周邊通過(guò)交通的激發(fā)作用實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提升；2)體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，在以都市圈、城市群為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的時(shí)代，城際交通日益頻繁，交通網(wǎng)絡(luò)將大、中、小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接成緊密的整體，實(shí)現(xiàn)更合理分工，從而促進(jìn)城市群整體空間的優(yōu)化。

進(jìn)入新時(shí)代，城市群發(fā)展已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化層面對(duì)于城市空間與交通的影響更大。新近頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中都將交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通作為規(guī)劃最基礎(chǔ)、最優(yōu)先的發(fā)展策略，這是對(duì)城市群發(fā)展規(guī)律的客觀認(rèn)識(shí)。典型案例如廣州與佛山是中國(guó)目前發(fā)展最為成熟的城市群地區(qū)，隨著廣佛極點(diǎn)的提出，兩市之間軌道交通開(kāi)始由“并網(wǎng)”向都市圈一張網(wǎng)演進(jìn)，通過(guò)多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)直連、高覆蓋，支撐兩市的同城化發(fā)展。

2.3 鎖定效應(yīng)與存量發(fā)展

鎖定效應(yīng)[3](lock-in effect)指由于基礎(chǔ)設(shè)施投資的壽命延長(zhǎng)，給基礎(chǔ)設(shè)施選擇帶來(lái)的限制，也可延伸為對(duì)整個(gè)城市空間格局、發(fā)展模式的限制。交通設(shè)施有兩個(gè)特征：1)壽命長(zhǎng)，道路、軌道交通的使用壽命以幾十、上百年計(jì)；2)具有排他性，交通設(shè)施占地面積大，結(jié)構(gòu)性的通道和戰(zhàn)略性的樞紐建成后，相同的廊道或區(qū)位難以再建設(shè)其他交通設(shè)施。

中國(guó)大城市普遍已經(jīng)或者即將進(jìn)入存量甚至減量發(fā)展時(shí)代。上海市明確提出要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)[4]；北京市提出用地減量提質(zhì)和集約高效利用[5]；《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案提出嚴(yán)控國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度[6]，設(shè)定土地資源消耗上限，將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度嚴(yán)格控制在市域面積的30%以內(nèi)。在存量發(fā)展的條件下，交通的鎖定效應(yīng)日益突出，從交通設(shè)施周邊用地著手，已經(jīng)成為中國(guó)大城市優(yōu)化國(guó)土空間格局的重要策略。典型案例如《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》。廣深高速公路與加利福尼亞州101公路(硅谷)、馬薩諸塞州128公路科技創(chuàng)新走廊具有明顯的共性特征，均位于世界著名大灣區(qū)。然而現(xiàn)狀卻與廣深高速公路應(yīng)具有的功能大相徑庭，該公路兩側(cè)出現(xiàn)城市功能缺失、土地利用雜亂、生態(tài)景觀破碎、設(shè)施配套匱乏等情況?！稄V深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》的提出，正是充分認(rèn)識(shí)到廣深高速公路的鎖定效應(yīng)，將用地性質(zhì)、用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)整合起來(lái)，重構(gòu)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

3 《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案中交通規(guī)劃編制方法探索

3.1 先行先試，落實(shí)《若干意見(jiàn)》的要求

廣州市歷來(lái)重視交通與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，同步甚至提前編制交通規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以交通規(guī)劃引領(lǐng)城市空間發(fā)展。廣州第一輪交通研究于1993年開(kāi)始編制，指導(dǎo)了內(nèi)環(huán)路的建設(shè)，緩解了20 世紀(jì)90年代的道路擁堵問(wèn)題，相關(guān)成果納入2000年編制的廣州市總體規(guī)劃；第二輪綜合交通規(guī)劃于2006年開(kāi)始編制，提出了快速道路和軌道交通為主體的“雙快”體系，有效支撐了城市空間的拓展，相關(guān)成果納入同步編制的廣州市總體規(guī)劃。

圖2 廣州市新一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的11個(gè)研究專題Fig.2 Eleven special research areas in Guangzhou's new-round transportation development strategies planning

