基于內(nèi)容分析法的江蘇省養(yǎng)老服務(wù)政策分析

朱笑笑 錢(qián)愛(ài)兵

南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京，210023

養(yǎng)老服務(wù)政策是為滿(mǎn)足老年群體因年齡增長(zhǎng)、疾病等因素引起的多種心理、生理需求而采取的政府措施[1]。其以養(yǎng)老保障為基礎(chǔ)，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理及精神文化等服務(wù)。江蘇省最早步入老齡化階段，全省人口基數(shù)大且老齡化進(jìn)程較快。系統(tǒng)梳理養(yǎng)老服務(wù)政策文本，有助于把握府際間合作博弈關(guān)系，明確不同群體養(yǎng)老待遇差異等政策紅利與不足[2-3]。本研究采用內(nèi)容分析法，通過(guò)三維分析框架量化江蘇省不同老齡化階段、為滿(mǎn)足不同需求的政策工具使用偏好，以期為其他省市積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供參考。

1 資料來(lái)源與方法

1.1 政策來(lái)源

從省人民政府網(wǎng)、江蘇民政網(wǎng)等官網(wǎng)中檢索并篩選2000-2018年省級(jí)層面頒布的養(yǎng)老服務(wù)政策。納入標(biāo)準(zhǔn)：標(biāo)題或正文中包含“養(yǎng)老服務(wù)”；涉及老年照護(hù)、老年教育體育文化活動(dòng)、老年用品產(chǎn)品等相關(guān)領(lǐng)域。排除標(biāo)準(zhǔn)：批復(fù)、函類(lèi)型公文；衛(wèi)生健康政策、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等與養(yǎng)老服務(wù)存在交叉的政策；經(jīng)部門(mén)或機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)的政策；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施的評(píng)分細(xì)則。結(jié)果共納入24項(xiàng)政策，涉及省民政廳、省財(cái)政廳等32個(gè)頒布機(jī)構(gòu)。

1.2 研究方法

采用內(nèi)容分析法計(jì)量江蘇省養(yǎng)老服務(wù)政策文本。內(nèi)容分析法是通過(guò)編碼、歸類(lèi)等方式將定性文本轉(zhuǎn)化為分析單元，再統(tǒng)計(jì)定量指標(biāo)的方法[4]。政策文本涉及對(duì)象多元且信息非量化，借助內(nèi)容分析法可以提取大量文本數(shù)據(jù)并客觀(guān)比較其內(nèi)容異同。本研究以政策工具維度為主線(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)需求層次、老齡化進(jìn)程為輔助，描述并分析該省養(yǎng)老服務(wù)政策特征。

1.3 內(nèi)容編碼及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

遵循不可細(xì)分原則，按“政策編號(hào)-章節(jié)-具體條例”的順序進(jìn)行人工編碼。共獲得546個(gè)分析單元。利用Excel錄入數(shù)據(jù)，按照分析框架，采用分類(lèi)匯總功能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)。

2 結(jié)果

2.1 政策工具基本情況

政府共使用193項(xiàng)供給型、314項(xiàng)環(huán)境型及39項(xiàng)需求型政策工具。管制法規(guī)類(lèi)工具使用頻次最高，占28.8%，策略措施類(lèi)及公共服務(wù)類(lèi)工具其次，分別占17.8%及15.2%，而服務(wù)外包類(lèi)工具僅占0.9%。為滿(mǎn)足老年人生理、安全、社交、尊重及自我實(shí)現(xiàn)需求的政策工具分別占37.9%、37.2%、12.3%、7.5%及5.1%，呈階梯狀分布。從需求層次分析政策工具：①69項(xiàng)供給型、113項(xiàng)環(huán)境型及25項(xiàng)需求型工具用以滿(mǎn)足老年人的生理需求。其中，管制法規(guī)類(lèi)占33.3%，包括明確贍養(yǎng)人義務(wù)、規(guī)定政府供養(yǎng)職責(zé)、制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等?；A(chǔ)設(shè)施類(lèi)占13.5%，包括適老化改造家庭設(shè)施、建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、完善居家養(yǎng)老服務(wù)模式等。②76項(xiàng)供給型、119項(xiàng)環(huán)境型及8項(xiàng)需求型工具用以滿(mǎn)足其安全需求。其中，管制法規(guī)類(lèi)占40.9%，包括保障老年人合法權(quán)益、為特殊困難老年群體提供醫(yī)療救助等。公共服務(wù)類(lèi)占16.7%，包括設(shè)立老年病科、建立老年人健康檔案、提供醫(yī)療上門(mén)服務(wù)等。③34項(xiàng)供給型、27項(xiàng)環(huán)境型及6項(xiàng)需求型工具用以滿(mǎn)足其社交需求。其中，公共服務(wù)類(lèi)占35.8%，包括免費(fèi)開(kāi)放公園、建設(shè)老年人活動(dòng)中心、提供體育文化活動(dòng)場(chǎng)所等。策略措施類(lèi)占31.3%，包括組織志愿者慰問(wèn)空巢孤寡老人、鼓勵(lì)家庭成員發(fā)揮精神慰藉及心理支持作用等。④9項(xiàng)供給型、32項(xiàng)環(huán)境型工具用以滿(mǎn)足其尊重需求。其中，策略措施類(lèi)占61.0%，包括開(kāi)展“敬老、愛(ài)老、助老”教育活動(dòng)、弘揚(yáng)尊老美德、設(shè)定“敬老月”等。公共服務(wù)與目標(biāo)規(guī)劃類(lèi)均占12.2%，包括完善尊老金制度、提高尊老金標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)造積極養(yǎng)老環(huán)境等。⑤5項(xiàng)供給型、23項(xiàng)環(huán)境型工具用以滿(mǎn)足其自我實(shí)現(xiàn)需求。其中，策略措施類(lèi)占67.9%，包括設(shè)立老年人才庫(kù)、鼓勵(lì)老年人發(fā)揮特長(zhǎng)、提供多種老年崗位等。目標(biāo)規(guī)劃類(lèi)占14.3%。在制定“十二五”、“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，政府均設(shè)立“老年志愿者占老年群體比例達(dá)到15%”等目標(biāo)。見(jiàn)表1。

