集中連片特困區(qū)內(nèi)源性發(fā)展問題研究

金 卓，孟昭名

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150026)

1978年黨的十一屆三中全會提出要全力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別關(guān)注農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，充分激發(fā)幾億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。自那時起，我國也漸漸拉開了扶貧的大幕。時至今日，經(jīng)過黨和政府的持續(xù)努力，我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，人民生活水平大幅提高，貧困標(biāo)準(zhǔn)線多次提升，貧困量化指標(biāo)不斷豐富。絕對貧困現(xiàn)象基本消除，相對貧困現(xiàn)象成為現(xiàn)階段亟待解決的首要難題。2020年我國計劃全面建成小康社會，全體貧困人員摘帽，共享社會發(fā)展的成果。激發(fā)并培育貧困地區(qū)與幫扶對象的自我發(fā)展能力，成為實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵抓手。自扶貧工作開始，返貧現(xiàn)象就伴隨著扶貧工作始終，反反復(fù)復(fù)的脫貧返貧不但浪費幫扶資金，徒增幫扶人員的工作任務(wù)，也使向往美好生活的幫扶對象失去信心與耐心?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》指出：充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對象的主動性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實現(xiàn)脫貧致富。[1]可見，對貧困地區(qū)和扶貧對象脫貧自我發(fā)展能力的培育成為我國現(xiàn)階段扶貧的主要任務(wù)。

一、集中連片特困區(qū)內(nèi)源性發(fā)展的現(xiàn)狀

為了更有針對性地進行貧困治理，2011年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確了14個集中連片特困區(qū)(以下簡稱特困區(qū))為新一輪脫貧攻堅主戰(zhàn)場。除早已確定的西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)外，其余11個特困區(qū)國土面積約150萬平方千米，大約占全國國土面積的15%，農(nóng)村人口占地區(qū)總?cè)丝诘?2.5%，中國3046萬貧困人口大部分生活于此。特困區(qū)存在貧困面積廣、人口基數(shù)大、貧困程度深、地理位置偏遠、自然災(zāi)害多發(fā)、生態(tài)脆弱等狀況，致貧原因復(fù)雜。

表1 11個集中連片特困區(qū)概況

資料來源：11個連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃。

(一)文化概況

集中連片特困區(qū)包含了大量少數(shù)民族聚居區(qū)，少數(shù)民族文化在此相互交匯。其中武陵山片區(qū)的少數(shù)民族人口較多，占到地區(qū)人口的48.9%。滇西邊境片區(qū)包含了26個少數(shù)民族，其中15個少數(shù)民族為云南省獨有。特困區(qū)民族文化歷史悠久、多彩紛呈，但由于經(jīng)濟發(fā)展落后，導(dǎo)致文化發(fā)展相對滯后，一定程度上限制了地區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展。經(jīng)濟狀況限制了教育事業(yè)的發(fā)展，特困區(qū)人均受教育年限短,且受教育層次較低，文盲和半文盲較多。據(jù)統(tǒng)計,2013年特困區(qū)勞動力文盲、半文盲比例較全國高出3.6個百分點，女性勞動力半文盲的比例較男性高出19.3個百分點。由于特困區(qū)交通閉塞，地理位置偏遠，阻礙了地區(qū)間文化交流，導(dǎo)致貧困文化盛行。大多數(shù)貧困人員思想觀念陳舊、目光短淺，易于滿足現(xiàn)狀和眼前利益,缺乏創(chuàng)新和進取精神。特別是更為偏遠的山區(qū)，村民們小農(nóng)意識濃厚,封建迷信傳統(tǒng)依然保留，對新思想、新技術(shù)、新事物充耳不聞。雖然經(jīng)過教育引導(dǎo)，大多數(shù)貧困家庭的子女可以完成國家規(guī)定的義務(wù)教育，但許多家庭更希望子女早日掙錢養(yǎng)家，在很大程度上將上學(xué)讀書視為一種負擔(dān)，導(dǎo)致貧困代際傳遞。加之特困區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。公路、水利設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等條件的落后嚴(yán)重制約了地區(qū)與人的發(fā)展，并導(dǎo)致貧困文化不斷加重。

