優(yōu)化我國(guó)證券執(zhí)法的三重進(jìn)路

張子學(xué)

【摘要】?jī)?yōu)化證券執(zhí)法，是解決資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本過(guò)低問(wèn)題、堅(jiān)持資本市場(chǎng)法治化改革方向的主要方面與根本手段。應(yīng)當(dāng)從完善執(zhí)法依據(jù)、加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)與明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面，優(yōu)化我國(guó)證券執(zhí)法。

【關(guān)鍵詞】證券執(zhí)法 執(zhí)法依據(jù) 執(zhí)法協(xié)調(diào) 執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn) 【中圖分類(lèi)號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，面對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的新變化新趨勢(shì)，證券執(zhí)法雖然成效顯著，但也存在不足。證券執(zhí)法包括行政執(zhí)法、刑事責(zé)任追究與民事賠償訴訟三個(gè)既相互區(qū)別又密切關(guān)聯(lián)的組成部分。本文基于這三大組成部分，從完善執(zhí)法依據(jù)、加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)與明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面，分析與闡釋優(yōu)化我國(guó)證券執(zhí)法的進(jìn)路。

完善執(zhí)法依據(jù)

經(jīng)過(guò)多年的監(jiān)管推進(jìn)與立法、司法努力，我國(guó)證券執(zhí)法依據(jù)即證券行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任與民事法律責(zé)任的框架體系已完成構(gòu)建，涵蓋了100多種可以實(shí)施行政處罰的違法行為樣態(tài)、11個(gè)證券犯罪罪名與10項(xiàng)證券民事賠償依據(jù)。同時(shí)，也存在不少立法空白、立法錯(cuò)位、立法斷層、立法倒掛與立法模糊的情況。前不久公開(kāi)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證券法》）修訂草案三次審議稿對(duì)上述不足進(jìn)行了一定程度的彌補(bǔ)，但是一些基礎(chǔ)性的執(zhí)法依據(jù)尚需進(jìn)一步研究完善。

例如，三審稿未延續(xù)二審稿引入“證券”定義以及拓展“證券”范圍的嘗試，不僅不利于對(duì)涉及多類(lèi)機(jī)構(gòu)的同類(lèi)證券比如投資基金產(chǎn)品按其實(shí)質(zhì)屬性實(shí)施功能監(jiān)管，導(dǎo)致無(wú)法將一些非法集資行為納入“擅自公開(kāi)或者變相公開(kāi)發(fā)行證券”予以打擊；三審稿仍將欺詐發(fā)行界定為“不符合發(fā)行條件，以欺騙手段騙取發(fā)行核準(zhǔn)、注冊(cè)”，未理順與《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》）規(guī)制的欺詐發(fā)行之間的表述錯(cuò)位，同時(shí)把許多非公開(kāi)發(fā)行中的欺詐行為排除在外。三審稿區(qū)分了合規(guī)性的瑕疵披露與虛假陳述，但由于未采納反證券欺詐一般條款，對(duì)嚴(yán)重違法核心責(zé)任人的懲治力度依然過(guò)輕，總體看來(lái)，未從根本上解決屢受指責(zé)的打擊乏力問(wèn)題，與交易類(lèi)違法之間整體上的責(zé)任倒掛依舊存在。

又如，在不少欺詐發(fā)行、惡性財(cái)務(wù)舞弊案中，時(shí)常閃現(xiàn)著上下游客戶(hù)、經(jīng)辦銀行、私募股權(quán)機(jī)構(gòu)乃至地方政府部門(mén)幫助、教唆的身影，由于行政處罰依據(jù)不明，這些助紂為虐者基本上逍遙法外；證券、基金機(jī)構(gòu)雇員實(shí)施的內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等證券違法行為，應(yīng)該直接歸咎為單位違法，還是在認(rèn)定個(gè)人違法的前提下從“選任失察、監(jiān)督失敗、內(nèi)控失靈”上追究單位責(zé)任，因立法規(guī)定模糊導(dǎo)致在實(shí)踐中產(chǎn)生了重大分歧；在證券資管業(yè)務(wù)中，基金或者管理賬戶(hù)因管理人實(shí)施證券違法行為所獲取的收益是否應(yīng)被沒(méi)收、如何收繳，因行政處罰程序中缺乏第三人制度，使得“任何人不能因違法行為獲利”的自然正義法則很難落實(shí)；在虛假陳述民事賠償案件中，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是無(wú)限連帶責(zé)任還是補(bǔ)充責(zé)任或比例責(zé)任，也成為最高審判機(jī)關(guān)的案頭難題。