廣州市從2018年11 月起在自然資源部的指導(dǎo)下，在全國(guó)率先開(kāi)展國(guó)土空間總體規(guī)劃的先行先試工作。2019年6月，廣州市形成了《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案，并向社會(huì)公示。廣州市充分認(rèn)識(shí)到交通空間既是國(guó)土空間最大的組成部分，與其他用地空間緊密聯(lián)系，也通過(guò)促進(jìn)人的流動(dòng)，形成城市發(fā)展最大的原動(dòng)力。交通規(guī)劃圍繞《若干意見(jiàn)》對(duì)規(guī)劃編制提出體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性的要求，從組織方法、技術(shù)理念、表達(dá)形式等方面開(kāi)展了若干探索性研究。

3.2 保持同步開(kāi)展交通專項(xiàng)規(guī)劃研究的組織形式

本次國(guó)土空間總體規(guī)劃試點(diǎn)工作，保持了同步開(kāi)展交通研究的傳統(tǒng)，以新一輪廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的形式，邀請(qǐng)13 家知名研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展了11項(xiàng)專題研究支撐主報(bào)告的編制。專題報(bào)告在國(guó)土空間總體規(guī)劃開(kāi)展初期，即2018年12月通過(guò)全國(guó)專家評(píng)審。

專題研究中有針對(duì)性地謀劃了11個(gè)專題(見(jiàn)圖2)，主要有以下特點(diǎn)：1)將城市發(fā)展意圖與國(guó)家交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，在謀劃航空、航運(yùn)、鐵路等大型交通戰(zhàn)略設(shè)施時(shí)，邀請(qǐng)專業(yè)部門的設(shè)計(jì)單位參與；2)體現(xiàn)交通對(duì)國(guó)土空間的鎖定效應(yīng)，開(kāi)展公共交通與土地利用協(xié)調(diào)、交通與三生空間協(xié)同等研究專題；3)為體現(xiàn)交通規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，開(kāi)展交通大數(shù)據(jù)、新技術(shù)等研究專題；4)為體現(xiàn)交通的可實(shí)施性，開(kāi)展實(shí)施評(píng)估與咨詢、建設(shè)資金來(lái)源和投資策略等研究專題。

在專題編制完成后，迅速以熟悉情況的本地團(tuán)隊(duì)為基礎(chǔ)，將專題研究成果與廣州情況結(jié)合，利用持續(xù)維護(hù)的廣州交通模型，對(duì)戰(zhàn)略方案進(jìn)行比選分析，形成綜合性的交通戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告，以符合改革要求的形式將成果納入國(guó)土空間總體規(guī)劃。

交通戰(zhàn)略與國(guó)土空間總體規(guī)劃形成了良好的互動(dòng)關(guān)系。以廣中珠澳高速鐵路為例，交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃首先提出了大灣區(qū)西岸缺乏高鐵支撐的問(wèn)題，規(guī)劃提出新增廣中珠澳高速鐵路，促進(jìn)西岸與東岸形成均衡發(fā)展的局面。而國(guó)土空間總體規(guī)劃迅速將廣中珠澳高速鐵路納入城市空間的總體結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考慮，按照戰(zhàn)略提出的從知識(shí)城經(jīng)主城區(qū)到南沙的線路路由，預(yù)控了新的發(fā)展走廊。

3.3 探索交通規(guī)劃發(fā)展邏輯和保護(hù)邏輯的統(tǒng)一

促進(jìn)生態(tài)文明是本次國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)?！稄V州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案充分認(rèn)識(shí)到交通對(duì)于生態(tài)文明的積極作用，將交通的發(fā)展邏輯與保護(hù)邏輯放到同樣重要的位置。對(duì)于體現(xiàn)發(fā)展邏輯的內(nèi)容，將相關(guān)的交通規(guī)劃集中到交通專章內(nèi)，對(duì)于體現(xiàn)保護(hù)邏輯的內(nèi)容則貫穿規(guī)劃文本的始終。

交通規(guī)劃的保護(hù)邏輯分為被動(dòng)保護(hù)和主動(dòng)保護(hù)兩個(gè)方面。被動(dòng)保護(hù)體現(xiàn)為交通的主動(dòng)避讓，國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在內(nèi)的“三線”屬于剛性管控?！叭€”劃定的出發(fā)點(diǎn)是落實(shí)包括生態(tài)、糧食安全等在內(nèi)的國(guó)家安全戰(zhàn)略[7]，交通設(shè)施在規(guī)劃中通過(guò)空間協(xié)調(diào)、正面清單等形式實(shí)現(xiàn)主動(dòng)避讓。