(二)農(nóng)業(yè)概況

集中連片特困區(qū)以單一農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，受地形、地貌和氣候因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有極大的脆弱性。特困區(qū)大部分耕地的有機質(zhì)含量較低，土壤類型因分布環(huán)境條件不同，在質(zhì)地上存在很大差異；又因其地勢起伏大、部分耕地的地貌不平整，且肥力較差，適宜耕種的土地稀缺；加之從事農(nóng)業(yè)耕種的仍然是人力、畜力，土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率很難提高。特困區(qū)地形復(fù)雜，氣候多變，氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以順利進行。干旱少雨等自然條件導(dǎo)致資源約束加劇，如貧瘠甲天下的六盤山山區(qū)，人均占有水資源367.6立方米，僅為全國平均水平的16.7%；會寧等21個縣區(qū)年均降水量不足400毫米，蒸發(fā)量卻超過1500毫米，基本不具備生產(chǎn)條件；特別是西海固地區(qū)，雨水稀少，十年九旱，自然條件惡劣，水土流失嚴(yán)重，被稱為“最不適宜人類生產(chǎn)”的地區(qū)之一。生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性嚴(yán)重制約了工農(nóng)業(yè)發(fā)展和群眾生活水平的提高。由于勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)民增收困難，特困區(qū)青壯年勞動力大量外流，剩下的大多是老弱病殘或勞動能力欠缺者，出現(xiàn)“勞力赤字”。

(三)產(chǎn)業(yè)概況

集中連片特困區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受區(qū)位和交通條件的影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展又受制于經(jīng)濟環(huán)境。特困區(qū)普遍遠離經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，且交通不便，各級公路覆蓋不足，一些縣甚至尚未通公路。特困區(qū)整體城鎮(zhèn)化率低，農(nóng)民人數(shù)眾多，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，第一產(chǎn)業(yè)比重過高，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。第一產(chǎn)業(yè)以粗放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；降汀＾r(nóng)民普遍對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的認識不足，收入更多依靠土地，儲蓄率低，忽視畜牧業(yè)、林業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致市場競爭力弱。第二產(chǎn)業(yè)過度依賴自然資源，資源消耗大，可能由此導(dǎo)致生態(tài)問題。缺乏精深加工，產(chǎn)品附加值低。第三產(chǎn)業(yè)受地區(qū)經(jīng)濟影響大，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，發(fā)展較為滯后。各個特困區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)比例都成倍高于全國平均水平，進一步拖慢了結(jié)構(gòu)優(yōu)化的進程。

二、集中連片特困區(qū)內(nèi)源性發(fā)展的困境及制約因素

(一)實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展的困境

我國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，積累了大量的扶貧經(jīng)驗，幫助了無數(shù)貧困人員從解決溫飽問題到實現(xiàn)脫貧致富，而返貧現(xiàn)象卻在一定程度上吞噬了扶貧成果。特困區(qū)由于貧困人員數(shù)量多、貧困程度深、致貧原因復(fù)雜等問題，返貧現(xiàn)象相對嚴(yán)重，內(nèi)源性發(fā)展存在多方面的現(xiàn)實困境。

