中國干部治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

王賢彬　黃亮雄

摘要：新中國成立特別是改革開放以來，高度重視官員干部治理體系的建設(shè)，并逐步形成了自身的特色。文章基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角將這一體系看成是一個(gè)勞動(dòng)力市場，并提煉出其內(nèi)部性和統(tǒng)一性兩大特征。統(tǒng)一性主要體現(xiàn)為內(nèi)部勞動(dòng)力市場當(dāng)中的官員干部的高度流動(dòng)性，包括了頻繁的調(diào)動(dòng)、交流和更替等。這種統(tǒng)一性為整個(gè)政治勞動(dòng)力市場運(yùn)行帶來了可觀的效率，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組織保障，有力驅(qū)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。然而，這種高流動(dòng)性也隱藏著不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，包括官員行為的短期性和政策不確定性等。中國應(yīng)當(dāng)通過簡政放權(quán)和增強(qiáng)監(jiān)察等戰(zhàn)略手段，塑造更加穩(wěn)定和高效的干部治理體系。

關(guān)鍵詞：干部治理;政治勞動(dòng)力市場;內(nèi)部性;統(tǒng)一性;干部配置效率

中圖分類號(hào)：F062.6;F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2019）04-0053-10

一、研究背景與問題

中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就斐然，特別是改革開放四十年來，中國人均實(shí)際GDP上升到8 000美元左右，總量躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為世界重要的經(jīng)濟(jì)力量。這在很大程度上依賴于從未中斷過的改革開放戰(zhàn)略持續(xù)地推進(jìn)。中國作為一個(gè)地理和人口大國，一以貫之地推行一個(gè)戰(zhàn)略并且不被中斷，毫無疑問需要穩(wěn)定的政府組織支撐。中國改革開放的成功，不能忽略從中央到地方的各級(jí)政府組織的有序?qū)嵤┖陀行苿?dòng)，它們作為設(shè)計(jì)者、參與者，發(fā)揮了不可替代的作用。在整個(gè)政府組織體系當(dāng)中，作為個(gè)人的官員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更是發(fā)揮了主導(dǎo)的作用。

近十年，越來越多的社會(huì)科學(xué)特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究聚焦于中國官員干部行為[1-10]。這一研究潮流體現(xiàn)了將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉延伸到制度和規(guī)則等深層次因素上來的趨勢[11-12]，并且從微觀個(gè)體層面切入。周黎安將中國的干部治理體系理解為晉升錦標(biāo)賽模式[3]。這種理論提煉實(shí)質(zhì)上是將干部治理體系理解為一種組織結(jié)構(gòu)。本文基于相似的組織觀，更加集中地將這種運(yùn)行體系稱為中國特色的政治勞動(dòng)力市場體系。中國共產(chǎn)黨自新中國成立以來就不斷構(gòu)建中國特色的政治勞動(dòng)力市場體系。特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨對(duì)政治勞動(dòng)力市場體系的建設(shè)與完善的戰(zhàn)略和思路更加清晰，步伐和進(jìn)程更加穩(wěn)健，使得這一體系愈加穩(wěn)定和完備，并體現(xiàn)出顯著的中國特色。本文對(duì)此進(jìn)行深入剖析，解讀其運(yùn)作模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，討論其所具有的效率及扭曲，并探討如何化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！碑?dāng)前，中國特色的政治勞動(dòng)力市場體系優(yōu)勢與扭曲并存，同樣呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡不充分特征。黨的十九大報(bào)告也明確指出：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！备刹恐卫砗透刹恐卫眢w系建設(shè)是國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，本文的討論有望為此提供理論和經(jīng)驗(yàn)雙重啟示。

本文接下來的結(jié)構(gòu)安排如下：第二節(jié)總結(jié)了這一勞動(dòng)力市場運(yùn)作模式所具有的基本特征;第三節(jié)具體分析了統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的效率涵義;第四節(jié)闡述了統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的意外扭曲;第五節(jié)討論了這一政治勞動(dòng)力市場體系的一些重要關(guān)系，分析如何建設(shè)和理順關(guān)系以糾正扭曲;最后是小結(jié)。

