基層問責濫用的根源、危害與治理

李軍鵬

【摘要】近年來，一些基層組織管理中出現(xiàn)的問責濫用現(xiàn)象，影響黨和國家各項政策的落實與執(zhí)行。治理基層問責濫用，要堅持權責對等、客觀公正、寬嚴相濟的原則，嚴格按照黨政問責制度辦事，完善權責清單制度和績效管理制度，健全基層干部激勵保障體系與容錯糾錯機制。

【關鍵詞】基層問責 問責濫用 容錯糾錯機制 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層問責濫用的具體表現(xiàn)、根源與危害

黨的十八大以來，我國黨政問責機制不斷完善，取得了重大進展與突出成就。但是近年來，一些基層組織管理中出現(xiàn)了問責濫用的現(xiàn)象，影響黨和國家各項政策的落實與執(zhí)行。

問責濫用具體體現(xiàn)在如下幾個方面：一是權責不對等。有些地方存在著權責不一致的現(xiàn)象，一些上級部門具有相關法律法規(guī)賦予的監(jiān)管權、監(jiān)督權、執(zhí)法權與處罰權，但卻不主動履行法律賦予的權力、實施相應的法律行為，而是借口人手不足、事務繁雜，要求基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些權力。二是過責不對稱。過錯與責任相對稱是黨政問責的基本原則。但是，在一些基層問責的過程中，違背了過錯與責任相符的原則，違背了黨政問責制度中對問責情形的嚴格規(guī)定，對一些偶爾疏忽或輕微過錯大舉問責。三是績責不匹配。一些地方問責缺乏客觀依據(jù)，并不是根據(jù)基層干部的工作績效與結(jié)果來進行問責，而是將問責的數(shù)量當成一種績效，用問責作為唯一方法來促使干部履職盡責。四是程序不完備。有的地方問責不按嚴格的法定程序進行，也不聽取被問責對象的申訴；有的地方不看實際情況，僅憑領導個人喜好草率問責；有的地方不顧客觀條件限制，盲目提目標任務要求。凡此種種，都是不按程序進行的問責濫用。

目前導致基層問責濫用的原因很多，其根源主要來自如下幾個方面：一是曲解問責的內(nèi)涵，不按權責一致、客觀公正的原則進行問責。二是不嚴格按照黨政問責制度辦事。一些地方的問責不遵守黨政問責法規(guī)的相關規(guī)定，違反關于問責對象的規(guī)定，盲目擴大問責客體；有的違反關于問責情形的規(guī)定，搞問責泛化；有的不按問責程序辦事，不給被問責對象申訴權。三是缺乏科學的從上到下的黨政機構職責體系和權責清單制度。有的地方將屬地管理責任泛化，將屬地管理責任與垂直管理、部門管理責任混淆。有的地方對基層沒有執(zhí)法權、審批權、監(jiān)管權的事項強行問責，缺乏法律依據(jù)。在我國黨政機關管理中，一些政府職能與職責劃分仍缺乏準確定位，缺乏專門的執(zhí)行機構。執(zhí)行責任虛置，也是造成問責泛化的一個重要原因。另外，我國權責清單與服務清單制度在基層政府沒有落地，尤其是縣鄉(xiāng)兩級權責清單制度不全。四是缺乏科學的黨政績效評估機制。量化考核必須要有科學的績效指標和嚴格的績效評估機制，依據(jù)績效結(jié)果進行獎懲才是合理的，才能真正促進政策落地。但是，我國一些地方政府并沒有建立完善的黨政績效評估機制。五是基層干部激勵機制與保障機制不健全。一些地方因為缺乏激勵機制，過度依賴問責來推動工作，通過一級一級往下簽訂責任書的方式，把壓力一層一層往下傳導，將責任一級一級向下推卸。