1.過度依賴土地。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生存最基本的生產(chǎn)資料。集中連片特困區(qū)的貧困人員尤其依賴土地。和其他發(fā)展中國家一樣，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之所以長期處于二元狀態(tài)，就是因為農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門的發(fā)展不均衡，農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)代化程度較低。[2]特困區(qū)由于地理位置偏僻，交通不便，更多地保留了傳統(tǒng)的自給自足的生產(chǎn)生活方式。以家庭為單位，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小，通過勤勞節(jié)儉來實現(xiàn)生產(chǎn)和消費的平衡。缺乏對農(nóng)業(yè)知識的對外交流，基本沿襲祖輩流傳下來的生產(chǎn)經(jīng)驗，生產(chǎn)效率相對低下。由于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低，保持基本的收支平衡是特困區(qū)貧困人員的普遍狀態(tài)，很難實現(xiàn)財富積累。農(nóng)業(yè)種植有靠天吃飯的不穩(wěn)定性，一次普通的自然災(zāi)害就可能輕易打破生產(chǎn)和消費的平衡。收入結(jié)構(gòu)單一，缺少副業(yè)和其他收入來源，成為特困區(qū)脫貧的重要制約因素。在特困區(qū)調(diào)研中采集到的貧困人員平均收入比重為：土地收入占比最大，為51%；養(yǎng)殖業(yè)收入占27%，雖占據(jù)一定比例，但大部分來自幫扶項目，尚未全部形成內(nèi)源性收入；其余22%為打工或其他收入。自精準(zhǔn)扶貧以來，為了改變部分特困區(qū)貧困人員惡劣的生活環(huán)境，國家通過易地扶貧搬遷的方式為貧困人員“挪窮窩”、“拔窮根”。但新家可能使貧困人員遠離了土地，出現(xiàn)搬而難富的情況，一些貧困人員最終又返回舊址種地，導(dǎo)致扶貧資源的浪費。有些地區(qū)依托龍頭企業(yè)開發(fā)土地卻無法擺脫企業(yè)的利益導(dǎo)向，導(dǎo)致農(nóng)民在企業(yè)中邊緣化。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。集中連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。盡管國家和地方非常重視特困區(qū)產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，政策和資金持續(xù)傾斜，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度依然不及預(yù)期，內(nèi)源性發(fā)展能力依舊不足。其問題主要體現(xiàn)在四個方面：一是產(chǎn)業(yè)幫扶中的“零敲碎打”。為了應(yīng)付檢查，完成扶貧任務(wù)，對于貧困戶的實際情況考慮不周全，或者流于表面，未能深挖致貧癥結(jié)所在，憑主觀臆想做決策，沒有做到“對癥下藥”，導(dǎo)致貧困戶返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。二是產(chǎn)業(yè)選擇中盲目求快。缺乏地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，不講究地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)的相互配合，只注重眼前效益，致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以持續(xù)。三是產(chǎn)業(yè)選擇后缺乏產(chǎn)業(yè)延伸。未對產(chǎn)品和服務(wù)進行深加工和拓展，產(chǎn)業(yè)延伸受限，產(chǎn)品附加值不高。四是依托的企業(yè)以利益為導(dǎo)向，缺乏長期規(guī)劃。很多受依托企業(yè)憑借國家的政策和資金受益，而貧困人員所得到的利益少之又少；在政策和資金撤出后，企業(yè)發(fā)展困難，貧困人員受益更難。在特困區(qū)調(diào)研中，貧困人員認為現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)幫扶給家庭帶來巨大變化的占12%；認為發(fā)生一定程度變化的占62%；認為沒有什么變化的占26%。大多數(shù)貧困人員認為產(chǎn)業(yè)發(fā)展給家庭帶來了一定的變化，但變化有限。

3.部分貧困人員 “等、靠、要”思想嚴(yán)重。自精準(zhǔn)扶貧以來，我國設(shè)置扶貧專項資金，整合各項扶貧資源，政策向特困區(qū)傾斜，給貧困人員提供了前所未有的脫貧良機。而在此情況下，特困區(qū)的脫貧攻堅依然是難點問題，這與特困區(qū)部分貧困人員存在嚴(yán)重的“等、靠、要”思想也有一定關(guān)系。實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的針對有勞動能力的貧困人員的幫扶項目和資金往往需要幫扶對象付出勞動來獲得，對此抱有 “等、靠、要”思想的貧困人員往往會以各種理由拒絕幫扶干部提出的幫扶方案，如無法勝任工廠的工作、對建議種植的某種藥材不了解等。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)部分人刻意隱瞞自己的收入，意在獲取更多的幫扶資助。