二、中國的政治勞動(dòng)力市場運(yùn)作模式

中國特色的政治勞動(dòng)力市場體系，是中國整個(gè)政治體系維系的核心。這一具有中國特色的政治勞動(dòng)力市場，既具有高度的凝聚力，又具有較高的效率，從而構(gòu)成了中國有力的國家能力的重要基礎(chǔ)。我們從以下三個(gè)方面提煉這一勞動(dòng)力市場體系的特點(diǎn)。

首先，這是一個(gè)非完全競爭的勞動(dòng)力市場，并且供求雙方的市場勢力并不對(duì)等，需求方相對(duì)于供給方具有更強(qiáng)的勢力。在這個(gè)勞動(dòng)力市場當(dāng)中，官員干部是勞動(dòng)力供給方，中央和上級(jí)政府部門是需求方。在這個(gè)供求關(guān)系中，中央作為需求方具有買方壟斷勢力，這體現(xiàn)在其獨(dú)一無二及至高無上的政治地位上，其對(duì)干部系統(tǒng)實(shí)施了一種政治集權(quán)的“任命制”。正是因?yàn)槠渚哂袎艛鄤萘Γ虼酥醒肽軌驔Q定勞動(dòng)力市場的交易規(guī)則和契約特征。換而言之，這一勞動(dòng)力市場的交易規(guī)則基本上是由勞動(dòng)需求方所決定的。具體看，中央政府和上級(jí)政府決定官員干部選拔和任免的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。這使得各級(jí)政府官員的決策與行為高度取決于中央和上級(jí)的意志取向，中央維持了強(qiáng)大的方向和戰(zhàn)略掌控力。在這種非對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系之下，中央和下級(jí)及地方各級(jí)官員之間的契約關(guān)系是不完備的，關(guān)鍵時(shí)刻的契約關(guān)系決定權(quán)保留在中央手中，使得其維持了對(duì)整個(gè)政治勞動(dòng)力市場的最終控制力。

其次，這是一個(gè)具有較強(qiáng)內(nèi)部性的勞動(dòng)力市場。政治勞動(dòng)力市場中的勞動(dòng)力群體基本上是穩(wěn)定的，其進(jìn)入的方式和渠道相對(duì)單一。同時(shí)，這一勞動(dòng)力市場的退出難度也較大，官員干部從這一體系中退出意味著職業(yè)生涯發(fā)展路徑的巨大改變，其成本非常高。這種內(nèi)部穩(wěn)定的狀態(tài)，增強(qiáng)了中央對(duì)整個(gè)勞動(dòng)力市場的控制力。當(dāng)然，這一勞動(dòng)力市場正以一種審慎的態(tài)度增強(qiáng)其開放性。這是因?yàn)?，封閉性可以增強(qiáng)中央對(duì)整個(gè)勞動(dòng)力市場以及市場參與者的控制力，但是中央始終面臨著控制和效率的權(quán)衡。當(dāng)整個(gè)政治勞動(dòng)力市場的封閉性增強(qiáng)時(shí)，其在一定范圍內(nèi)可能還能提高干部隊(duì)伍的運(yùn)作效率。但是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境快速變遷的時(shí)代，過于封閉的政治勞動(dòng)力市場會(huì)導(dǎo)致市場參與者的能力偏低，從而降低市場運(yùn)作效率。因此，中央逐漸加大了官員干部系統(tǒng)的對(duì)外開放性。當(dāng)前最為常見的方式是群眾參加干部選拔考試，并主要從干部層級(jí)的底層進(jìn)入，使得整個(gè)系統(tǒng)具有一定的開放性。此外，黨政干部體系的交流已經(jīng)不再完全局限于內(nèi)部，而是出現(xiàn)了黨政人才、國有企業(yè)人才、事業(yè)單位人才相互流動(dòng)的現(xiàn)象，黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位之間以及行業(yè)、系統(tǒng)、部門之間干部交流正變得更加常態(tài)化和制度化。這反映出官員體系以更加開放的姿態(tài)與外界進(jìn)行互動(dòng)，使得局外人進(jìn)入系統(tǒng)內(nèi)部的渠道和方式更加多元化。官員體系的開放性趨勢，也體現(xiàn)在局內(nèi)人退出的維度上。早期的中國官員體系沒有常規(guī)的干部退出機(jī)制，官員離開黨政干部隊(duì)伍屬于個(gè)別事件;隨著改革的推進(jìn)，干部正常退出機(jī)制開始出現(xiàn)，干部逐步實(shí)現(xiàn)“能出”。簡單來看，中國官員體系作為一個(gè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場，相對(duì)以前變得更加開放了，這無疑提升了整個(gè)組織的能力水平，并且?guī)砹烁叩倪\(yùn)作效率。