2.2 政策工具使用力度與老齡化進(jìn)程維度的頻數(shù)分析

供給型工具為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供推力，環(huán)境型工具用以營(yíng)造積極健康的發(fā)展環(huán)境，需求型工具則為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的拉力。江蘇省自2014年進(jìn)入中度老齡化階段(老年人口占比超過(guò)20%)，結(jié)果顯示，政府在輕度老齡化階段共使用232項(xiàng)政策工具，在中度老齡化階段新增314項(xiàng)政策工具。環(huán)境型工具在兩階段占比均最高，分別為56.9%及58.0%。供給型工具使用力度略有下降，占39.2%及32.5%。需求型工具占比由3.9%提升至9.6%。對(duì)比兩階段政策工具使用偏好：①供給型工具中，政府對(duì)科技支撐類(lèi)工具的關(guān)注度顯著提高，其次為人才培養(yǎng)類(lèi)及信息支持類(lèi)，但公共服務(wù)類(lèi)工具占比仍最高。②環(huán)境型工具中，金融服務(wù)類(lèi)工具漲幅最大，占比最高的政策工具由策略措施類(lèi)變?yōu)楣苤品ㄒ?guī)類(lèi)。③需求型工具使用力度明顯增加，政府主要借助采購(gòu)服務(wù)類(lèi)工具，也開(kāi)始使用海外交流類(lèi)工具，而減少使用服務(wù)外包類(lèi)工具。見(jiàn)表2。

表1 政策工具-需求層次維度頻數(shù)分布表

表2 政策工具-老齡化進(jìn)程維度頻數(shù)分布表

2.3 需求層次與老齡化進(jìn)程維度的頻數(shù)分析

進(jìn)入中度老齡化階段，江蘇省年均政策頒布量由0.8項(xiàng)提升至2.8項(xiàng)。政府對(duì)于各層次養(yǎng)老服務(wù)需求均有所關(guān)注，關(guān)注重點(diǎn)仍在于其生理健康及安全需要，其關(guān)注度由62.9%上升至83.8%，較更高層次需求的關(guān)注度則相應(yīng)降低。具體表現(xiàn)為：①輕度老齡化階段，政府關(guān)注度隨老年人需求層次的升高而下降。35.8%的政策用以滿(mǎn)足老年人的生理需求，27.2%的政策涉及其安全需求。②中度老齡化階段，政府關(guān)注重點(diǎn)由生理需求轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩枨蟆?4.6%的政策用以滿(mǎn)足老年人的安全需求，為滿(mǎn)足其生理需求所頒布的政策增長(zhǎng)至39.2%。政府對(duì)于其社交需求的關(guān)注度則由18.1%下降至7.6%，對(duì)尊重需求的關(guān)注度也由12.1%下降為4.5%。兩階段政府對(duì)于老年人自我實(shí)現(xiàn)需求的關(guān)注度均最弱，政策占比由6.9%下降至4.1%。見(jiàn)表3。

