國(guó)企改革中的幾個(gè)重點(diǎn)問題及其解決路徑
——以吉林省16家國(guó)有企業(yè)改革為視角

王麗穎

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012)

2015年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新一輪國(guó)企改革拉開序幕。與全國(guó)各地一樣，在這一輪國(guó)企改革過程中，吉林省也開啟了國(guó)資國(guó)企改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。本文以吉林省16家國(guó)有企業(yè)改革[注]16家省屬國(guó)有企業(yè)包括省國(guó)華資產(chǎn)公司、省水投、森工集團(tuán)、酒精集團(tuán)、吉高集團(tuán)、省交投、省投、吉煤集團(tuán)、省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、省信托、吉糧集團(tuán)、昊融集團(tuán)、吉農(nóng)高新、吉盛資產(chǎn)、省農(nóng)投、省旅游控股集團(tuán)。為例，針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的勞動(dòng)關(guān)系、債務(wù)化解、健全法人治理結(jié)構(gòu)等方面的矛盾和問題，謀劃和探索解決路徑，破解改革和發(fā)展的阻礙，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)又好又快發(fā)展。

一、國(guó)有企業(yè)與職工之間的法律關(guān)系處置

企業(yè)與職工的勞動(dòng)法律關(guān)系，本質(zhì)上是勞資法律關(guān)系。以往的國(guó)企改革偏重于解決國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系，即解決財(cái)產(chǎn)關(guān)系，新一輪國(guó)企改革在解決財(cái)產(chǎn)關(guān)系的同時(shí)，開始轉(zhuǎn)向解決職工與企業(yè)的關(guān)系問題,即解決勞動(dòng)關(guān)系。無論是第一輪國(guó)企改制還是新一輪國(guó)企改革，都涉及國(guó)有企業(yè)與職工之間法律關(guān)系的處理。一般國(guó)有企業(yè)與職工之間的法律關(guān)系主要存在以下幾種問題。

1.企業(yè)職工勞動(dòng)關(guān)系隸屬不明確。即職工原有事業(yè)編制沒有解除，同時(shí)在國(guó)企任職，勞動(dòng)關(guān)系隸屬不明確。根據(jù)現(xiàn)行法律、政策規(guī)定，全額事業(yè)編制人員工資由財(cái)政負(fù)擔(dān)，比照公務(wù)員制度；企業(yè)職工的工資由企業(yè)承擔(dān)，屬于勞動(dòng)關(guān)系。基于目前現(xiàn)狀，解決問題的辦法應(yīng)是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系隸屬不明確的國(guó)有企業(yè)職工進(jìn)行梳理，如改制時(shí)未明確解除事業(yè)編制，且員工亦未與改制后的國(guó)有企業(yè)簽署勞動(dòng)合同的，可由員工本人自主選擇，或選擇回原事業(yè)單位，繼續(xù)按事業(yè)編制管理，或留在改制后的國(guó)有企業(yè)，由國(guó)有企業(yè)與其補(bǔ)簽勞動(dòng)合同，按勞動(dòng)法律關(guān)系處理。針對(duì)因員工選擇回事業(yè)單位造成國(guó)有企業(yè)技術(shù)人員短缺的問題，可參照《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》(人社部規(guī)[2017]4號(hào))規(guī)定，采取事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員到企業(yè)掛職或者參與項(xiàng)目合作的方式，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的技術(shù)支撐。

對(duì)于省直部門及事業(yè)單位所屬企業(yè)脫鉤劃轉(zhuǎn)的企業(yè)，有部分企業(yè)一套人馬兩塊牌子(既是事業(yè)單位又是企業(yè))，無法實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤，應(yīng)以省屬事業(yè)單位改革為契機(jī)，明確單位性質(zhì)，確認(rèn)為行政性和公益性事業(yè)單位的，由人社部門管理；確認(rèn)為企業(yè)化管理的事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)的，由相關(guān)主管部門或省國(guó)資委監(jiān)管，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體，充分參與競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力。

