環(huán)境保護支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付與環(huán)境治理

孫 開，王 冰,2

(1.東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連116025；2.河南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是人類美好生活的必要條件，是居民應(yīng)享受的基礎(chǔ)公共服務(wù)。環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，政府在其維護和治理的過程中扮演著不可或缺的角色，財政是政府配置資源的重要手段。近年來，環(huán)境問題引起國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，許多學(xué)者對環(huán)境問題的研究已經(jīng)不限于財政政策的實施，而是開始深究財政體制對環(huán)境治理的影響。國外學(xué)者主要研究在財政聯(lián)邦主義制度下環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題，從公共產(chǎn)品外溢性和地區(qū)異質(zhì)性角度探討中央政府和地方政府在治理環(huán)境方面的優(yōu)勢與劣勢，形成了環(huán)境聯(lián)邦主義理論。國內(nèi)學(xué)者在研究財政體制與環(huán)境治理的關(guān)系時，主要側(cè)重討論中國式財政分權(quán)即政治集權(quán)下的財政分權(quán)對地方政府產(chǎn)生的行為激勵，以及這種激勵會如何影響地方環(huán)境治理。也有學(xué)者單純從財政分權(quán)視角研究環(huán)境治理問題，分析財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)對環(huán)境污染、環(huán)境治理投資的影響。

但是鮮有文章研究政府間環(huán)境保護支出責(zé)任的劃分對地方環(huán)境治理的影響。財政體制本質(zhì)是政府間財政關(guān)系，包括政府間收入的劃分、支出責(zé)任的劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度。集權(quán)抑或是分權(quán)只是對財政體制的整體概括，而中國的財政體制是復(fù)雜的，制度框架和法律環(huán)境都與西方傳統(tǒng)的財政分權(quán)體制存在巨大差異，難以簡單概括。環(huán)境保護支出責(zé)任的劃分是政府間支出責(zé)任劃分的組成部分，它直接影響政府環(huán)境保護職能的發(fā)揮。實證研究中財政分權(quán)程度不能替代環(huán)境保護支出分權(quán)程度，既有文獻對財政分權(quán)與環(huán)境關(guān)系的探討也不能作為政府間環(huán)境保護支出責(zé)任劃分的依據(jù)。自1994年分稅制改革以來，中國的財政體制可以描述為財政收入的集權(quán)和財政支出的分權(quán)，它強調(diào)中央政府對財政資金的主導(dǎo)與掌控，地方政府的財權(quán)往往難以支撐其履行相應(yīng)事權(quán)。轉(zhuǎn)移支付可以彌補地方財政缺口，也是地方環(huán)境保護支出的重要財力保障；既有文獻并沒有深究中央轉(zhuǎn)移支付力度對地方環(huán)境治理的影響。本文在構(gòu)建環(huán)境保護支出分權(quán)指標分析政府間環(huán)境保護支出責(zé)任劃分對地方環(huán)境治理的影響的同時，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付力度指標，分析中央財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府環(huán)境治理的影響。

二、文獻綜述

各級政府在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)劃分，是環(huán)境治理分權(quán)理論的核心內(nèi)容。中央政府是應(yīng)在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量標準實行集權(quán)化治理，還是應(yīng)將權(quán)力下放至地方政府由地方政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況實行分權(quán)化治理？環(huán)境聯(lián)邦主義源于財政聯(lián)邦主義，分權(quán)與集權(quán)的相對優(yōu)勢最終取決于地區(qū)偏好的異質(zhì)性和公共品的外溢性(Besley和Coate,2003)。[1]支持環(huán)境分權(quán)治理的學(xué)者大部分從區(qū)域異質(zhì)性角度，認為不同轄區(qū)的地理位置和技術(shù)狀況不同，對環(huán)境質(zhì)量的要求也不同，集權(quán)化的治理模式忽視了地區(qū)異質(zhì)性，分權(quán)化的治理模式有利于增加社會福利(Breton,1972;Saveyn,2008)。[2,3]支持環(huán)境集權(quán)治理的學(xué)者認為，環(huán)境的外溢性會使地方政府放松對本地區(qū)環(huán)境管制，中央政府統(tǒng)一治理可以有效解決環(huán)境治理的外溢性問題，防止地方政府在環(huán)境治理中“搭便車”，并且可獲取全國性的規(guī)模經(jīng)濟收益(Stewart,1977；Sigman,2002)。[4,5]