(二)實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展的制約因素

1.經(jīng)濟環(huán)境制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集中連片特困區(qū)由于地理位置偏僻，整體缺乏良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從幫扶角度來講，由于特困區(qū)貧困人口多、貧困程度深、貧困范圍廣，導(dǎo)致特困區(qū)脫貧任務(wù)繁重，各特困區(qū)域爭相脫貧，扶貧干部政績壓力大。為了使自己所負責(zé)的區(qū)域如期脫貧，一些扶貧干部尋求“捷徑”，如為貧困人員提供一些家禽，養(yǎng)殖后在市場上直接賣掉。這種急功近利的思想和行為實際上拖慢了產(chǎn)業(yè)幫扶的節(jié)奏，不斷地循環(huán)幫扶的過程。整體而言，特困區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，未能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效應(yīng)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施差，“孤軍奮戰(zhàn)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終會受限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期長、回報慢，需要用長遠的眼光來謀劃。從發(fā)展的角度看，深加工不足、附加值不高、產(chǎn)業(yè)鏈延伸不夠，產(chǎn)業(yè)很難持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展壯大。受依托企業(yè)依賴國家扶貧政策和資金，很多企業(yè)甚至依靠政策和項目資金生存，一旦政策資金撤離企業(yè)也會隨之消亡。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率制約貧困人員解放“雙手”。總體上，集中連片特困區(qū)仍然停留在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的生產(chǎn)生活方式，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展極為薄弱。過度依賴土地，而土地的生產(chǎn)效率又十分低下，造成特困區(qū)和貧困人員的收入水平很難提高。特困區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低的主要原因在于：一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平相對較低。大多數(shù)家庭維持著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，基本以戶為種植單位，機械化水平偏低。特困區(qū)多屬山區(qū)，實現(xiàn)大規(guī)模機械化作業(yè)遠比地勢開闊的平原難度要大得多。在耕地相對有限的條件下，如不進行系統(tǒng)全面的開發(fā)建設(shè)，很難實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)品種更新受農(nóng)民抗風(fēng)險能力差的制約。特困區(qū)農(nóng)民普遍缺乏創(chuàng)新的思維和勇氣，不敢輕易更換新品種。因為新品種雖然可能帶來更高的產(chǎn)量和更強的保收能力，但也需要應(yīng)對經(jīng)驗不足帶來損失的風(fēng)險。許多村干部擔(dān)心貧困人員無法承受農(nóng)業(yè)品種更新帶來的風(fēng)險，對引入新品種態(tài)度消極。所以，特困區(qū)農(nóng)民更多地保持原有的農(nóng)產(chǎn)品品種和生產(chǎn)習(xí)慣。在與企業(yè)的合作中，由于企業(yè)更多追求的是自身的經(jīng)濟利益，而農(nóng)民在合作中處于弱勢，企業(yè)往往把一些風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁由農(nóng)民承擔(dān)，損害了地區(qū)和農(nóng)民的內(nèi)源性發(fā)展空間。

3.貧困文化制約貧困人員解放思想。集中連片特困區(qū)多屬于區(qū)位條件差的偏遠山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展滯后，文化相對閉塞。經(jīng)過代際傳遞，貧困文化在貧困人員思想中根深蒂固。在貧困文化的影響下，內(nèi)部交際不斷增強，與外界聯(lián)系日趨弱化，使得貧困人員即使遇到擺脫貧困的機會，也難以利用機會走出困境。在潛移默化的貧困文化氛圍中，很多貧困人員已經(jīng)習(xí)慣了現(xiàn)在的生活，面對脫貧致富缺乏信心和決心，更有認為貧困戶可以享受政策照顧而不思進取者。此外，貧困人員技能缺失和對能力提升缺乏信心也是產(chǎn)生“等、靠、要”思想的重要原因。雖然幫扶人員努力幫助貧困人員尋找工作機會和適宜的項目，但部分貧困人員由于自身能力不足，對工作和項目表現(xiàn)出畏難情緒，不敢大膽嘗試，這也限制了其自身能動性的發(fā)掘和發(fā)揮。