2.“買斷工齡”員工的社保接續(xù)問題?！百I斷工齡”是國(guó)有企業(yè)在改革過程中安置富余人員的一種辦法，即參照員工在企業(yè)的工作年限、工資水平、工作崗位等條件，結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況，經(jīng)企業(yè)與員工雙方協(xié)商，報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，由企業(yè)一次性支付給員工一定數(shù)額的貨幣，從而解除企業(yè)和富余員工之間的勞動(dòng)關(guān)系，把員工推向社會(huì)的一種形式。一旦員工接受了買斷工齡，實(shí)際上就與改制后的企業(yè)徹底脫鉤成為自由職業(yè)者。由于在企業(yè)改制時(shí)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障制度還沒有建立，或剛剛建立尚未實(shí)際運(yùn)營(yíng)。導(dǎo)致接受買斷工齡的員工，不能像依舊在改制企業(yè)任職的員工一樣，由企業(yè)將員工既往已經(jīng)向單位繳納的社保統(tǒng)一落在社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承接員工的社會(huì)保障。[1]買斷員工成為自由職業(yè)者未再就業(yè)，其在原改制國(guó)企已經(jīng)繳納的社保因沒有接續(xù)到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的入口，而使買斷員工權(quán)益受損。

鑒于上述情況，應(yīng)對(duì)已經(jīng)改制的國(guó)企，梳理改制時(shí)的歷史檔案，查詢改制時(shí)是否對(duì)買斷員工社保接續(xù)到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)事宜作出安排，如已經(jīng)作出安排但改制國(guó)企未履行的，應(yīng)督促其履行；如未作出安排，可由改制國(guó)企與社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、買斷員工三方進(jìn)行協(xié)商，將買斷員工既往已經(jīng)繳納給改制國(guó)企的社保轉(zhuǎn)移至社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，買斷員工自行補(bǔ)足其未在改制國(guó)企任職期間的社保，在買斷員工符合享受社保待遇的條件成就時(shí)，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向買斷員工發(fā)放養(yǎng)老金。對(duì)于這類人員，可以參考上海市的做法，采取“企業(yè)管保障、職工掙口糧”模式，實(shí)現(xiàn)身份置換，即在解除勞動(dòng)關(guān)系的同時(shí)保留社保關(guān)系，繼續(xù)為這部分職工繳納社?；?，直到達(dá)到退休年齡為止，逐步解決職工安置問題。

3.職工參與國(guó)企改革方面的法定權(quán)利。國(guó)企改革中涉及職工分流安置事項(xiàng)的改革方案，應(yīng)提交職工代表大會(huì)審議通過，并對(duì)安置方案進(jìn)行公開，聽取職工意見，讓職工充分行使參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[2]職工可以根據(jù)企業(yè)目前的經(jīng)營(yíng)狀況，自行選擇是否與企業(yè)解除或終止勞動(dòng)合同關(guān)系。且要保障在解除或終止勞動(dòng)合同關(guān)系時(shí)改制企業(yè)為員工補(bǔ)繳之前所欠繳的相關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用，并向員工支付法定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。因改制企業(yè)原因解除勞動(dòng)關(guān)系的，員工可依法申請(qǐng)享受失業(yè)金。

二、化解企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

杠桿率高、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重是國(guó)有企業(yè)的一個(gè)突出問題。如圖1所示[注]數(shù)據(jù)來源于吉林省國(guó)資委。，吉林省省屬國(guó)企負(fù)債率起點(diǎn)高，最低點(diǎn)時(shí)的負(fù)債率都在60%以上，2015年末的整體資產(chǎn)負(fù)債率接近80%，遠(yuǎn)高于企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的合理比率，也高于全國(guó)66.3%的平均水平。再如圖2所示[注]數(shù)據(jù)來源于吉林省國(guó)資委。，負(fù)債總額總體增速快于資產(chǎn)總額增速，說明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題突出。綜合分析，2010年資產(chǎn)負(fù)債率下降，資產(chǎn)總額增速快于負(fù)債總額增速，國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益向好。這得益于第一輪國(guó)企改革中債務(wù)處置的成效。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速上升，亟需化解。國(guó)企債務(wù)成因復(fù)雜，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理問題突出。單純依靠傳統(tǒng)的債轉(zhuǎn)股和核銷債務(wù)等簡(jiǎn)單手段已不能完全化解，必須從深層次入手，通過系統(tǒng)工程來優(yōu)化企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低杠桿率，從實(shí)質(zhì)性、根本性上化解企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 吉林省國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率分析圖