在中國，環(huán)境基本公共服務(wù)供給低效與中國式分權(quán)制度下的激勵扭曲和約束不足密切相關(guān)(祁毓，2014)。[6]政治集權(quán)下的經(jīng)濟分權(quán)是理解轉(zhuǎn)型期中國的基本制度背景(陳碩、高琳，2012)[7]，學(xué)術(shù)界將這種分權(quán)模式稱為中國式分權(quán)或中國式財政分權(quán)。政治集權(quán)意味著上級政府可以通過考核、升遷等方式引導(dǎo)下級政府的價值取向，形成下級政府“對上負責(zé)”的政治激勵(張華等，2017)。[8]在中國以GDP考核為主的官員晉升機制下，“晉升錦標賽”使得地方政府忽略了環(huán)境污染、教育等與短期經(jīng)濟增長沒有直接關(guān)系的公共服務(wù)(周黎安，2007)。[9]基于政績考核下的政府競爭使得地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”(傅勇等，2007)。[10]政府集權(quán)下的財政分權(quán)使得地方自主利益得到強化，地方政府在財政激勵與壓力下展開競爭(張為杰，2012)[11]，往往會選擇放松環(huán)境管制，大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。閆文娟(2012)認為財政分權(quán)不是我國環(huán)境治理投資偏低的主要原因，是分權(quán)體制下的政府競爭加大了財政分權(quán)對環(huán)境治理投資的負面影響[12]，李根生、韓春民(2015)則認為財政分權(quán)度(財政自主度)的提高可以激勵地方政府加大對霧霾污染的治理力度，而這種激勵作用被地方政府競爭削弱了。[13]單純從財政分權(quán)視角研究環(huán)境治理問題，國內(nèi)學(xué)者持有不同的觀點。李香菊等(2016)對我國1997～2013年29個省際面板數(shù)據(jù)進行門檻回歸分析，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對非外溢性污染物(固體廢棄物)和雙向外溢性污染物(二氧化硫)排放有顯著負向效應(yīng)，而對單向外溢性污染物(廢水)的排放有顯著正向效應(yīng)。[14]賁友紅、李向東(2017)通過構(gòu)建空間計量模型發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)對環(huán)境污染具有顯著的正向影響，而財政支出分權(quán)對環(huán)境污染的影響效應(yīng)則顯著為負。[15]韓君、孟冬傲(2018)發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)與財政支出分權(quán)對工業(yè)二氧化硫排放均有顯著的負向直接效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)，適當提高財政分權(quán)度對各省份自身和相鄰省份工業(yè)二氧化硫的排放均有抑制作用。[16]

三、理論分析與研究假設(shè)

環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，政府在環(huán)境保護和治理過程中承擔重要責(zé)任。在劃分環(huán)境保護事權(quán)與支出責(zé)任時，需要綜合考慮此類公共產(chǎn)品的受益范圍、供給效率和外溢程度。

一般而言，如果某一公共產(chǎn)品的受益范圍恰好與某一級政府轄區(qū)范圍相吻合，那么由這一級政府提供此公共產(chǎn)品是最有效率的。然而現(xiàn)實生活中的大部分情況是，某一公共產(chǎn)品的受益范圍往往介于兩級政府轄區(qū)之間，若由較低層級的政府提供此公共產(chǎn)品，很可能會產(chǎn)生外溢性問題；而由較高層級的政府提供此公共產(chǎn)品，則會隨著轄區(qū)的擴大產(chǎn)生效率損失(孫開、王冰，2018)。[17]