三、集中連片特困區(qū)實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展的對策建議

(一)合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力特困區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢

產(chǎn)業(yè)幫扶意在幫助特困區(qū)和貧困人員提高市場經(jīng)濟條件下的內(nèi)源性發(fā)展能力，通過地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困人員持續(xù)增收，讓特困區(qū)和貧困人員走出貧困，為此，特困區(qū)要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，用整體的眼光規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前要注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實基礎(chǔ)；發(fā)展村集體經(jīng)濟，壯大抵御風(fēng)險能力；與企業(yè)長期合作，積極與幫扶企業(yè)對接，以村企共建、利益聯(lián)結(jié)實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛，形成后續(xù)扶持的長效機制，遏制返貧現(xiàn)象。

1.基礎(chǔ)設(shè)施支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。把幫扶資金直接給予貧困人員只會造成貧困人員之間、貧困人員與非貧困人員之間的心理不平衡，難以一碗水端平，也難以實現(xiàn)長久脫貧。要把有限的資金投入到地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，保證資金集中供給。為該地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活條件，充分發(fā)揮貧困人員個體的能動創(chuàng)造性，均衡地區(qū)發(fā)展。首先，要完善特困區(qū)公路和鐵路的建設(shè)。交通基礎(chǔ)不僅是社會經(jīng)濟正常運行的基礎(chǔ)，也是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。特困區(qū)產(chǎn)品以農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)為主，加之地理位置普遍偏遠，公路和鐵路的完善將為它們與外界的溝通提供便利。其次，要完善特困區(qū)用水衛(wèi)生、用電安全及通訊覆蓋，為村民的生產(chǎn)生活提供基本保障。最后，要完善特困區(qū)入學(xué)和醫(yī)療衛(wèi)生條件，以利于留住人才推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.農(nóng)村合作社壯大貧困人員抗風(fēng)險能力。由于貧困人員處于弱勢地位，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中利益也隨之邊緣化。農(nóng)村合作社可以聯(lián)合有意向發(fā)展產(chǎn)業(yè)的個人和群體，發(fā)揮每個人的優(yōu)勢，相互補齊短板，重點解決資本不足的問題，提高貧困人員的抗風(fēng)險能力。合作社在與企業(yè)的合作中形成相對平等的地位，與企業(yè)相互牽制，為貧困人員爭取應(yīng)得的利益，并監(jiān)督企業(yè)公開與貧困人員有關(guān)的賬目。以合作社為平臺，幫助貧困人員申請金融貸款，獲得發(fā)展產(chǎn)業(yè)的初始資金。不斷提高合作社服務(wù)質(zhì)量和水平，重視發(fā)展集體經(jīng)濟，使貧困人員有更高的參與度，也使貧困人員的利益得到有效保障。

3.地區(qū)與企業(yè)建立長期合作關(guān)系。國家的扶貧政策和資金向特困區(qū)傾斜，吸引了一些企業(yè)前來投資。政策和資金是國家?guī)椭髽I(yè)站穩(wěn)腳跟的舉措，而不是賺錢的捷徑。地區(qū)應(yīng)充分把握發(fā)展機遇，在尋求合作中應(yīng)選擇有誠意、有長遠規(guī)劃的企業(yè)，并與其建立長期合作關(guān)系。把避免頻繁更換企業(yè)與避免頻繁更換產(chǎn)業(yè)放在同等重要的位置。建立利益聯(lián)結(jié)機制，把企業(yè)利益與地區(qū)發(fā)展利益連接在一起，共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的成果。在參與企業(yè)經(jīng)營和市場競爭的過程中，提升貧困地區(qū)、貧困人口的人力資本[3]，重視在合作過程中為貧困人員帶來收益，盡量解決本地區(qū)貧困人員的就業(yè)問題。要著手建立與利益聯(lián)結(jié)機制相配套的法規(guī)體系，明確地區(qū)、企業(yè)與貧困人員的權(quán)利與責(zé)任，把經(jīng)過實踐檢驗的經(jīng)驗上升到法規(guī)層面；也要通過立法保護地區(qū)和企業(yè)的正當(dāng)利益。