圖2 吉林省國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)和負(fù)債增長(zhǎng)分析圖

從國(guó)企現(xiàn)狀看，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難表面是債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)能過剩、庫存過多、市場(chǎng)化程度不高、治理機(jī)制不完善等多種原因引起的。在化解國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要把企業(yè)降杠桿、處理債務(wù)問題和處理不良資產(chǎn)、國(guó)企改革、市場(chǎng)化建設(shè)、法治手段結(jié)合起來，綜合考慮，綜合施策。主要途徑如下：

1.對(duì)國(guó)企進(jìn)行重組。本文所稱的重組是一個(gè)廣義概念，包括企業(yè)合并、分立、資產(chǎn)剝離、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)兼并、破產(chǎn)重整等一系列對(duì)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行重組相關(guān)的法律行為。重組可以是在國(guó)企內(nèi)部進(jìn)行，也可以引入民企參加；既可以在吉林省內(nèi)解決，也可考慮跨地區(qū)合作。重組的核心目的在于通過重組集中優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)，合理運(yùn)營(yíng)非主業(yè)、閑置資產(chǎn)，處置虛增資產(chǎn)，化解歷史包袱，消滅“僵尸企業(yè)”。一是優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)。通過重組將優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)整合到一起，能夠引導(dǎo)企業(yè)精益化經(jīng)營(yíng)，突出主業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，大幅提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力。企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力提升后，其自身的造血能力增強(qiáng)，對(duì)抗債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力自然也得到提升。且優(yōu)勢(shì)資源匯聚后，企業(yè)的信用評(píng)級(jí)、融資能力也將進(jìn)一步增強(qiáng)，可以利用更多的融資渠道(產(chǎn)業(yè)基金、政策性貸款等)、金融工具(如發(fā)行境內(nèi)外債券、票據(jù)、永續(xù)債等)籌集資金，債務(wù)期限、財(cái)務(wù)成本都將下降，債務(wù)結(jié)構(gòu)將得到根本性的改善。二是非主業(yè)、閑置資產(chǎn)。對(duì)于非主業(yè)、閑置資產(chǎn)，通過充分的調(diào)查后，予以分類清理與處置。對(duì)于有經(jīng)營(yíng)價(jià)值但非主營(yíng)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)，可通過混改方式引入民營(yíng)資本，利用民營(yíng)資本的市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)來提升該部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，國(guó)有資本退居財(cái)務(wù)投資者地位，獲取合理的投資回報(bào)。對(duì)于無法運(yùn)營(yíng)的閑置資產(chǎn)，可考慮通過出售、租賃等方式予以盤活，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值。三是虛增資產(chǎn)。部分國(guó)企中存在通過資產(chǎn)評(píng)估虛增利潤(rùn)的情況，該部分虛增并不會(huì)給企業(yè)帶來真實(shí)經(jīng)營(yíng)效益，反而增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在重組過程中，應(yīng)考慮通過合法途徑予以處置。四是歷史包袱。對(duì)于因歷史原因國(guó)企所背負(fù)的各種包袱，可在重組過程中通過進(jìn)一步深化改革、混改等方式，通過市場(chǎng)化方式逐步化解。五是“僵尸企業(yè)”。對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、無法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)、“僵尸企業(yè)”[3]，重組集中后，可考慮通過企業(yè)清算、破產(chǎn)清算等方式予以“消滅”，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。重組是一種復(fù)雜的企業(yè)運(yùn)營(yíng)行為，重組方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分的評(píng)估與論證，以保證其合法性與合理性,推進(jìn)過程中應(yīng)當(dāng)履行法律程序，保護(hù)相關(guān)利益者(如銀行、債權(quán)人、職工等)的合法權(quán)益，保證重組達(dá)到預(yù)期效果。[4]

