我國中醫(yī)藥法普法現(xiàn)狀分析

彭瑩瑩 黎相麟賈二萍蔣明珠沈 曉 任 艷 余海洋 張 亮熊巨洋

1 華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，武漢，430030；2 國家中醫(yī)藥管理局法監(jiān)司，北京，100026

2017年7月1日，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡稱《中醫(yī)藥法》)正式實(shí)施，中醫(yī)藥的重要地位、發(fā)展方向和扶持措施在法律層面上首次得到承認(rèn)。《中醫(yī)藥法》的出臺(tái)是一個(gè)重要里程碑，對(duì)于扶持、保障和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展具有重要意義[1]。作為我國第一部全面、系統(tǒng)體現(xiàn)中醫(yī)藥特點(diǎn)的綜合性法律，普法工作是推進(jìn)《中醫(yī)藥法》落地的重要一環(huán)。因此，本研究從傳播要素出發(fā)整理分析《中醫(yī)藥法》實(shí)施1周年后的普法現(xiàn)狀，探究我國《中醫(yī)藥法》普法推進(jìn)中存在的障礙，進(jìn)而提出優(yōu)化普法工作的對(duì)策，為更好地推動(dòng)《中醫(yī)藥法》落地提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

定量資料來源于除臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)外31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中醫(yī)藥管理部門上報(bào)國家中醫(yī)藥管理局的《關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳貫徹中醫(yī)藥法工作情況匯報(bào)》文件，共計(jì)31份，涵蓋各省各級(jí)組織《中醫(yī)藥法》普法主體(部門)、形式、內(nèi)容以及普法學(xué)習(xí)的場次、人數(shù)、行業(yè)分布等數(shù)據(jù)信息。

定性資料來源于典型地區(qū)座談、實(shí)地考察的記錄材料。根據(jù)調(diào)研目的和要求，通過立意抽樣方法選取東北及西北地區(qū)、西南地區(qū)、華北地區(qū)、華東地區(qū)作為4大實(shí)地調(diào)研片區(qū)，每個(gè)片區(qū)通過立意抽樣分別選取陜西省、貴州省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市4個(gè)省級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行片區(qū)集中座談。座談提綱由調(diào)研組專家擬定，相關(guān)調(diào)研人員將座談?dòng)涗洺晌?，?份文件。調(diào)研片區(qū)、座談內(nèi)容、參與人員信息(共計(jì)71人)見表1。同時(shí)，對(duì)舉行片區(qū)座談的4個(gè)省級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行實(shí)地考察，每個(gè)省級(jí)行政區(qū)域通過立意抽樣法選取2個(gè)設(shè)區(qū)市縣，共8個(gè)調(diào)研市縣，采用目的抽樣法抽取各市縣的中醫(yī)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、備案中醫(yī)診所和中藥企業(yè)等，累計(jì)考察14家基層單位，見表2。實(shí)地考察中，調(diào)研人員將機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀、基層人員反映的問題及專家建議等記錄成文，共14份文件。

1.2 研究方法

以中國知網(wǎng)為數(shù)據(jù)源，檢索時(shí)間跨度為2012-2018年，檢索關(guān)鍵詞為“普法”、“法律宣傳”、“法律信息傳播理論”等，檢索策略為單一、組合關(guān)鍵詞并用，手動(dòng)篩選檢索結(jié)果，最終獲得78篇文獻(xiàn)。通過瀏覽中國政府網(wǎng)、國家中醫(yī)藥管理局官網(wǎng)，查閱有關(guān)《中醫(yī)藥法》普法宣傳的法律政策。通過文獻(xiàn)梳理，基于拉斯韋爾傳播理論的傳播要素[2-4]，以普法主體-普法內(nèi)容-普法媒介-普法受眾的傳播路徑為分析邏輯，結(jié)合實(shí)際普法法律政策與調(diào)研結(jié)果，分析《中醫(yī)藥法》普法存在的問題，提出對(duì)策。

注：帶*省份為各片區(qū)實(shí)地調(diào)研的省級(jí)行政區(qū)域，其省會(huì)城市為座談會(huì)地點(diǎn)。

表2 14家基層單位分布情況/家

注：各市縣抽取的基層單位數(shù)不一。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

采用Excel 2016錄入31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域《中醫(yī)藥法》普法數(shù)據(jù)資料，利用SPSS 22.0進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗、整理，對(duì)《中醫(yī)藥法》實(shí)施1周年后的普法現(xiàn)狀進(jìn)行描述性分析。