(二)政策推動，促進特困區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和收益水平提高

土地是農(nóng)民最為關(guān)心的大事，土地經(jīng)營狀況直接關(guān)系到農(nóng)民的基本生活保障問題。土地問題解決好了，可以極大地提高貧困人員脫貧的信心和積極性。對特困區(qū)土地進行科學(xué)規(guī)劃、技術(shù)引進及政策扶持，可以為特困區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)，為銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件，讓貧困人員增加收入，激勵他們積極投身到脫貧攻堅中。逐步完善特困區(qū)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險機制,是特困區(qū)土地種植向高水平農(nóng)田看齊的重要保證。

1.系統(tǒng)規(guī)劃土地使用。特困區(qū)土地使用要打破原有的按戶種植模式，逐步弱化農(nóng)民對土地的依賴性。對特困區(qū)土地要整體規(guī)劃，根據(jù)情況適時地進行土地流轉(zhuǎn)。土地可以大范圍流轉(zhuǎn)給大企業(yè)。大企業(yè)資金雄厚，有利于拉動本地就業(yè)，有利于設(shè)備和技術(shù)的引進，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。也可以局部流轉(zhuǎn)給有種植能力的農(nóng)民。這種流轉(zhuǎn)客觀條件要求低，易于完成，同時可保證本地農(nóng)民參與其中。要做好土地流轉(zhuǎn)與二三產(chǎn)業(yè)的銜接，使農(nóng)民解放的雙手投入到二三產(chǎn)業(yè)的工作中，實現(xiàn)收入的多元化。土地的妥善處置也有利于為需要進行易地搬遷的貧困人員創(chuàng)造搬遷條件。由于離開土地勢必帶來生活成本增高，在土地流轉(zhuǎn)時可以額外商定貧困人員購買糧食、蔬菜的優(yōu)惠價格，節(jié)省貧困人員的生活開支。

2.技術(shù)支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展。沒有大規(guī)模的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易信息指導(dǎo)，會使貧困農(nóng)牧民面臨極大的市場風(fēng)險。[4]由于自身經(jīng)濟和文化水平受限，貧困人員很難承受創(chuàng)新失敗的結(jié)果，更多地走回老路，使特困區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展速度非常緩慢。特困區(qū)土地相對貧瘠，生產(chǎn)方式和產(chǎn)品種植技術(shù)落后，需要國家和社會大力支持，引進先進的科學(xué)技術(shù)改善特困區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。應(yīng)積極制定政策，吸引企業(yè)投資。利用政策和資金扶持企業(yè)，引導(dǎo)特困區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)參與到市場機制中。聘請農(nóng)業(yè)專家科學(xué)評估和考察土地狀況，分析土地的優(yōu)勢與劣勢，選擇適合本地土地條件的品種，揚長避短。組織貧困人員進行新品種的種植培訓(xùn)，提供種植技術(shù)指導(dǎo)，真正把新品種和技術(shù)帶到特困區(qū)，為貧困人員所使用，為貧困人員所受益。