問責濫用的危害是巨大的，長期積累將影響基層政權穩(wěn)定。一是導致問責制度異化，影響問責嚴肅性。問責濫用，導致對問責制度的歪曲使用，使黨政干部對問責制度的嚴肅性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響對黨政領導機關的信任度。二是挫傷基層干部積極性，影響基層治理現(xiàn)代化。在基層激勵保障機制尚不健全的情況下，只罰不獎、懲罰過當、小權大責現(xiàn)象的存在，將會影響基層干部工作的積極性與創(chuàng)造性。三是導致政策執(zhí)行形式化，加劇黨政執(zhí)行困境。問責濫用使基層干部執(zhí)行政策面臨巨大風險，一些干部便采取形式主義的方式應對，謊報、瞞報、報喜不報憂就會隨之出現(xiàn)。四是權責錯配倒置，導致基層管理空心化。國家設立不同層級政府與相應管理部門的主要目的，是要將相應的公共管理職能根據(jù)管轄層級、管轄區(qū)域和領域賦予各個相應的政府及其部門。政府機構根據(jù)其履行的不同職能承擔相應的行政責任，這是問責中的職能與責任相匹配的原則。從我國縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的職能重點來看，縣（市、區(qū)）政府的職能重點是貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府的政策措施，根據(jù)國家規(guī)定履行相應的市場執(zhí)法職責，維護本地公共安全、生產(chǎn)安全和社會治安，負責本地基礎設施、公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)公共服務與社會保障等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重點是為“三農(nóng)”提供服務，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，維護基層穩(wěn)定。各級政府及其職能部門都應主動履行本級、本部門職能，如果上級職能部門都將其履行的職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，就會出現(xiàn)職責不相符的現(xiàn)象。按照我國財政管理職能分項預算的原則，各級政府及其部門履行職能，都有相應的財政行政編制與配套經(jīng)費，如將本部門職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有相應編制及資金資源履行該項職能，必然導致該職能的空轉(zhuǎn)。

基層問責濫用的治理之策

治理基層問責濫用，就要堅持權責對等、客觀公正、寬嚴相濟的原則，嚴格按黨政問責制度辦事，完善權責清單制度和績效管理制度，健全基層干部激勵保障體系與容錯糾錯機制。

基層問責要堅持權責對等、客觀公正、寬嚴相濟的原則。對基層組織及其工作人員問責，一是要堅持權責對等原則。不屬于基層組織權力范圍與職能邊界內(nèi)的事項，不能對基層組織及其工作人員進行問責，而是要追究具有相應權力與職能的上級部門及其工作人員的責任。二是要堅持客觀公正原則。問責要以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)和政紀為準繩，準確認定黨政機關及其工作人員的行為性質(zhì)和責任歸屬，嚴格把握政策，恰當?shù)刈鞒鎏幚?，做到過錯和責任相適應。三是要堅持寬嚴相濟原則。對基層組織及其工作人員的問責要體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的原則，對輕微過錯要先行提醒、教育，進行誡勉談話，要經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。

基層問責要準確認識黨政問責的實施重點與實施情形、實施程序與問責方式，嚴格按黨政問責制度辦事。一是要弄清楚問責的重點客體與問責情形。黨政問責重點是黨政領導干部，問責情形主要是管轄領域與區(qū)域出現(xiàn)了重大失誤或嚴重錯誤，造成了惡劣影響。根據(jù)黨政問責的規(guī)定，基層問責的重點是負有領導責任的人員及其上級領導，不能將問責對象擴大化；問責的情形也主要是“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響的，或者對重大事故負有領導責任的”，因而，問責不能“小題大作”，不能憑領導個人喜好問責，要精準問責，問責事實與問責方式相符，要規(guī)范黨政問責的事由和情形，采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對什么事該問責、什么事可以免責作出明確規(guī)定，使之具有較強的操作性。二是問責要遵守法定的程序，規(guī)范問責主體對問責客體問責時應當遵循的步驟與順序，完善問責啟動、調(diào)查處理、申訴復查、監(jiān)督執(zhí)行等制度。問責調(diào)查應當依法進行、規(guī)范有序，全面查明事實，分清責任；申訴復查應認真聽取當事人的申訴和辯解，注意維護問責對象的合法權益；特別是要強化黨政問責救濟程序，賦予黨政問責當事人陳述和申辯的權利，賦予基層干部不服內(nèi)部處分提起復議或訴訟的權利。三是在問責方式上，要嚴格遵守公務員法及《行政機關公務員處分條例》對行政處分的規(guī)定、《中國共產(chǎn)黨問責條例》對問責形式的規(guī)定、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對違反黨紀的處分規(guī)定，不能自設自創(chuàng)問責方式與問責形式，也不能問責畸輕畸重。

基層問責要全面完善權責清單制度與服務清單制度。權責清單制度是明確權力邊界、明晰權力種類、規(guī)范權力運行流程、明確責任與問責方式的重要制度。我國自從在政府部門推行權力清單制度與責任清單制度以來，省級政府部門、市縣政府部門的權責清單制度落實較好，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級的權責清單制度并沒有建立，這也是部分市縣區(qū)政府及其部門將責任下放、權力上收的主要原因。

為全面建立從中央到地方的全鏈條的科學黨政權責體系，避免層級之間職能交叉重疊、責任主體不清的問題，亟需建立基層權責清單制度與服務清單制度。一是要合理劃分中央政府和地方政府的職責權限重點，按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)管理等方面的管理責權；屬于全國性和跨省的事務，由中央管理；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務，要視具體情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。二是要對縣（市、區(qū)）政府及其部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道部門的權力與責任進行認真的梳理與劃分，在此基礎上，完善基層屬地管理責任清單，還應出臺不屬基層責任清單，明確列明不應由基層政府負責的事項，從而解決屬地管理責任與垂直管理、部門管理責任不清晰的問題。三是在當前我國社會主義市場經(jīng)濟體制全面完善、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的新形勢下，要科學界定政府職能的邊界，真正推進放管服改革和簡政放權。