加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查處罰為基礎(chǔ)和主干、以公檢法機(jī)關(guān)刑事追究為后盾、以投資者民事賠償訴訟為補(bǔ)充的三位一體、有機(jī)銜接、前后呼應(yīng)、相互借助的證券執(zhí)法機(jī)制。同時(shí)，行政執(zhí)法與刑事追究、行政執(zhí)法與民事司法之間，也逐步暴露出一些需要引起注意、有待釋解的機(jī)制結(jié)點(diǎn)。

一方面要協(xié)調(diào)刑事追究與行政執(zhí)法。首先，需要從刑事司法理念、政策上重新梳理證券犯罪的各種樣態(tài)，當(dāng)重則重，當(dāng)輕則輕；對(duì)那些嚴(yán)重?cái)_亂金融秩序、直接動(dòng)搖證券市場(chǎng)根基、公然侵害上市公司和投資者權(quán)益的違法行為，要堅(jiān)決送刑、慎用緩刑、提高罰金刑；應(yīng)充分利用《刑法》有關(guān)規(guī)定，防止這些條款處于休眠或者半休眠狀態(tài)。其次，借助“兩高”發(fā)布的相關(guān)司法解釋的經(jīng)驗(yàn)與成果，重新考量、適當(dāng)調(diào)整證券犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定上注重行、刑之間的合理分工互補(bǔ)與具體標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)型化、多元化、綜合化。再次，在2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》已基本解決行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的背景下，研究解決實(shí)踐中出現(xiàn)的刑事證據(jù)如何“反向轉(zhuǎn)化”為行政證據(jù)的操作問(wèn)題。最后，在證券犯罪刑事追究程序中，進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)認(rèn)定函的公文書(shū)證性質(zhì)及證明效力。

另一方面要協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與民事司法。首先，應(yīng)進(jìn)一步研究“前置程序”的去留，深化責(zé)任構(gòu)成要件、舉證責(zé)任、行為樣態(tài)等方面的理解與認(rèn)知，妥善解決多起民事案件中法院認(rèn)定證監(jiān)會(huì)已做出行政處罰的涉案信息不具有“重大性”的問(wèn)題；在區(qū)分交易因果關(guān)系與損失因果關(guān)系基礎(chǔ)上合理分配舉證責(zé)任與確定證明路徑，處理好虛假陳述揭露日認(rèn)定與證監(jiān)會(huì)調(diào)查處罰的關(guān)系。其次，為了更好地落實(shí)《證券法》民事賠償優(yōu)先的規(guī)定，在證券監(jiān)管執(zhí)法直接介入民事賠償上，除了中介機(jī)構(gòu)先行賠付之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)海外的一些好的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行考慮借鑒。在查處上市公司涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全以及公眾健康安全等領(lǐng)域的“事件驅(qū)動(dòng)型”重大違法、啟動(dòng)強(qiáng)制退市時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)部委之間的協(xié)調(diào)，把握好保護(hù)投資者權(quán)益與保護(hù)其他利益相關(guān)者權(quán)益之間的平衡。

明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

近年來(lái)，我國(guó)證券執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)化、透明度、說(shuō)理性、警示力越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)，隨著新市場(chǎng)、新機(jī)構(gòu)、新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，案件種類(lèi)不斷增加、認(rèn)定要素與舉證責(zé)任存在爭(zhēng)議，量罰尺度難以把握，同時(shí)，各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也亟待統(tǒng)一。