具體而言，中央政府與地方政府在環(huán)境保護與治理過程中具有不同的比較優(yōu)勢。地方政府，尤其是基層地方政府，信息搜集成本較低，容易掌握當?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與排污狀況，更容易辨別信息的真?zhèn)?，在環(huán)境監(jiān)管上具有一定的信息優(yōu)勢。一般來說，環(huán)境管理事務(wù)的信息復(fù)雜程度越高，由地方政府管理就越有效率。但環(huán)境問題不僅包括某一地區(qū)的飲用水污染以及垃圾處理，還涉及許多跨區(qū)域的污染情況，包括酸雨、水流域污染等?？鐓^(qū)域環(huán)境污染的外部性使地方政府治理環(huán)境污染的成本與收益不對等，如果由地方政府全權(quán)負責(zé)環(huán)境治理，那么地方政府很可能在環(huán)境治理中“搭便車”，導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式彌補跨區(qū)域環(huán)境污染治理的外部性，也可以通過分工協(xié)作，與地方政府共同治理跨區(qū)域環(huán)境污染。同時，有些污染物的排放不僅是跨區(qū)域環(huán)境污染，例如，二氧化碳和氯氟烴的過度排放所導(dǎo)致的氣候變暖和臭氧層損耗是全國乃至全球的環(huán)境問題。全國性的環(huán)境治理，比如大江大河治理、全流域國土整治等，應(yīng)當由中央政府負責(zé)，地方政府缺乏動力也沒有能力承擔。中央政府具有財力、技術(shù)優(yōu)勢，可以在環(huán)境科學(xué)和污染防治技術(shù)研究、環(huán)境監(jiān)測標準制定以及監(jiān)測設(shè)施配置等方面集中優(yōu)勢資源、實現(xiàn)規(guī)模收益。綜上所述，鑒于環(huán)境管理事務(wù)復(fù)雜程度不同以及環(huán)境污染物的外溢性不同，環(huán)境保護屬于中央政府與地方政府的共同事權(quán)，中央政府和地方政府應(yīng)根據(jù)其事權(quán)劃分情況承擔相應(yīng)的環(huán)境保護支出責(zé)任。根據(jù)以上分析，本文提出：

假設(shè)1：中央與地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理效果呈“倒U型”非線性關(guān)系，適度的環(huán)境保護支出分權(quán)有助于降低環(huán)境污染水平。當環(huán)境保護支出分權(quán)度過低時，地方政府環(huán)境治理的效率優(yōu)勢無法充分發(fā)揮；當環(huán)境保護支出分權(quán)度過高時，中央政府難以有效彌補環(huán)境治理的外部性。

原則上，屬于地方政府的環(huán)境保護事權(quán)，應(yīng)由地方政府通過自有財力安排經(jīng)費，落實地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任；屬于中央政府的環(huán)境保護事權(quán)，應(yīng)當由中央財政安排經(jīng)費。然而自1994年分稅制改革以來，我國財政體制具有較為明顯的收入集權(quán)傾向，同時改革前原有地方事務(wù)仍由地方政府負責(zé)，這使得地方政府支出責(zé)任與財權(quán)不匹配(李永友、張子楠，2017)[18]，在地方政府自有財力不足的情況下，中央政府主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方政府履行本級事權(quán)的財力缺口。中央一般性轉(zhuǎn)移支付與地方本級收入都屬于地方政府可支配財力，由地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況統(tǒng)籌安排使用，是地方事權(quán)的經(jīng)費保障，是地方直接支出責(zé)任的財力構(gòu)成(如圖1所示)。如果中央政府委托地方政府事權(quán)，則應(yīng)安排相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是中央為了特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標對地方政府的資金補助，由地方政府按中央規(guī)定用途安排使用。地方政府接受中央專項轉(zhuǎn)移支付所承擔中央政府規(guī)定的支出責(zé)任，屬于地方間接支出責(zé)任。2017年我國地方財政支出中32.92%的資金來源于中央的轉(zhuǎn)移支付[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)財政部2010～2017年全國財政決算表整理而得。，2010～2017年地方環(huán)境保護支出中平均50%以上的資金都來源于中央的轉(zhuǎn)移支付 。中央轉(zhuǎn)移支付對地方落實財政事權(quán)的重要性不言而喻。研究中央與地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理的關(guān)系，應(yīng)當控制中央轉(zhuǎn)移支付對環(huán)境治理的影響。中央轉(zhuǎn)移支付對地方環(huán)境治理效果的影響，取決于不同方式的轉(zhuǎn)移支付對政府行為所產(chǎn)生的影響效應(yīng)。一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府主要存在收入效應(yīng)，使地方政府可支配財力增加，不影響地方政府支出偏好；專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府既存在收入效應(yīng)也存在替代效應(yīng)，在增加地方政府間接支出責(zé)任的同時，可能對地方直接支出責(zé)任存在擠出效應(yīng)。中央一般性轉(zhuǎn)移支付是地方直接支出責(zé)任的財力構(gòu)成，中央專項轉(zhuǎn)移支付是地方間接支出責(zé)任的財力保障，一般而言，地方直接支出責(zé)任占地方財政支出責(zé)任的比重越高，地方財政支出效率越高。根據(jù)以上分析，本文提出：