完善政府績效管理制度并加強對績效事實的監(jiān)督核查，建立績效評估基礎上的問責機制。基層問責濫用的一個重要原因就是政府管理中缺乏有效的管理機制與手段?？冃Ч芾砼c績效評估是有利于達成管理目標的重要制度，基于績效評估結(jié)果進行問責或獎勵，才能真正起到鼓勵先進、鞭策落后的效果。一是要科學設定政府績效評估指標體系，根據(jù)黨委政府的中心工作、機構“三定”規(guī)定來設置考核的重點任務。二是要加強績效管理與“三定”規(guī)定的銜接工作?！叭ā币?guī)定只是對政府職能與責任的一般規(guī)定，要真正落實“三定”規(guī)定，還需要對黨委政府的中心工作、重點工作進行職責劃分，不同層級政府和不同政府部門在完成中央決策部署和重點工作任務中具體承擔什么責任，需要根據(jù)權力、財權進行合理劃分。三是要推進執(zhí)行實體化與專業(yè)化，將執(zhí)行性的職能集中到執(zhí)行機構進行專責管理，通過政府部門與執(zhí)行機構簽定績效合同的方式來更好履行執(zhí)行任務，執(zhí)行機構的履職要做到縱向到底、橫向到邊，從而解決縣以上層級政府都將基層政府當做執(zhí)行局的問題。四是要實行黨政事務委托管理制度，上級政府及其職能部門將本應由自身履行的事務交付基層履行時，必須簽訂委托合同，給予相應的編制與財力支持，防止上級規(guī)避責任和將責任下移。五是要加強對績效評估結(jié)果的應用，對工作績效突出的要表揚獎勵，對工作績效不佳的要采取相應的懲罰措施。最后，不能以簡單問責代替整改，要真正著眼于完成任務、解決實際問題、滿足人民群眾美好生活需要來開展各項工作。

完善基層干部激勵與保障機制，健全完善容錯糾錯機制。對基層干部的管理，要把嚴管與厚愛結(jié)合起來，做到激勵和約束并重。從嚴管理干部，就要有錯必糾、有過必改，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對失誤錯誤及時采取補救措施。厚愛干部，就要關心愛護干部，堅持懲前毖后、治病救人，不得混淆干部所犯錯誤性質(zhì)或夸大錯誤程度，對干部作出不適當?shù)奶幚?。黨的各級組織要旗幟鮮明為敢于擔當?shù)母刹繐敚瑸楦矣谪撠煹母刹控撠煛?/p>

要健全基層干部待遇激勵保障制度體系，解決基層干部的實際困難，健全基層公務員工資正常增長機制，實施地區(qū)附加津貼制度，完善基層公務員獎金制度，推進公務員職務與職級并行制度；對長期在基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的干部、長期擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導職務的干部實行工資福利傾斜政策。

要建立容錯糾錯機制，把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來；對創(chuàng)造性開展工作中因不可抗力造成工作失誤的、進行探索性試驗中出現(xiàn)局部工作失誤的、處置重大突發(fā)性事件中為保護群眾生命財產(chǎn)安全臨機處置失當?shù)母刹?，要予以免責?/p>

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、博導、公共行政教研室主任）

【基層心聲】

貴州省鎮(zhèn)遠縣江古鎮(zhèn)黨政辦公室 張洵：監(jiān)督執(zhí)紀部門要合理區(qū)分容誤界限，把該打的板子都打準，引導干部從內(nèi)心深處對黨紀法規(guī)產(chǎn)生敬畏感，真正擰緊責任發(fā)條；要以事實為依據(jù)，對照“三個區(qū)分開來”具體要求，正確把握干部在工作中出現(xiàn)失誤的性質(zhì)和影響，避免眉毛胡子一把抓，真正幫助基層干部減輕“被問責焦慮癥”。

成都市溫江區(qū)永盛鎮(zhèn)人民政府 楊建朝：當前，一些地方政府為了“息事寧人”，體現(xiàn)問責決心和力度，以“替罪羊”的問責方式來推進工作。面對此類現(xiàn)象，各級黨組織要堅決整治推卸責任、找基層干部當“替罪羊”的問題；發(fā)揮群眾監(jiān)督的主渠道作用，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“一鍵通”“人人拍”、網(wǎng)絡直通車等，為群眾提供更加快捷的舉報平臺。