最后，中國的政治勞動(dòng)力市場正在中央的設(shè)計(jì)之下，呈現(xiàn)出越來越突出的“內(nèi)部一體化”特征?！皟?nèi)部一體化”的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上是通過提高內(nèi)部的流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)的。這種內(nèi)部的流動(dòng)性，體現(xiàn)在多個(gè)層面和范圍。自20世紀(jì)80年代初以來，中央以一系列的制度和政策有力地提升了官員體系的“內(nèi)部流動(dòng)性”。首先，官員體系是一種多層級(jí)式的結(jié)構(gòu)，官員體系流動(dòng)性首先在層級(jí)間關(guān)系中體現(xiàn)，官員能夠跨越層級(jí)流動(dòng)，這也構(gòu)成了大多數(shù)內(nèi)部勞動(dòng)力市場的基本運(yùn)作形式。但是，這卻并不是所有的政治勞動(dòng)力市場的運(yùn)作模式。在許多國家，領(lǐng)導(dǎo)官員并不一定需要從更低層級(jí)的職位上晉升而來，而可能來自于官員體系的外部，從而不具備嚴(yán)格意義上的跨層級(jí)流動(dòng)晉升特點(diǎn)。在中國，官員干部的職業(yè)發(fā)展軌跡主要呈現(xiàn)出一種由下而上的晉升路徑，要獲得高層職位，從下級(jí)職位向上晉升是主要渠道。此外，官員體系涵蓋多個(gè)地區(qū)、部門乃至系統(tǒng)，官員干部跨地區(qū)、部門乃至系統(tǒng)流動(dòng)的特征愈加明顯。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，具體可以分為不同的部門、不同的系統(tǒng)，中國的官員干部可以在不同部門、不同系統(tǒng)任職。官員體系也涵蓋整個(gè)國家不同地區(qū)的官員干部，中國的官員干部可以在不同地區(qū)任職，這種官員跨地區(qū)交流的現(xiàn)象正發(fā)展成為一種常規(guī)模式。黨政系統(tǒng)與其他某些系統(tǒng)具有緊密聯(lián)系，這些系統(tǒng)包括了軍隊(duì)系統(tǒng)、事業(yè)單位系統(tǒng)和國企系統(tǒng)等各大系統(tǒng)，中國以黨政系統(tǒng)為核心的官員系統(tǒng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了與這些系統(tǒng)的交流。上述各個(gè)維度的流動(dòng)性，可以交叉實(shí)現(xiàn)，譬如一個(gè)官員可以由一個(gè)地區(qū)的某個(gè)部門的某個(gè)級(jí)別的職位，調(diào)動(dòng)交流到另一個(gè)地區(qū)的另一個(gè)部門的一個(gè)更高級(jí)別的職位。統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場不是分割的，官員可以在下層和上級(jí)之間、地方和中央之間、不同地區(qū)之間、不同系統(tǒng)部門之間進(jìn)行流動(dòng)，這種流動(dòng)機(jī)制具有深遠(yuǎn)的制度影響。這種全系統(tǒng)的“內(nèi)部流動(dòng)性”或者“內(nèi)部一體化”特征和趨勢，是一種具有中國特色的政治勞動(dòng)力市場特征。在很多國家譬如聯(lián)邦制國家的政治體系當(dāng)中，一個(gè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)官員往往只會(huì)來自于本地區(qū)的政治體系，而不可能來自其他平行的地方政府組織。這使得中國的政治勞動(dòng)力市場更加接近真正的勞動(dòng)力市場。