假設(shè)2：中央加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，有助于保障地方環(huán)境公共品供給，提高地方環(huán)境治理水平；中央加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，在增加中央委托地方環(huán)境保護事權(quán)的同時可能削弱地方政府履行自有環(huán)境保護事權(quán)的積極性，而且地方間接支出責(zé)任占比過高，不利于提高財政資金使用效率，整體上可能不利于地方環(huán)境治理。

宏遠王朝成于自身青訓(xùn)系統(tǒng)的完備，失也是失于前幾年的青訓(xùn)系統(tǒng)。前幾年，宏遠隊出于對年輕球員之發(fā)展考慮，在球隊當中發(fā)展空間有限，大批宏遠梯隊人才轉(zhuǎn)會各支CBA隊伍，均能有不俗之表現(xiàn)不少還占據(jù)主力位置。而此時宏遠隊中仍舊依賴朱芳雨、王仕鵬等老將打拼，因而近年來宏遠隊成績略有下降。當時球隊苦于尋找王仕鵬、朱芳雨的接班人，但隊中卻缺少人才儲備，曾引以為傲的國內(nèi)球員儲備不復(fù)存在。

圖1 中央轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出責(zé)任

四、實證研究

(一)模型、變量及數(shù)據(jù)

1.模型設(shè)定

為了驗證中央與地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任劃分和環(huán)境治理效果的“倒U型”曲線關(guān)系，本文選取環(huán)境保護支出分權(quán)指標及其二次項為解釋變量。根據(jù)理論分析，不同的轉(zhuǎn)移支付方式對地方政府行為和環(huán)境治理的影響機理不同，因此同時納入中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度與中央專項轉(zhuǎn)移支付力度作為制度控制變量，從而建立基準模型：

(1)

其中，i表示省份，t表示年份。Yit表示環(huán)境治理效果；Edit表示環(huán)境保護支出分權(quán)程度；Gtransit表示中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度；Stransit表示中央專項轉(zhuǎn)移支付力度；μi代表不隨時間變化的地區(qū)特征；εit為隨機誤差項。

除此之外，參考祁毓等(2014)、李香菊等(2016)、張華(2016)的研究成果，經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境規(guī)制力度也是影響地方環(huán)境質(zhì)量的重要因素，應(yīng)將其作為模型的其它控制變量Mijt。同時，考慮環(huán)境污染可能存在路徑依賴，在模型中引入滯后一期因變量Yit-1控制不隨時間變化的環(huán)境污染的影響，從而將模型修正為：

(2)

2.變量說明及數(shù)據(jù)來源

被解釋變量環(huán)境治理效果(Y)選擇人均二氧化硫排放量(PSO2)進行衡量，人均二氧化硫排放量越低，環(huán)境治理效果越好。解釋變量環(huán)境保護支出分權(quán)(Ed)反映了中央與地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任的劃分情況，環(huán)境保護支出分權(quán)程度越高，地方政府相應(yīng)承擔了越多的環(huán)境保護支出責(zé)任。環(huán)境保護支出分權(quán)的度量參考財政支出分權(quán)的度量方式，用地方人均環(huán)境保護支出/(地方人均環(huán)境保護支出+中央本級人均環(huán)境保護支出)來衡量，指標進行了人均標準化處理，以控制人口規(guī)模對財政支出規(guī)模的影響。同時本文將未剔除人口規(guī)模影響的指標(Ed1)，即地方環(huán)境保護支出/(地方環(huán)境保護支出+中央本級環(huán)境保護支出)，作為環(huán)境保護支出分權(quán)的備用指標，進行穩(wěn)健性檢驗。2011年我國將財政支出的類級科目“環(huán)境保護”更名為“節(jié)能環(huán)?！?，事實上原“環(huán)境保護”類級科目下也包括“能源節(jié)約利用”、“可再生能源”等項級科目，這次改革更加明確了此類支出的功能。節(jié)能也是為了保護環(huán)境，節(jié)能支出可謂廣義的環(huán)境保護支出(王猛，2015)。[19]