表3 需求層次-老齡化進(jìn)程維度頻數(shù)分布表

3 討論

3.1 政策已充分滿(mǎn)足基本養(yǎng)老需求，但需提高養(yǎng)老服務(wù)需求層次

江蘇省老齡化、高齡化趨勢(shì)明顯，政府提出需建立涵蓋社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、法律服務(wù)等多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。現(xiàn)階段24項(xiàng)政策均以滿(mǎn)足老年人膳宿需求或提供醫(yī)療優(yōu)待為主，政府關(guān)注度及政策力度隨養(yǎng)老服務(wù)需求層次升高而減小。為滿(mǎn)足老年人生理需求，政府大力完善居家養(yǎng)老服務(wù)模式?！督K省“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“鞏固家庭養(yǎng)老地位”，指出家人及家庭對(duì)老年生活的重要性。《江蘇省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社區(qū)與家庭適老化改造”，改善老年人生活環(huán)境，為其居住、出行提供便利。在此基礎(chǔ)上，政府頒布《省政府關(guān)于加快構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》，推行社區(qū)居家養(yǎng)老，并發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底作用。為滿(mǎn)足其財(cái)產(chǎn)安全、醫(yī)療護(hù)理等安全需求，政府制定《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》，鼓勵(lì)老年人學(xué)法、用法，依法維權(quán)。并多次強(qiáng)調(diào)“提升老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力”、“落實(shí)老年醫(yī)療服務(wù)優(yōu)待政策”，滿(mǎn)足其就醫(yī)、護(hù)理需求。同時(shí)政府意識(shí)到老年群體的生存質(zhì)量與其空巢狀態(tài)、所獲得的社會(huì)支持相關(guān)[5]，通過(guò)補(bǔ)充老年教育、老年體育、老年旅游等服務(wù)以充實(shí)其精神文化生活。江蘇省率先出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)老年人精神關(guān)愛(ài)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提倡“快樂(lè)晚年精神關(guān)愛(ài)行動(dòng)”，將失獨(dú)、失能、高齡老人作為定期慰問(wèn)、心理疏導(dǎo)的主要服務(wù)對(duì)象，鼓勵(lì)《老年周報(bào)》、江蘇云媒體宣傳健康老齡化，并重點(diǎn)開(kāi)展“溫暖空巢”、“舞動(dòng)夕陽(yáng)”等項(xiàng)目。在《關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》中，政府提倡各市、縣建設(shè)老年人活動(dòng)中心，免費(fèi)提供體育文化活動(dòng)場(chǎng)所，并鼓勵(lì)志愿團(tuán)隊(duì)慰問(wèn)空巢、孤寡老人以滿(mǎn)足其情感交流、精神慰藉等社交需求。為滿(mǎn)足其尊重需求，以上政策均強(qiáng)調(diào)開(kāi)展“敬老、愛(ài)老、助老”教育或“敬老月”活動(dòng)，并加大社會(huì)供給，通過(guò)發(fā)放尊老金以提高80歲以上老年人生活水平。為滿(mǎn)足其自我實(shí)現(xiàn)需求，在2000年政府就指出需設(shè)立老年人才庫(kù)，為其再就業(yè)提供平臺(tái)。并結(jié)合江蘇省教育資源發(fā)達(dá)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大老年大學(xué)辦學(xué)規(guī)模，借助電視、網(wǎng)絡(luò)媒介開(kāi)展遠(yuǎn)程教學(xué)，同時(shí)設(shè)立社區(qū)老年教育場(chǎng)所全覆蓋等目標(biāo)，鼓勵(lì)老年人接受繼續(xù)教育。綜上，政府已充分滿(mǎn)足基本養(yǎng)老需求，需進(jìn)一步重視其精神文化需要，通過(guò)提高養(yǎng)老服務(wù)需求層次改善其生活質(zhì)量。其余省市也需在充分滿(mǎn)足老年人生理、安全需求的基礎(chǔ)上，因地制宜開(kāi)展老年文化活動(dòng)，提供個(gè)性化精神關(guān)愛(ài)服務(wù)，并加快出臺(tái)老年人精神關(guān)愛(ài)等政策。