3.完善農(nóng)業(yè)與貧困人員收益抗風(fēng)險機制。特困區(qū)氣候條件普遍不佳，自然災(zāi)害多發(fā)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本受天氣狀況影響較大，因此發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的保障作用十分必要。應(yīng)逐步引導(dǎo)貧困人員養(yǎng)成購買農(nóng)業(yè)保險的習(xí)慣，提高生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性。同時，加大對貧困人員的農(nóng)業(yè)補貼力度，為貧困人員減輕購買農(nóng)業(yè)保險的壓力，使貧困人員逐漸積累資本，提高抗風(fēng)險能力。如需依托企業(yè)脫貧，政府要履行好監(jiān)督職能，既要放手發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，在市場機制中創(chuàng)造更高的收益，又要保護好貧困人員的根本利益，使貧困人員享有經(jīng)濟發(fā)展的成果。

(三)夯實地區(qū)文化基礎(chǔ)，幫扶貧困人員實現(xiàn)能力提升

雖然集中連片特困區(qū)的經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，但其并非是文化貧瘠區(qū)。特困區(qū)中包含少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)，都有著豐富的文化底蘊。但由于經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重滯后，一方面很多區(qū)域都忽視了文化建設(shè)，導(dǎo)致部分特色文化逐漸消失；另一方面貧困文化逐漸與特色文化交織在一起，吞噬著特色文化。對特困區(qū)進行文化扶貧，就是要對其注入我國的先進文化，使先進文化和本地特色文化結(jié)合發(fā)展。實現(xiàn)特困區(qū)內(nèi)源性發(fā)展，重要的是為其搭建堅實的文化發(fā)展平臺和實現(xiàn)自我能力的提升。

1.完善文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展在很大程度上改變了貧困地區(qū)相對閉塞的文化環(huán)境。過去文化的傳播需要人口的遷徙流動，現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)成為了文化傳播的“高速公路”，為特困區(qū)普及互聯(lián)網(wǎng)，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺可以使特困區(qū)充分接受主流文化思想。為此，要保證網(wǎng)絡(luò)信號覆蓋到農(nóng)民的生活區(qū)，把計算機室建設(shè)放在和圖書室建設(shè)同等重要的位置，每個村建設(shè)一個小型的計算機室。對村民進行計算機應(yīng)用培訓(xùn)，引導(dǎo)他們在網(wǎng)絡(luò)上學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)知識。對學(xué)習(xí)方面的軟件可以通過免流量或返話費等形式，鼓勵農(nóng)民持續(xù)使用。讓特困區(qū)農(nóng)民真正參與到網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)中。

2.網(wǎng)絡(luò)課堂促進文化水平提升。長期以來，由于教育資源有限，特困區(qū)的教育質(zhì)量難以保證，對貧困人員的職業(yè)培訓(xùn)難以實現(xiàn)常態(tài)化?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及為網(wǎng)絡(luò)課堂的推廣提供了有利的技術(shù)條件。通過網(wǎng)絡(luò)課堂，將學(xué)校的精品課程傳送到特困區(qū)，尤其是專家對有關(guān)農(nóng)副業(yè)知識和實用技術(shù)技能的培訓(xùn)講解，對于幫助特困區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展必將發(fā)揮積極的促進作用。同時，這種形式也有利于極大地調(diào)動學(xué)習(xí)者的積極性，促進特困區(qū)文化建設(shè)和貧困人員自身能力的提升。

3.繼承和弘揚地區(qū)特色文化。由于特困區(qū)區(qū)位條件落后，相對閉塞，因而千百年傳承下來的文化相對純凈，少有雜質(zhì)，這樣的文化值得重視和保留，否則易被經(jīng)濟發(fā)展所淹沒。應(yīng)賦予地方特色產(chǎn)品以地方特色文化，使產(chǎn)品凝聚豐富的文化內(nèi)涵；這樣在產(chǎn)品做強、做大的同時，特色文化也得到了傳承和弘揚。此外，文化扶貧應(yīng)與促進區(qū)域差異化發(fā)展相結(jié)合。[5]多舉策配合，提升特困區(qū)農(nóng)民對本地文化的自豪感。