作為制度性控制變量，中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度(Gtrans)用中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出的比重衡量；中央專項轉(zhuǎn)移支付力度(Strans)用中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出比重測算。同時本文將中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付剔除物價變動影響后取對數(shù)作為中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度的替代變量(LnGtrans)，將中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付剔除物價變動影響后取對數(shù)作為中央專項轉(zhuǎn)移支付力度的替代變量(LnStrans)，以檢驗?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性。

其他控制變量中，經(jīng)濟發(fā)展水平(Pgdp)以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值度量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Indus)以第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重度量；城鎮(zhèn)化水平(Urban)以年末城鎮(zhèn)人口比重占總?cè)丝诒戎囟攘浚画h(huán)境規(guī)制力度(Govern)以排污費收入與交納排污費單位數(shù)比值度量(見表1)。

本文采用我國2007～2016年30個省、自治區(qū)和直轄市(西藏除外)的面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗，文中所有貨幣單位表示的指標均以2007年價格指數(shù)為基期進行價格平減。文中所需數(shù)據(jù)分別來自《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國環(huán)境年鑒》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》、2007～2016全國財政決算報告以及各省份財政決算報告。

表1 變量的統(tǒng)計描述

注：PSO2單位為噸/人；Pgdp單位為萬元/人；Govern單位為百萬元/戶；LnGtrans 和LnStrans單位為億元；其余變量均為比例性數(shù)據(jù)。

(二)估計結(jié)果

1.基準模型回歸結(jié)果

一般可采用混合回歸、固定效應(yīng)回歸、隨機效應(yīng)回歸對靜態(tài)面板數(shù)據(jù)進行估計。如表2所示，F(xiàn)檢驗在1%的顯著性水平上拒絕混合效應(yīng)估計有效的原假設(shè)，Hausman檢驗分別在5%和10%的顯著性水平上拒絕隨機效應(yīng)估計有效的原假設(shè)，因此應(yīng)選擇固定效應(yīng)模型進行估計。由于Hausman檢驗無法在1%的顯著性水平上強烈拒絕隨機效應(yīng)模型估計有效，因此表2的第(2)列和第(4)列同時給出了隨機效應(yīng)模型的回歸結(jié)果。

如表2第(1)列、第(2)列所示，無論固定效應(yīng)回歸還是隨機效應(yīng)回歸，環(huán)境保護支出分權(quán)的系數(shù)顯著為負，其平方項的系數(shù)顯著為正，初步表明環(huán)境保護支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量之間存在著“U型”的非線性關(guān)系，即環(huán)境保護支出分權(quán)與環(huán)境治理效果之間存在著“倒U型”的非線性關(guān)系。加入制度控制變量后，如表2第(3)列和第(4)列，環(huán)境保護支出分權(quán)及其平方項的符號均未發(fā)生改變，中央專項轉(zhuǎn)移支付力度的回歸系數(shù)顯著為負，中央一般轉(zhuǎn)移支付力度與人均二氧化硫排放量的回歸系數(shù)為正，但不顯著。

表2 基準模型回歸結(jié)果(靜態(tài)面板模型)

注：常數(shù)項略；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平，系數(shù)下方括號內(nèi)數(shù)值為其標準誤；FE為固定效應(yīng)模型、RE為隨機效應(yīng)模型。

2.修正模型回歸結(jié)果

為了進一步解決遺漏變量導(dǎo)致的估計偏誤，同時考慮二氧化硫排放的路徑依賴與環(huán)境保護支出分權(quán)的內(nèi)生性問題，本文采用系統(tǒng)GMM估計方法對修正模型(2)進行估計，將內(nèi)生解釋變量Ed的二階滯后項和三階滯后項作為工具變量以緩解模型潛在的內(nèi)生性問題。表3報告了用系統(tǒng)GMM方法對修正模型的估計結(jié)果，第(1)～(7)列分別展示了模型逐步加入控制變量的估計結(jié)果，相應(yīng)的回歸均通過了Sargan檢驗，可以認為工具變量不存在過度識別。除第(1)列和第(2)列以外，其余各列的估計結(jié)果均通過Arellano-Bond自相關(guān)檢驗，即擾動項差分不存在二階自相關(guān)。第(1)、(2)列估計結(jié)果未通過二階殘差自相關(guān)檢驗的原因可能是因為回歸方程缺失了重要變量，進一步檢驗發(fā)現(xiàn)可以通過三階殘差自相關(guān)檢驗。