2 結(jié)果

2.1 《中醫(yī)藥法》普法主體組成

截至2018年6月，各省級(jí)行政區(qū)域的普法主體均含衛(wèi)生計(jì)生行政部門。其中衛(wèi)生行政系統(tǒng)內(nèi)，20個(gè)省級(jí)行政區(qū)域的普法主體包括中醫(yī)藥管理部門，僅4個(gè)省級(jí)行政區(qū)域普法主體有衛(wèi)生監(jiān)督部門。19%的省級(jí)行政區(qū)域普法主體含省級(jí)人民政府，16%的省級(jí)行政區(qū)域普法主體含省級(jí)人民代表大會(huì)。福建省、山西省等6個(gè)省份聯(lián)合社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)企業(yè)的力量進(jìn)行普法宣傳，海南省、湖南省等5個(gè)省份的普法宣傳主體含中醫(yī)藥院校、科研機(jī)構(gòu)，僅上海市、湖北省、貴州省衛(wèi)生計(jì)生行政部門聯(lián)合食品藥品監(jiān)督部門、教育部門、財(cái)政部門等多部門進(jìn)行《中醫(yī)藥法》普法活動(dòng)。見圖1。

圖1 各宣傳主體覆蓋的省份數(shù)及比例

2.2 《中醫(yī)藥法》普法內(nèi)容

31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域均進(jìn)行了《中醫(yī)藥法》基本內(nèi)容的學(xué)習(xí)宣傳。而56.7%的省份在對(duì)中醫(yī)藥法進(jìn)行宣傳的同時(shí)，也對(duì)中醫(yī)藥相關(guān)的知識(shí)與文化進(jìn)行普及。在有詳細(xì)數(shù)據(jù)信息的17個(gè)省份中，有13省份進(jìn)行了《中醫(yī)藥法》主要內(nèi)容與基本釋義的學(xué)習(xí)，有6省強(qiáng)調(diào)了《中醫(yī)藥法》立法背景、意義、形式的學(xué)習(xí)，有5省普法內(nèi)容涵蓋了《中醫(yī)藥法》的重要內(nèi)容與亮點(diǎn)。寧夏回族自治區(qū)、浙江省、四川省《中醫(yī)藥法》普法內(nèi)容還包含政策措施、配套文件的解讀，僅河南省強(qiáng)調(diào)了對(duì)執(zhí)法注意事項(xiàng)的學(xué)習(xí)，西藏自治區(qū)針對(duì)不同人群、不同職業(yè)采取相適應(yīng)的宣傳內(nèi)容。大部分省份僅強(qiáng)調(diào)《中醫(yī)藥法》的基本內(nèi)容，對(duì)《中醫(yī)藥法》的立法背景、意義、配套政策與執(zhí)法注意事項(xiàng)等重點(diǎn)、亮點(diǎn)內(nèi)容鮮有把握。

2.3 《中醫(yī)藥法》普法方式及媒介運(yùn)用

截至2018年6月，全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域均采用了培訓(xùn)、學(xué)習(xí)班的形式來進(jìn)行宣傳普法，其次有24個(gè)省級(jí)行政區(qū)域采用了微博、微信公眾平臺(tái)、電視等新舊媒體結(jié)合的宣傳方式，其中有7個(gè)省未采用新媒體的宣傳方式，如甘肅省、遼寧省、寧夏回族自治區(qū)等仍僅選擇廣播電臺(tái)、電視等舊媒體方式進(jìn)行宣傳。17個(gè)省采用了義診與健康、法律咨詢的宣傳方式，15個(gè)省采用了講座、座談會(huì)的方式，14個(gè)省舉辦知識(shí)競賽來進(jìn)行普法，12個(gè)省開展了文藝演出、大型活動(dòng)，7個(gè)省通過訂閱學(xué)習(xí)、下發(fā)中醫(yī)藥法釋義來進(jìn)行宣傳，僅云南省與上海市借助外宣平臺(tái)推動(dòng)《中醫(yī)藥法》走出國門。見圖2。

圖2 《中醫(yī)藥法》普法方式運(yùn)用情況

根據(jù)實(shí)地考察與上報(bào)材料，在《中醫(yī)藥法》實(shí)施1周年里，少數(shù)典型地區(qū)結(jié)合中醫(yī)藥文化創(chuàng)新普法方式。如貴陽市某中醫(yī)館通過與社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、社區(qū)業(yè)委會(huì)等機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建覆蓋社區(qū)家庭的中醫(yī)藥法、中醫(yī)藥文化宣傳平臺(tái)；云南省通過第8屆大湄公河次區(qū)域傳統(tǒng)醫(yī)藥交流會(huì)、南亞東南亞國家商品暨投資貿(mào)易洽談會(huì)，拓展《中醫(yī)藥法》外宣渠道。