2.加大對(duì)國(guó)企的金融支持。加大金融支持，并不是指?jìng)鹘y(tǒng)的單純追加貸款，而是通過多種舉措來為國(guó)企提供切實(shí)的金融幫助，改善企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)。主要方式有：一是企業(yè)重組過程中，提供并購貸款等融資來提供幫助，配合重組方案調(diào)整融資方案(重組通常需債權(quán)人同意)為重組成功提供便利；二是允許符合條件的企業(yè)發(fā)行優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債等方式來籌集資金；三是對(duì)有經(jīng)營(yíng)能力、短期有困難的企業(yè)，給予債務(wù)置換、延期、減免利息等幫助，改善企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低短期償債風(fēng)險(xiǎn)；四是鼓勵(lì)企業(yè)通過發(fā)行債券等方式融資，降低杠桿率，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)；五是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金等加大對(duì)企業(yè)的支持，增加企業(yè)籌資渠道；六是鼓勵(lì)、幫助企業(yè)(特別是集團(tuán)化企業(yè))加強(qiáng)資金的管理、運(yùn)用、融通能力，提高資金使用效率。由于重組后企業(yè)的融資能力與渠道相對(duì)更好，能獲得更多的金融支持。所以，應(yīng)以企業(yè)重組為第一要?jiǎng)?wù)，鼓勵(lì)金融業(yè)為重組提供支持。

3.引入股權(quán)投資形式。一是進(jìn)一步推進(jìn)混改。通過混改引入民間資本，除可改善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、活化經(jīng)營(yíng)機(jī)制外，最直接的效果就是引入新的資本，迅速緩解企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。混改的核心目的是引入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。推進(jìn)混改，應(yīng)選擇那些競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)先行先試，堅(jiān)持宜控則控、宜參則參的原則，尤其是股權(quán)分散的國(guó)有企業(yè)，不必一定堅(jiān)守51%的股權(quán)底線，控股40%或30%也是可以的，推動(dòng)國(guó)資管理從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。二是債轉(zhuǎn)股。銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，屬于將貸款的間接融資變?yōu)楣蓹?quán)的直接融資。推進(jìn)債轉(zhuǎn)股，能夠切實(shí)降低企業(yè)杠桿率，助推完善現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)降本增效，也可以降低銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。債轉(zhuǎn)股的成功與否，關(guān)鍵在于是否堅(jiān)持充分的市場(chǎng)化運(yùn)作，因?yàn)楣蓹?quán)投資的風(fēng)險(xiǎn)相較債權(quán)投資風(fēng)險(xiǎn)要高，流動(dòng)性也低，如果不是市場(chǎng)化行為，相當(dāng)于強(qiáng)迫銀行等金融機(jī)構(gòu)用高風(fēng)險(xiǎn)投資置換了低風(fēng)險(xiǎn)投資，容易產(chǎn)生新的金融風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定商業(yè)銀行不能直接向工商企業(yè)直接投資，銀行不能對(duì)企業(yè)直接持股，故銀行須將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給實(shí)施機(jī)構(gòu)，再由實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)持股，形成三方主體：銀行、實(shí)施機(jī)構(gòu)、對(duì)象企業(yè)。上一輪債轉(zhuǎn)股的實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是獨(dú)立于銀行的資產(chǎn)管理公司。在本輪債轉(zhuǎn)股過程中，銀行為加強(qiáng)對(duì)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的主導(dǎo)權(quán)，中農(nóng)工建交專門成立自己的資產(chǎn)管理公司，通過資產(chǎn)管理公司把銀行債權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的股權(quán)。第一個(gè)債轉(zhuǎn)股央企——武鋼集團(tuán)、第一個(gè)債轉(zhuǎn)股地方國(guó)企——云錫集團(tuán)都是通過建行信托完成債轉(zhuǎn)股。吉林省債轉(zhuǎn)股企業(yè)，要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，依托資產(chǎn)管理公司[5]，作為債轉(zhuǎn)股的實(shí)施機(jī)構(gòu)，將債權(quán)轉(zhuǎn)化成股權(quán)，確保國(guó)有股權(quán)不被稀釋。此時(shí)，債轉(zhuǎn)股的比例尤為重要，它決定了改革后的國(guó)有企業(yè)股權(quán)的構(gòu)成。從外省已實(shí)施債轉(zhuǎn)股的地方省屬企業(yè)看，債轉(zhuǎn)股的比例一般為降低企業(yè)杠桿率10%～20%之間。吉林省債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目要立足每個(gè)企業(yè)實(shí)際，科學(xué)設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)債轉(zhuǎn)股。三是上市等資本市場(chǎng)運(yùn)作。將有條件的國(guó)有企業(yè)改組后，向國(guó)內(nèi)或者國(guó)外公眾公開發(fā)行股票上市，是快速、大量引入直接融資的一種市場(chǎng)化運(yùn)作方式。通過上市，可以為企業(yè)打開通向廣闊資本市場(chǎng)的大門，其融資渠道和融資方式廣泛，籌資成本較低。但因上市對(duì)于企業(yè)規(guī)范性、可成長(zhǎng)性等方面的要求較高，以現(xiàn)有企業(yè)的狀況難度極大，必須結(jié)合企業(yè)重組進(jìn)行。因此，可以考慮被上市公司并購等方式對(duì)接資本市場(chǎng)、引入資本，或者通過標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低的“新三板”渠道對(duì)接資本市場(chǎng)。