圖2 環(huán)境保護支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量的非線性關(guān)系圖

表3的估計結(jié)果顯示，環(huán)境保護支出分權(quán)的系數(shù)顯著為負，其平方項的系數(shù)顯著為正，加入控制變量后，環(huán)境保護支出分權(quán)及其平方項的系數(shù)符號未發(fā)生變化，說明環(huán)境保護支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量之間確實存在 “U型”非線性關(guān)系。隨著環(huán)境保護支出分權(quán)度的增加，人均二氧化硫排放量先減少后增加，意味著隨著地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任的增加，地方環(huán)境治理水平先提高后下降。根據(jù)第(1)～(7)列的估計系數(shù)可知，最優(yōu)環(huán)境保護支出分權(quán)度應(yīng)該在0.9244～0.9502之間，而環(huán)境保護支出分權(quán)的300個觀測值中，有203個觀測值大于0.9502。正如圖2所示，我國大部分地區(qū)的環(huán)境保護支出分權(quán)處在U型曲線的右側(cè)，超過了最優(yōu)環(huán)境保護支出分權(quán)度，意味著地方政府承擔的環(huán)境保護支出責(zé)任過多。

表3 修正模型回歸結(jié)果(動態(tài)面板模型)

注：常數(shù)項略；***、**和*分別表示1%、5%和10的顯著水平，系數(shù)下方括號內(nèi)數(shù)值為其標準誤；AR(2)為Arellano-Bond自相關(guān)檢驗，Sargan檢驗為過度識別檢驗，所列示數(shù)值為其統(tǒng)計量相應(yīng)的p值。

制度控制變量的回歸系數(shù)基本符合理論預(yù)期，中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度的系數(shù)顯著為負、專項轉(zhuǎn)移支付力度的系數(shù)顯著為正。這說明加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度有助于降低人均二氧化硫排放量，提高環(huán)境治理水平；而加大中央專項轉(zhuǎn)移支付力度則不利于降低人均二氧化硫排放量，弱化了環(huán)境治理效果。

對于其它控制變量而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對人均二氧化硫排放量的影響顯著為正，意味著第二產(chǎn)業(yè)占比增加會加劇環(huán)境污染水平；經(jīng)濟發(fā)展水平的提高顯著增加了人均二氧化硫排放量，說明我國粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式不利于環(huán)境治理；城鎮(zhèn)化水平的提高對人均二氧化硫排放量有顯著負向影響，說明環(huán)境污染的治理具有一定的規(guī)模效應(yīng)，由于經(jīng)費短缺和機構(gòu)設(shè)置不完善，農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察工作難以展開，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問題日益嚴峻(祁毓等，2017)[20]，城鎮(zhèn)化水平的提高反而會降低環(huán)境污染水平；環(huán)境規(guī)制力度的系數(shù)顯著為負，說明政府加大環(huán)境規(guī)制力度有助于降低環(huán)境污染水平。

3.穩(wěn)健性檢驗

表2和表3的估計結(jié)果顯示，無論用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)下的固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型還是用動態(tài)面板數(shù)據(jù)下的系統(tǒng)GMM方法進行估計，估計結(jié)果都與理論預(yù)期相符，這說明模型設(shè)定對估計結(jié)果沒有根本性影響。由于指標的衡量標準也可能對估計結(jié)果造成影響，本文選用其他度量標準重新衡量模型中的核心解釋變量和制度控制變量，進行穩(wěn)健性檢驗。首先使用未剔除人口規(guī)模影響的指標Ed1替換核心解釋變量Ed，估計結(jié)果見表4第(1)列；再使用剔除物價變動影響后的中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的對數(shù)值LnGtrans 和中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的對數(shù)值LnStrans分別替換制度控制變量Gtrans和Strans，估計結(jié)果見表4第(2)列；最后用Ed1、LnGtrans和LnStrans同時替換Ed、Gtrans和Strans，估計結(jié)果見表4第(3)列。總體而言，核心解釋變量與控制變量的系數(shù)符號沒有發(fā)生改變，只是由于變量的統(tǒng)計口徑改變導(dǎo)致變量系數(shù)的絕對值發(fā)生改變，本文的估計結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果