因此，具有買方壟斷特征的內(nèi)部統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場，可以成為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的對(duì)中國干部運(yùn)行體系的一個(gè)理論解讀。這一運(yùn)行體系在具體的運(yùn)行規(guī)則之下具有突出的效率涵義，同時(shí)也伴隨著一系列越來越突出的扭曲，所有這些都需要我們充分把握與應(yīng)對(duì)。

三、統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的效率涵義

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政治勞動(dòng)力市場分割性的削弱和市場流動(dòng)性的增強(qiáng)，官員在整個(gè)政治勞動(dòng)力市場的自由流動(dòng)和配置，帶來了更高的勞動(dòng)力市場效率。這種配置效率的提高，來自于以下幾個(gè)方面。

第一，官員的流動(dòng)，使得整個(gè)政治勞動(dòng)力市場的厚度增加，大大擴(kuò)展了各個(gè)職位所能選擇的官員集合，增加各個(gè)職位獲得更加合適的人選的概率，也增加了各個(gè)干部落實(shí)到更加合適的崗位上的概率。換而言之，在可流動(dòng)的相對(duì)統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場之下，崗位職位是固定的，但官員干部是可以流動(dòng)的，這種流動(dòng)性能夠降低政治人力資本錯(cuò)配的程度，提升整個(gè)政府組織的效率。整個(gè)政治勞動(dòng)力市場是分層次的，不同級(jí)別干部的流動(dòng)范圍是有差異的。相對(duì)而言，越高級(jí)別的干部的流動(dòng)范圍和半徑越大，如省部級(jí)干部的流動(dòng)范圍是跨省區(qū)和可以跨越中央部門和地方轄區(qū)，而縣級(jí)干部的流動(dòng)范圍可能只是在本地級(jí)市內(nèi)部流動(dòng)。這是與當(dāng)前中國的干部治理體系中的下管一級(jí)的特征對(duì)應(yīng)的。這意味著，地市級(jí)政府可以在本轄區(qū)內(nèi)自由調(diào)配干部，最大化本轄區(qū)內(nèi)的干部配置效率。正是因?yàn)橥患?jí)別的政治勞動(dòng)力市場上的干部之間存在著橫向競爭，這種橫向競爭一定程度上會(huì)轉(zhuǎn)化為各個(gè)轄區(qū)之間的干部配置效率競爭。在整個(gè)國家層面，中央對(duì)下級(jí)特別是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的配置效率情況，很大程度上決定了整個(gè)國家的治理效率和政府能力，進(jìn)而對(duì)整個(gè)國家和民族發(fā)展走向產(chǎn)生重大影響。