主動(dòng)保護(hù)體現(xiàn)對(duì)交通優(yōu)化空間格局更深層次的理解。建設(shè)用地和生態(tài)用地的碎片化是廣州市國(guó)土空間的一大特點(diǎn)。在存量規(guī)劃的條件下，國(guó)土空間優(yōu)化在已開(kāi)發(fā)用地內(nèi)進(jìn)行騰挪，將建設(shè)用地向交通可達(dá)性高的地區(qū)周邊集中是必然選擇?！稄V州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案在城市更新、居住用地優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等章節(jié)都明確提出增加軌道交通車站周邊地區(qū)用地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，從而將建設(shè)用地集中整理，改變碎片化的現(xiàn)狀。

3.4 探索交通的表達(dá)形式

《廣州國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案按照《若干意見(jiàn)》提出的精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容、管什么就批什么的要求，對(duì)規(guī)劃事權(quán)進(jìn)行分級(jí)分類(見(jiàn)圖3)，對(duì)交通規(guī)劃的表達(dá)形式進(jìn)行了探索。

本次規(guī)劃將交通的表達(dá)形式分成四種類型。前兩類體現(xiàn)空間布局，與規(guī)劃確定的空間結(jié)構(gòu)和管控線進(jìn)行協(xié)調(diào)。一是鐵路、軌道交通、高速公路等跨區(qū)域、跨部門的重大線性工程對(duì)于城市空間具有十分重要的支撐和引導(dǎo)作用，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性管控，探索示意性畫法，以交通廊道的形式進(jìn)行表達(dá)。二是邊界管控，預(yù)控機(jī)場(chǎng)、港口等重大交通設(shè)施的邊界，將其納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以內(nèi)，確保不與生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間發(fā)生沖突。

第三類體現(xiàn)空間的使用，利用文字管控的形式，主要反映新的規(guī)劃理念，重點(diǎn)是建立相關(guān)的體制機(jī)制。例如，對(duì)道路的精細(xì)化設(shè)計(jì)提出要求，將近年來(lái)廣州市在城市道路規(guī)劃中取得的新理念、新技術(shù)反映在內(nèi)，提出以保護(hù)歷史城區(qū)道路格局為重點(diǎn)，構(gòu)建街巷與市政道路統(tǒng)一管理體系；以地塊尺度研究出行需求，充分利用小立交、小隧道解決短距離出行；從用戶角度設(shè)計(jì)街道要素，充分利用微改造、微循環(huán)優(yōu)化道路空間。

第四類體現(xiàn)對(duì)空間利用情況的持續(xù)監(jiān)測(cè)管理，利用指標(biāo)管控的形式，納入國(guó)土空間監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)，為交通空間規(guī)劃實(shí)施、體檢評(píng)估、日常管理和監(jiān)控提供保障，交通指標(biāo)可隨評(píng)估進(jìn)行調(diào)整。指標(biāo)分為考核指標(biāo)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)三類。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃體系已經(jīng)初步建立，2025年前是國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的探索健全期。為充分認(rèn)識(shí)并利用交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)、促進(jìn)國(guó)土空間格局的優(yōu)化，交通有必要主動(dòng)發(fā)揮作用，將交通規(guī)劃內(nèi)嵌進(jìn)新的政策與技術(shù)體系中。從《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案編制的實(shí)踐來(lái)看，主要有兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)：1)應(yīng)同步編制交通專項(xiàng)規(guī)劃，并保持與國(guó)土空間規(guī)劃的積極互動(dòng)；2)應(yīng)建立專業(yè)、高效、動(dòng)態(tài)的維護(hù)體系，保障交通規(guī)劃的持續(xù)有效。

但是新的形勢(shì)下，交通規(guī)劃在融入國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)還缺乏更有效的理論支撐，建議強(qiáng)化以下兩個(gè)方面研究。一是開(kāi)展國(guó)土空間資源約束下交通與土地利用(生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間)協(xié)同模型研究，更科學(xué)、更精確地發(fā)揮交通的引領(lǐng)作用；二是開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體系下的政策研究，保障新技術(shù)、新方法能夠更快速地得到反饋，促進(jìn)規(guī)劃體系的自我更新。