注：常數(shù)項略；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平，系數(shù)下方括號內(nèi)數(shù)值為其標準誤；AR(2)為Arellano-Bond自相關(guān)檢驗，Sargan檢驗為過度識別檢驗，所列示數(shù)值為其統(tǒng)計量相應(yīng)的p值。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于公共產(chǎn)品供給視角分析政府間環(huán)境保護事權(quán)與支出責(zé)任劃分對環(huán)境治理的影響，同時結(jié)合中國特定的體制改革背景，將轉(zhuǎn)移支付納入理論模型，分析不同轉(zhuǎn)移支付方式對環(huán)境治理的影響，并利用2007～2016年我國30個省、自治區(qū)和直轄市(西藏除外)的面板數(shù)據(jù)對研究假設(shè)進行實證檢驗。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中央與地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理效果存在“倒U型”關(guān)系，我國大部分地區(qū)的環(huán)境保護支出分權(quán)處于“倒U型”曲線的右側(cè)，超過了最優(yōu)環(huán)境保護支出分權(quán)度，如果繼續(xù)增加地方政府環(huán)境保護的事權(quán)與支出責(zé)任會對環(huán)境治理效果產(chǎn)生負向影響；中央一般性轉(zhuǎn)移支付對環(huán)境治理效果具有顯著正向影響；中央專項轉(zhuǎn)移支付對環(huán)境治理效果具有顯著負向影響。

綜合主要研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：

第一，適度加強中央政府環(huán)境保護事權(quán)與支出責(zé)任，建立政府間環(huán)境保護權(quán)責(zé)劃分的動態(tài)調(diào)整機制。目前，我國中央本級環(huán)境保護支出占全國環(huán)境保護支出的比重不到10%，地方政府承擔了大部分的環(huán)境保護支出責(zé)任。雖然地方政府在因地制宜的環(huán)境監(jiān)管事務(wù)中具有一定的效率優(yōu)勢，但中央承擔的環(huán)境保護支出責(zé)任過低，則難以實現(xiàn)其在環(huán)境保護中的規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)揮其在跨地區(qū)和跨流域環(huán)境污染治理中的宏觀調(diào)控功能。2016年國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中提出“財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整”。目前我國環(huán)境監(jiān)測站的建設(shè)資金主要來源于中央和省級補助，監(jiān)測站的日常運營經(jīng)費則由市級財政承擔(祁毓等，2017)[20]，由于環(huán)境監(jiān)測結(jié)果直接與地方政績考核相關(guān)，地方政府在購買設(shè)備、選擇監(jiān)測點和采集數(shù)據(jù)時存在道德風(fēng)險，導(dǎo)致許多地區(qū)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)失真。在條件成熟時，中央政府應(yīng)逐步上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)測站點、采購監(jiān)測設(shè)備、配備相應(yīng)的技術(shù)人員，突出中央政府的技術(shù)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。與此同時，跨地區(qū)、跨流域的環(huán)境污染問題可以由中央政府派出機構(gòu)進行直接管理。

第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專項轉(zhuǎn)移支付比重，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付方式。專項轉(zhuǎn)移支付是由中央政府規(guī)定用途，地方?？顚Ｓ玫馁Y金，是中央對地方的委托事權(quán)的財力保障。專項轉(zhuǎn)移支付雖然可以貫徹中央的政策導(dǎo)向，在一定程度上矯正由于地方競爭激勵導(dǎo)致的地方財政支出結(jié)構(gòu)扭曲，但同時也違背了財政分權(quán)理論的效率原則，其在分配和使用過程中都有不同程度的被挪用現(xiàn)象，導(dǎo)致財政資金支出效率低下。在我國，一般性轉(zhuǎn)移支付中除了均衡性轉(zhuǎn)移支付，還包括一些有約束條件的轉(zhuǎn)移支付，如老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付等，事實上地方政府對這類轉(zhuǎn)移支付只有部分自主權(quán)，政府應(yīng)該對這類轉(zhuǎn)移支付進行清理，進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的撥付方式。