第二，官員在整個(gè)干部體系中的流動(dòng)，豐富了官員的職業(yè)歷練，增進(jìn)了官員獲得不同方面的能力和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。職業(yè)歷練是官員在職業(yè)生涯中，不斷獲取、習(xí)得與職業(yè)相關(guān)的知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、技巧的活動(dòng)。調(diào)查顯示，超過50%的官員認(rèn)為工作經(jīng)歷最能促進(jìn)自己的成長[13]。因此，職業(yè)歷練是干部成長的基本途徑。中國的整個(gè)干部體系中不同部門和不同地區(qū)具有多樣性，包括職務(wù)多樣性和環(huán)境多樣性等。中國作為一個(gè)綜合意義上的大國，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、地理等方面都具有足夠豐富的多樣性，要治理好一個(gè)國家需要龐大的政治組織當(dāng)中的官員干部具有豐富和對(duì)口的能力和經(jīng)驗(yàn)。在中國的五級(jí)行政區(qū)劃體系之下，官員干部從低層向上逐級(jí)或者跨級(jí)晉升，所要面對(duì)和管轄的區(qū)域愈大，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)等復(fù)雜程度和不均衡程度也急劇增加。在中國的政治體系之下，一個(gè)省區(qū)的黨政首長需要對(duì)整個(gè)轄區(qū)的方方面面的事務(wù)負(fù)責(zé)，如果其擁有的工作能力和管理經(jīng)驗(yàn)過于單一，則可能無法勝任這一職位。為了保證這一級(jí)別的地方大員具備充足的能力和經(jīng)驗(yàn)，中央愈來愈重視官員的交流，通過交流任職來增加官員干部的歷練。官員干部跨地區(qū)和跨部門乃至跨系統(tǒng)的交流任職，實(shí)實(shí)在在地增加了交流官員的歷練，從而使其能力和經(jīng)驗(yàn)都得到提升。這種做法的一個(gè)后果是，越到高級(jí)別的官員，其交流的次數(shù)和經(jīng)歷就越多，其能力和經(jīng)驗(yàn)就越豐富。中國的許多官員干部正是這樣成長起來的。這種成長模式體現(xiàn)了強(qiáng)烈的中國特色。當(dāng)前，中國愈加成為一個(gè)開放性大國，各種信息愈加復(fù)雜，官員干部要治理好一個(gè)地方，要管理好一個(gè)領(lǐng)域，都面臨著前所未有的信息不確定性，而官員交流則在一定程度上彌補(bǔ)了其所受到的能力和信息約束。正是因?yàn)槁殬I(yè)歷練能夠提高官員能力與經(jīng)驗(yàn)，因此其能夠提高官員晉升概率。杜興強(qiáng)等[14]基于1978—2008年期間中國省級(jí)官員政治生涯變動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)，官員歷練程度顯著提高晉升概率，其中中央工作經(jīng)歷、企業(yè)工作經(jīng)歷作用最為突出。

第三，高度流動(dòng)性為各級(jí)官員提供了強(qiáng)力的職業(yè)晉升激勵(lì)。由于官員干部在勞動(dòng)力市場當(dāng)中處于一種高度的流動(dòng)環(huán)境當(dāng)中，這能夠傳遞出更廣闊的晉升前景和更大的晉升空間，從而激勵(lì)官員更加努力地完成上級(jí)政府設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)。高度流動(dòng)的政治勞動(dòng)力市場使得處于晉升競爭當(dāng)中的官員干部面臨著一次次的短期競爭，其在某一職位上的任期往往非常有限，很多官員干部在其職位上實(shí)際任職時(shí)間往往不足一個(gè)完整的任期，其唯有在較短時(shí)間內(nèi)顯示出優(yōu)越的政績和突出的能力才有望被晉升。這種高度流動(dòng)性不僅使得官員面臨著強(qiáng)烈的短期競爭，并且導(dǎo)致他們?cè)谶@種一次次的短期競爭中面對(duì)的競爭對(duì)手也是流動(dòng)性而非完全確定的。這意味著他們要在激烈的晉升競爭中勝出，可能需要顯示出比具有確定的競爭對(duì)手的情形下更大的努力。這些都形成了一個(gè)高度競爭的勞動(dòng)力市場，激發(fā)出參與者的積極性和能動(dòng)性。中國整個(gè)政府組織的效率很大程度上依賴于此。此外，晉升錦標(biāo)賽理論已經(jīng)注意到，在不同地區(qū)的初始稟賦具有巨大差異的情況下，處于不利稟賦地區(qū)的官員干部可能會(huì)消極地退出晉升競爭。本文認(rèn)為，當(dāng)官員具有較高的流動(dòng)性和較多的交流任職機(jī)會(huì)時(shí)，其最終的職業(yè)發(fā)展路徑并非完全取決于一次任職表現(xiàn)，高度流動(dòng)性為其顯示能力和忠誠提供了更加多樣化的機(jī)會(huì)，從而激勵(lì)其積極發(fā)揮職業(yè)能動(dòng)性。