3.2 政府應(yīng)組合使用環(huán)境型及供給型工具，加大需求型工具的使用力度

江蘇省政府側(cè)重使用環(huán)境型、供給型工具。國(guó)家層面的養(yǎng)老服務(wù)政策也存在需求型工具缺失，政策工具選擇單一且結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題[6-7]。整體而言，政府對(duì)于拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)需求的刺激較少。但江蘇省已逐步提高需求型工具占比，通過(guò)提高海外市場(chǎng)、采購(gòu)服務(wù)類(lèi)工具使用力度，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的拉力以釋放多元消費(fèi)需求。2015年，12個(gè)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》就提出將養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)納入“十百千”行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)其集聚化集約化發(fā)展。同年，《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外合作交流 鼓勵(lì)外資參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》在全國(guó)率先出臺(tái)，政府采取外資與內(nèi)資同等待遇的激勵(lì)措施吸引海外資本及人才，并開(kāi)放海外市場(chǎng)，舉辦國(guó)際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)博覽會(huì)以刺激養(yǎng)老需求。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的范圍也逐步擴(kuò)大。由此可見(jiàn)，政府重視消費(fèi)市場(chǎng)拉力及推力的均衡作用，刺激并釋放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。隨經(jīng)濟(jì)水平提高，老年人的消費(fèi)能力增加且消費(fèi)需求多樣，各省市需及時(shí)加強(qiáng)需求型工具使用力度，拉動(dòng)消費(fèi)需求，多樣化組合使用各類(lèi)型政策工具，重視工具的協(xié)同作用。

3.3 政府需優(yōu)化政策工具滿(mǎn)足養(yǎng)老需求

江蘇省已進(jìn)入中度老齡化階段，老年群體規(guī)模增加，然而相關(guān)從業(yè)人員短缺且素質(zhì)良莠不齊[8-9]，導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給不足。故政府應(yīng)提高人才培養(yǎng)類(lèi)工具的使用力度，通過(guò)培養(yǎng)培訓(xùn)醫(yī)護(hù)人員及從業(yè)人員、推行職業(yè)資格證書(shū)制度、提高工資待遇等方式保障養(yǎng)老服務(wù)人員供給。此外，應(yīng)增加信息支持及科技支撐類(lèi)工具的使用頻次，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)發(fā)展智能化養(yǎng)老服務(wù)，以緩解資源緊張[10]。2014年的《江蘇省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》提出，采用先進(jìn)技術(shù)引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。2017年政府頒布《江蘇省“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)借助信息化技術(shù)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”，提出養(yǎng)老服務(wù)信息覆蓋率達(dá)95%以上的目標(biāo)，并在南京開(kāi)展智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)。各省市需綜合考慮社會(huì)發(fā)展、配套設(shè)施及群體特征，優(yōu)化政策工具以保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給并促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范化發(fā)展。

3.4 養(yǎng)老對(duì)象多元且養(yǎng)老需求多樣，政府需及時(shí)調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注重點(diǎn)

隨著老齡化程度加深，少子化、小型化家庭數(shù)量增加，高齡、半高齡，失能、半失能群體規(guī)模擴(kuò)大，部分家庭面臨不同程度的養(yǎng)老困境，故政府應(yīng)針對(duì)社會(huì)迫切養(yǎng)老需求調(diào)整政策。在輕度老齡化階段，政府已采取多項(xiàng)政策保障老年人最基礎(chǔ)的生理需求。2007年《省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好老年人優(yōu)待和服務(wù)工作的通知》出臺(tái)，完善了城市“三無(wú)”及農(nóng)村五保老人供養(yǎng)制度，并提高低保老人補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！督K省老年人權(quán)益保障條例》從生活補(bǔ)貼、照料服務(wù)等各方面滿(mǎn)足“老有所養(yǎng)”，不斷提高社會(huì)保障水平。進(jìn)入中度老齡化階段，政府

補(bǔ)充完善滿(mǎn)足其生理需求的政策措施，同時(shí)推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合，出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》、《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的實(shí)施意見(jiàn)》，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療康復(fù)資源與養(yǎng)老資源共享，并探索建立了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，充分滿(mǎn)足“老有所醫(yī)”。關(guān)注重點(diǎn)的變化說(shuō)明上一階段滿(mǎn)足其生理需求的政策已相對(duì)完善且卓有成效，政府開(kāi)始關(guān)注更高層次的養(yǎng)老需求。也說(shuō)明隨經(jīng)濟(jì)水平提高及身體素質(zhì)變化，老年人對(duì)財(cái)產(chǎn)安全及醫(yī)療服務(wù)的需求上升。但政府對(duì)其余養(yǎng)老服務(wù)需求的關(guān)注度下降，可能是因?yàn)轲B(yǎng)老對(duì)象多元且養(yǎng)老需求多樣而社會(huì)資源有限，現(xiàn)階段無(wú)法滿(mǎn)足更高層次需求。各省市需掌握全省老年人特征，將有限資源用于滿(mǎn)足社會(huì)主要需求，并在經(jīng)濟(jì)允許的范圍內(nèi)提高老年人生活水平。同時(shí)也需注意在老齡化程度較輕時(shí)及時(shí)完善相關(guān)政策，充分保障最基礎(chǔ)的養(yǎng)老需求，以積極應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程加快導(dǎo)致的復(fù)雜化養(yǎng)老問(wèn)題。