關(guān)于欺詐發(fā)行，《證券法》界定為“不符合發(fā)行條件，以欺騙手段騙取發(fā)行核準(zhǔn)、注冊(cè)”，這一界定的相關(guān)細(xì)則和適用，在實(shí)踐中存在較大分歧。此外，《證券法》所規(guī)定的保薦人責(zé)任，由于缺少服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任中的“未勤勉盡責(zé)”前提，是否就意味著其應(yīng)承無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。這些問(wèn)題在注冊(cè)制下依然存在。

信息披露違法類(lèi)案件，尤其是涉及重大財(cái)務(wù)舞弊的案件，調(diào)查過(guò)程往往艱辛復(fù)雜、阻力很大，但到了認(rèn)定處罰環(huán)節(jié)，爭(zhēng)執(zhí)最大的一般并非事實(shí)問(wèn)題而是公司內(nèi)外部眾多涉案主體的責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任落實(shí)。例如，對(duì)控股股東和實(shí)際控制人的處罰，避免中小股東的“循環(huán)賠償”，針對(duì)上市公司董事、監(jiān)事、高管的實(shí)際執(zhí)法效果，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等服務(wù)機(jī)構(gòu)的“勤勉盡責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，等等，都是亟需關(guān)注和有待解決的問(wèn)題。

內(nèi)幕交易案件一直占據(jù)了行政與刑事執(zhí)法的較大比例。目前討論與關(guān)注較多的問(wèn)題包括以下幾個(gè)：一是如何把握我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐普遍采用的“內(nèi)幕信息形成時(shí)間”“內(nèi)幕信息敏感期”等特有概念；二是如何確定“法定內(nèi)幕信息知情人”的身份依據(jù)；三是如何把握證明當(dāng)事人“間接獲悉”內(nèi)幕信息的環(huán)境證據(jù)因素；四是是否應(yīng)啟動(dòng)以“既定交易計(jì)劃”抗辯認(rèn)定不構(gòu)成“利用”內(nèi)幕信息的安全港規(guī)則；五是如何處理“實(shí)際所得（實(shí)際盈虧）”和“賬面所得（浮盈浮虧）”的關(guān)系及相關(guān)處罰的差異性、透明性。

操縱市場(chǎng)案件呈現(xiàn)出明顯的類(lèi)型化特征。目前討論與關(guān)注較多的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)：一是在行政追究過(guò)程中如何認(rèn)定操縱意圖；二是一些新的證券品種與上市公司股票在操縱認(rèn)定上的差異；三是如何區(qū)分非法操縱與合法操作監(jiān)管層積極倡導(dǎo)的“市值管理”之間的界限；四是如何應(yīng)對(duì)中概股公司在境外市場(chǎng)頻頻“被做空”。

總之，只有通過(guò)完善執(zhí)法依據(jù)、加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)、明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)一步優(yōu)化證券執(zhí)法，為建設(shè)“規(guī)范、透明、開(kāi)放、有活力、有韌性”資本市場(chǎng)提供重要保障。為此，需要認(rèn)清我國(guó)資本市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況與證券執(zhí)法面臨的形勢(shì)任務(wù)；需要做好交叉法學(xué)科領(lǐng)域問(wèn)題的基礎(chǔ)研究，為證券執(zhí)法提供必要的學(xué)理支持；需要不斷借鑒學(xué)習(xí)其他資本市場(chǎng)尤其是成熟資本市場(chǎng)法域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；需要做到有效執(zhí)法、精準(zhǔn)打擊，發(fā)揮證券執(zhí)法懲罰、警示與補(bǔ)償?shù)娜S功能。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①劉貴祥：《在全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議上的講話(huà)》，中國(guó)民商法律網(wǎng)，2019年7月8日。

②張子學(xué)：《以強(qiáng)有力的證券執(zhí)法維護(hù)注冊(cè)制改革》，《證券法苑》，2014年第3期。