2.4 《中醫(yī)藥法》普法受眾范圍及行業(yè)層次

至調(diào)研時(shí)間為止，全國直接參與學(xué)習(xí)、了解《中醫(yī)藥法》相關(guān)知識(shí)的人次數(shù)累計(jì)達(dá)480.6萬。其中各省級(jí)行政區(qū)域共開展約6600次培訓(xùn)、學(xué)習(xí)講座活動(dòng)，輻射受眾人次數(shù)累計(jì)達(dá)109.4萬；舉行中醫(yī)藥法知識(shí)競賽、健康咨詢與義診等活動(dòng)所輻射的受眾人次數(shù)共計(jì)約52.2萬；而借助新媒體參與學(xué)習(xí)《中醫(yī)藥法》的受眾范圍更廣范，人次數(shù)累計(jì)達(dá)319萬。

從普法受眾的行業(yè)層次來看，30個(gè)省份的普法受眾覆蓋了醫(yī)療機(jī)構(gòu)，僅安徽省未強(qiáng)調(diào)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的普法。84%省份的普法受眾覆蓋了各層級(jí)衛(wèi)生行政部門，19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了衛(wèi)生監(jiān)督部門，超過一半的省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了各層級(jí)中醫(yī)藥管理部門，39%的省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了其他社會(huì)群眾，8個(gè)省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了教育、科研單位，6個(gè)省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了各層級(jí)相關(guān)政府職能部門，6個(gè)省級(jí)行政區(qū)域覆蓋了醫(yī)藥類企業(yè)，僅有5個(gè)省級(jí)行政區(qū)域的涵蓋學(xué)術(shù)團(tuán)體。見圖3。

圖3 《中醫(yī)藥法》普法受眾行業(yè)層次情況

3 討論

3.1 部分執(zhí)法部門缺位較嚴(yán)重

調(diào)查顯示，各省衛(wèi)生行政部門均組織了《中醫(yī)藥法》普法，但各省普法主體不一，其中衛(wèi)生監(jiān)督部門、藥品監(jiān)督管理部門等相關(guān)執(zhí)法部門缺位嚴(yán)重?！吨嗅t(yī)藥法》第五十三條至第五十六條提出本級(jí)人民政府、中醫(yī)藥管理部門、藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門等為相關(guān)條例的執(zhí)法主體。而中共中央明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，明確執(zhí)法主體的普法責(zé)任。但實(shí)地考察與座談交流發(fā)現(xiàn)，各責(zé)任單位主體意識(shí)薄弱，許多省級(jí)行政機(jī)關(guān)將《中醫(yī)藥法》普法責(zé)任主體僅理解為衛(wèi)生行政部門。其原因一是“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制未有效落實(shí)，執(zhí)法部門對(duì)普法責(zé)任制內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清，忽略了《中醫(yī)藥法》執(zhí)法普法主體多元性，普法仍為某一部門的職能[5]；二是中醫(yī)藥管理體系有待完善。根據(jù)各省上報(bào)材料，省級(jí)及以下行政區(qū)域中醫(yī)藥管理組織不健全，大部分地區(qū)以衛(wèi)計(jì)委內(nèi)設(shè)中醫(yī)處的形式存在，僅三分之一的省份建立了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，這導(dǎo)致中醫(yī)藥管理部門難以聯(lián)合多部門促進(jìn)法律政策落地[6]。建議盡快在中醫(yī)藥事業(yè)領(lǐng)域建立健全普法責(zé)任制，明確普法責(zé)任制運(yùn)作機(jī)制和工作要求，厘清“普法責(zé)任主體”范圍；另一方面，各級(jí)地方政府應(yīng)盡快完善基層中醫(yī)藥管理組織設(shè)置，推進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化普法經(jīng)費(fèi)保障，積極建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍，為推進(jìn)普法提供客觀物質(zhì)條件[7]。