4.對(duì)國(guó)企進(jìn)行破產(chǎn)重整與清算。對(duì)于資不抵債、經(jīng)營(yíng)效率較低或者有明顯喪失償債能力的“僵尸企業(yè)”依法予以出清的一種重要方式就是破產(chǎn)重整和清算。其中，對(duì)于那些嚴(yán)重資不抵債、資產(chǎn)質(zhì)量較差、主營(yíng)業(yè)務(wù)落后或發(fā)展前景黯淡的企業(yè)，破產(chǎn)清算不僅可以解決企業(yè)債務(wù)問題，還可以依法、徹底地解決企業(yè)長(zhǎng)期積存的職工、稅務(wù)、金融、股權(quán)等各種歷史遺留問題。對(duì)于那些資產(chǎn)狀況良好、主營(yíng)業(yè)務(wù)成熟、利潤(rùn)率較高，僅是因?yàn)槊つ繑U(kuò)張、投資掣肘或者一時(shí)資金鏈斷裂陷入困境的企業(yè)，破產(chǎn)法中的重整程序不僅可以實(shí)現(xiàn)依法消減債務(wù)、解決歷史遺留問題、化解企業(yè)及社會(huì)矛盾的目的，還能夠通過法律途徑和手段實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方向的調(diào)整、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及具有實(shí)力的戰(zhàn)略投資者的引入，從根本上促成企業(yè)恢復(fù)持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力和盈利能力，徹底卸掉歷史包袱、擺脫危機(jī)。

由于國(guó)有企業(yè)均牽涉眾多的分、子公司。因此，從集團(tuán)層面可能不適合進(jìn)行破產(chǎn)清算，但是，如果集團(tuán)層面的歷史債務(wù)等問題不能夠有效解決，仍然會(huì)對(duì)集團(tuán)及下屬公司的諸如重組、上市、融資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成重大影響，甚至可能對(duì)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略形成實(shí)質(zhì)阻礙。對(duì)此，可以考慮對(duì)符合條件、有實(shí)力、有價(jià)值的企業(yè)從集團(tuán)層面進(jìn)行重整，一勞永逸地解決集團(tuán)歷史問題。對(duì)于集團(tuán)下屬一些資不抵債、產(chǎn)品無市場(chǎng)前景的子公司，可以通過破產(chǎn)清算清償債務(wù)，減輕集團(tuán)整體負(fù)擔(dān)，優(yōu)化集團(tuán)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