3.2 大部分省級(jí)行政區(qū)域?qū)ζ辗▋?nèi)容重點(diǎn)把握不足

`各省均對(duì)《中醫(yī)藥法》的法律內(nèi)容進(jìn)行了宣傳，但已有數(shù)據(jù)中只有23.5%的省級(jí)行政區(qū)域把握了配套政策措施、執(zhí)法注意事項(xiàng)等實(shí)用性內(nèi)容，極少地區(qū)普法內(nèi)容具有受眾針對(duì)性，這與盛秋生的研究結(jié)論相似[8]。造成該現(xiàn)象的原因在于普法部門內(nèi)未建立完善的普法績效制度，導(dǎo)致普法工作流于形式[9]。公眾并非普法活動(dòng)的被動(dòng)接受者，但由于相關(guān)部門普法不規(guī)范，缺乏制度引導(dǎo)其關(guān)注受眾需求，普法策略多從政府部門角度制定，使得系統(tǒng)內(nèi)存在消極普法態(tài)度，常采取一刀切、通篇宣傳的方式來普法[10]，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)普法中受眾需求和普法內(nèi)容存在差距，重點(diǎn)內(nèi)容把握不足，與執(zhí)法、用法相脫節(jié)。應(yīng)在中醫(yī)藥事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)建立普法工作績效制度，激勵(lì)責(zé)任主體重視《中醫(yī)藥法》普法成效，關(guān)注受眾信息需求，促進(jìn)法律實(shí)際應(yīng)用。各省級(jí)行政區(qū)域可根據(jù)不同的宣傳對(duì)象，摘選出相應(yīng)的權(quán)利、職責(zé)和法律責(zé)任等法律內(nèi)容進(jìn)行分類普法[11]，在有限時(shí)間和精力內(nèi)使受眾掌握重點(diǎn)與最需要的法律知識(shí)。

3.3 普法形式仍以傳統(tǒng)形式為主

研究結(jié)果顯示，大部分省級(jí)行政區(qū)域采用了新舊媒體結(jié)合的普法方式，但主要普法形式仍相對(duì)傳統(tǒng)，多為單向傳播，集中在發(fā)放材料、法治講座等基本形式，缺乏創(chuàng)新性與互動(dòng)性，這與楊雄華等的基層普法研究結(jié)論類似[12]；同時(shí)僅云南省和上海市通過外宣平臺(tái)宣傳《中醫(yī)藥法》。傳統(tǒng)普法形式常為單一性、灌輸式單向傳播，缺乏互動(dòng)性，且存在時(shí)間成本高、效果甚微的缺點(diǎn)[13]。而造成《中醫(yī)藥法》普法形式仍以傳統(tǒng)形式為主的原因在于責(zé)任主體對(duì)普法系統(tǒng)和環(huán)境認(rèn)識(shí)不足，常以行政權(quán)威手段開展普法，表現(xiàn)為單向信息傳播手段，缺乏普法者與受眾間的互動(dòng)[14]。同時(shí)在對(duì)上海市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研中了解到，《中醫(yī)藥法》相關(guān)的外宣平臺(tái)較少，這可能是導(dǎo)致僅上海市與云南省運(yùn)用外宣平臺(tái)普法的客觀原因之一。因此建議整合政法、媒體資源，創(chuàng)新新舊媒體協(xié)同發(fā)展模式，策劃參與性、互動(dòng)性強(qiáng)的普法活動(dòng)[15]，將普法與法律應(yīng)用的實(shí)際案例有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)交互或?qū)嵺`式普法；同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)把握“一帶一路”政策機(jī)會(huì)，積極建設(shè)外宣平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)《中醫(yī)藥法》的輻射力和影響力。

3.4 普法工作未重視衛(wèi)生行政系統(tǒng)外的社會(huì)受眾

根據(jù)中共中央《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，國家機(jī)關(guān)承擔(dān)系統(tǒng)內(nèi)普法和社會(huì)普法的雙重責(zé)任。研究發(fā)現(xiàn)，《中醫(yī)藥法》實(shí)施1周年普法直接受眾達(dá)480.6萬人，受眾數(shù)量大但范圍窄，集中于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，忽略了醫(yī)藥企業(yè)、教育科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)公眾，系統(tǒng)內(nèi)普法與社會(huì)普法不平衡，這與丁萍等的研究結(jié)果相符[16]。主要原因一是自我國普法活動(dòng)開始以來，行政機(jī)關(guān)人員是公權(quán)力的行使者與法律的執(zhí)行者，一直都是最早進(jìn)行普法的受眾群體[17]；二是由于普法形式仍以傳統(tǒng)方式為主，缺乏吸引力，法律信息晦澀難懂，導(dǎo)致行政系統(tǒng)外的社會(huì)群體受眾較少[18]。建議在創(chuàng)新普法方式的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大普法受眾廣度，堅(jiān)持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會(huì)普法并重。在行政系統(tǒng)內(nèi)，通過健全完善日常學(xué)法制度，推進(jìn)國家工作人員學(xué)法經(jīng)常化，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵法學(xué)法守法用法[19]；系統(tǒng)外，通過豐富普法方式、精準(zhǔn)普法，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的理解和認(rèn)知。