5.關(guān)注化解國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的稅收問題。在化解國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中，由于企業(yè)規(guī)模大小不一、盈利能力不同，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度各異，方案設(shè)計(jì)路徑多樣，與之相關(guān)的稅務(wù)處理復(fù)雜專業(yè)，會(huì)導(dǎo)致不同方案項(xiàng)下的稅負(fù)成本各異，甚至相去甚遠(yuǎn)。由于稅負(fù)成本直接影響改制重組的收益和效果，因此在化解國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注稅收問題。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)重組有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》、《關(guān)于非貨幣性資產(chǎn)投資企業(yè)所得稅政策問題的通知》等政策，擴(kuò)大重組特殊性稅務(wù)處理適用范圍，對(duì)非貨幣性資產(chǎn)投資允許遞延納稅等，逐步釋放政策紅利，支持企業(yè)并購重組，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。由于涉稅業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，需要熟悉和綜合掌握稅收、財(cái)務(wù)、法律復(fù)合性知識(shí)的專業(yè)人士充分參與并購重組等方案的制定，一方面確保合理利用現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策，充分考慮稅負(fù)成本，設(shè)計(jì)最優(yōu)方案，最大限度實(shí)現(xiàn)并購重組各方利益；另一方面嚴(yán)格遵循稅收法定原則，充分體現(xiàn)稅法遵從，對(duì)于無明確稅收優(yōu)惠政策的環(huán)節(jié)嚴(yán)格依法納稅，規(guī)避涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

建立合理、完善的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，是深化國(guó)企改革的重要目標(biāo)之一，也是充分履行出資人職責(zé)、保護(hù)國(guó)有資本權(quán)益、國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要措施。1992年，國(guó)家提出國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革要求，吉林省國(guó)企實(shí)施股份制改革，建立起股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的現(xiàn)代企業(yè)制度形式，但是相關(guān)的架構(gòu)設(shè)計(jì)并不合理，沒有充分運(yùn)用法律賦予的權(quán)利，沒有充分理解與運(yùn)用相關(guān)制度，形似而神不似。為貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，結(jié)合吉林省實(shí)際，應(yīng)在以下幾方面加強(qiáng)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。

1.促進(jìn)黨建優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代公司治理相融合。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，是國(guó)企的“根”與“魂”，是國(guó)企的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保黨和國(guó)家方針政策、重大決策部署的貫徹執(zhí)行。在改革過程中，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司章程，并細(xì)化黨建工作體制機(jī)制。在體制設(shè)計(jì)上，可借鑒央企黨建工作經(jīng)驗(yàn)，采取“雙向進(jìn)入、交叉任職”和“一肩雙職、體內(nèi)融合”的領(lǐng)導(dǎo)體制，即董事長(zhǎng)兼任黨委書記，監(jiān)事會(huì)副主席兼任紀(jì)委書記。選派熟悉經(jīng)濟(jì)工作和黨務(wù)工作的復(fù)合型干部擔(dān)任黨委書記、董事長(zhǎng)，將黨建優(yōu)勢(shì)納入現(xiàn)代公司治理的工作格局。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，黨委決策事項(xiàng)，董事會(huì)未通過的，如果是經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，應(yīng)提交黨委會(huì)重新討論，再次決策；若是非經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，以黨委決策為準(zhǔn)。

2.重視法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與章程制定。法人治理結(jié)構(gòu)的安排決定了未來各股東如何行使權(quán)利，如何保障其出資權(quán)益。在國(guó)企股權(quán)多元化、甚至混改后國(guó)有出資方處于小股東地位的情況下，法人治理結(jié)構(gòu)是否合理，決定了國(guó)有出資方能否充分代表政府行使出資人職責(zé)、能否保障國(guó)有資本權(quán)益、能否保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受損失。所有治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)安排，都必須落實(shí)到公司章程中，否則將無從依憑。國(guó)企改革應(yīng)當(dāng)重視制度設(shè)計(jì)：一是明確“三會(huì)一層”的具體職責(zé)分配。股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層(總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等高級(jí)管理人員)，是公司經(jīng)營(yíng)行為的決策者、執(zhí)行者與監(jiān)督者。“三會(huì)一層”的職責(zé)分配直接影響了企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況和國(guó)有資本的保值增資。對(duì)不控股或作為小股東的國(guó)有股東，應(yīng)當(dāng)保證其在企業(yè)運(yùn)營(yíng)中對(duì)關(guān)聯(lián)交易、融資、擔(dān)保等重大事項(xiàng)決策具有否決權(quán)，對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)有充分的知情權(quán)與保障渠道，提出異議有充分的表達(dá)與救濟(jì)途徑。二是明確利潤(rùn)分配方式與清算后的剩余財(cái)產(chǎn)分配方案。三是在企業(yè)章程中明確黨對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。四是明確國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于資產(chǎn)處置的審批權(quán)限和程序。

3.慎重引入優(yōu)先股等特殊類型股權(quán)。優(yōu)先股是指依照公司法，在一般規(guī)定的普通種類股份之外，另行規(guī)定的其他種類股份，其股份持有人優(yōu)先于普通股股東分配公司利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)，但參與公司決策管理等權(quán)利受到限制。優(yōu)先股等特殊類型股權(quán)的概念最近比較熱，但是如需引進(jìn)應(yīng)當(dāng)慎重。由于優(yōu)先股的決策管理權(quán)受到限制，所以僅適合在已經(jīng)建立相對(duì)完善法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度嚴(yán)格的企業(yè)，且國(guó)資投資的目的更多是財(cái)務(wù)投資或產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，不適合大面積設(shè)置。

4.在人員選任上引入市場(chǎng)機(jī)制，使治理結(jié)構(gòu)真正“活化”。很多國(guó)有企業(yè)在“三會(huì)一層”的人員安排上，存在兩個(gè)突出問題：一是行政化管理色彩濃厚。企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員級(jí)別都是參照行政機(jī)關(guān)設(shè)置，造成企業(yè)不像市場(chǎng)主體，更像行政機(jī)關(guān)，制約了企業(yè)的效能和活力。政府對(duì)國(guó)企的管理未完全實(shí)現(xiàn)政企分開[6]，國(guó)企高管行政任命成為慣例，范圍擴(kuò)大到副總層級(jí)，在政府工作過的行政人員進(jìn)入企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)管理成為主流，觀念上具有行政管理色彩。董事會(huì)作用被弱化。以董事會(huì)為中心的法人治理結(jié)構(gòu)受“出資人主義制約”，把本應(yīng)由董事會(huì)決策的事項(xiàng)上到國(guó)資委甚至省政府決策，把“備案式”監(jiān)管實(shí)質(zhì)上變異為“備案式”批準(zhǔn)。二是“三會(huì)”人員與經(jīng)理層人員重合，職能不清。股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的部分人員與經(jīng)理層人員重合，無法實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，形成自己決策自己執(zhí)行，自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象，背離了公司法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)立的初衷和目的。

應(yīng)完善“三會(huì)一層”的管理體制，強(qiáng)化管理職能。一是健全以董事會(huì)為核心的公司決策體系。嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定，消除董事會(huì)產(chǎn)生的隨意性，規(guī)范董事會(huì)與經(jīng)理層的委托代理關(guān)系。在章程中加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，在投資、自主決策、工資總額、員工激勵(lì)方面授權(quán)或放權(quán)給董事會(huì)，明確董事會(huì)職責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)揮外部董事作用，建立和完善董事的信息披露制度，強(qiáng)化董事對(duì)公司的義務(wù)和責(zé)任，充分發(fā)揮董事在公司經(jīng)營(yíng)決策中的作用。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，遵循內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合的原則，將現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份進(jìn)行轉(zhuǎn)換，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人。二是強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能。健全企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度，在公司章程中規(guī)定監(jiān)事會(huì)職責(zé)，在制度上保證監(jiān)事知曉公司的決策事項(xiàng)。同時(shí)，優(yōu)化監(jiān)事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加外部監(jiān)事，確保監(jiān)事的獨(dú)立性。在監(jiān)事的選任上要側(cè)重精通公司業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律方面的人才，真正能夠起到監(jiān)督的作用。