第四，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，更加有利于識(shí)別官員干部的能力與政治忠誠。我們往往聽到這樣的說法，一個(gè)官員干部晉升快，并不是因?yàn)樗嬲晒ν苿?dòng)了這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而更多地是因?yàn)樗诘牡貐^(qū)本身就具有突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件。從本質(zhì)上是說，我們往往很難從一個(gè)單一的職位的外在績效，提取出一個(gè)官員干部的能力信息。但是，在官員頻繁流動(dòng)和交流的情景下，官員不再僅僅任職于一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)職位，而是先后任職于不同地區(qū)、職位或者部門。比如，當(dāng)官員先后任職于2個(gè)不同的地區(qū)的相似職位時(shí)，我們就有了2個(gè)觀測值，官員能力和地區(qū)條件不再完全共線性，使得我們可以一定程度地識(shí)別出官員能力[8，15]。根據(jù)這一邏輯，可以認(rèn)為，一個(gè)官員干部的交流任職的次數(shù)越多，我們可以越準(zhǔn)確地識(shí)別出其能力等內(nèi)在信息。一個(gè)典型事實(shí)是，晉升到越高職位的官員干部，具有越豐富的交流任職經(jīng)歷。從這個(gè)角度看，中央和上級(jí)政府對(duì)越高級(jí)別的官員的能力甄別得愈加準(zhǔn)確。在考核提拔過程中采取能力標(biāo)準(zhǔn)的情況下，越高級(jí)別的官員將擁有越高的能力，從而能夠使得整個(gè)政府組織效率更高。這也構(gòu)成中國政治勞動(dòng)力市場的一個(gè)效率優(yōu)勢來源。同樣，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，也更加有利于識(shí)別官員干部的政治忠誠。在不同的環(huán)境和條件下，一個(gè)高度政治忠誠的干部，會(huì)將黨、國家和人民的利益放在首位，一以貫之地為人民服務(wù)，眾多的考驗(yàn)和障礙并不會(huì)改變其信念。政治忠誠度更加凝聚和統(tǒng)一的政治組織，其組織損耗越低，則效率越高。

第五，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，能夠提升政府組織的廉潔度。對(duì)于政府組織而言，其效率不僅取決于其官員干部的工作積極性，還取決于官員干部乃至整個(gè)組織的廉潔性。從政治組織的角度看，腐敗現(xiàn)象很可能是一種合謀的組織行為。當(dāng)一個(gè)組織內(nèi)部的腐敗參與者相互串謀的時(shí)候，腐敗行為得以相互包庇和支持，腐敗敗露的概率就更小，而腐敗的規(guī)模和收益就會(huì)更大。如果一個(gè)地方的官員干部系統(tǒng)較為封閉，并且受到的監(jiān)察力度較弱，那么這個(gè)地方的官員干部發(fā)生系統(tǒng)性腐敗的可能性往往更高。而近年來中央越來越重視官員干部的全系統(tǒng)交流任職，大大提高了官員干部的流動(dòng)性。這意味著很多地方和部門的官員干部乃至領(lǐng)導(dǎo)干部是空降或者外來的，從而打破了封閉狀態(tài)。在這種高度開放性的情形下，官員干部合謀的難度大大增加，從而腐敗更難進(jìn)行，腐敗行為得到遏制。從這一角度看，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場將官員干部的關(guān)注點(diǎn)聚焦到公共事務(wù)而非個(gè)人私利上，從而提升了組織運(yùn)行效率[16]。實(shí)際上，從政治穩(wěn)定性考慮，中央希望對(duì)下級(jí)和地方有相對(duì)強(qiáng)的控制力。官員的局部主義可能過度膨脹，從而威脅到中央的集中統(tǒng)一。從這一點(diǎn)看，高度流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，幫助中央維持了在與下級(jí)博弈中的主導(dǎo)地位。

綜上所述，中國的統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場運(yùn)作模式，具有良好的效率內(nèi)涵價(jià)值，成為中國快速發(fā)展的重要保障。

四、統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的意外扭曲

統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場運(yùn)作模式一方面提升了中央的控制力，也帶來了良好的組織效率，同時(shí)也產(chǎn)生了一系列意料之外的扭曲，這些扭曲愈來愈成為一種系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

第一，統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的高度流動(dòng)性，在一定程度上導(dǎo)致了官員干部決策與行為的短期化。高度流動(dòng)性意味著官員干部面臨著高概率的更替和交流任職，即擔(dān)任一個(gè)具體職位的任期不會(huì)太長，官員干部的實(shí)際任期出現(xiàn)明顯的短期化特征[17]。由于官員交流實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門乃至跨系統(tǒng)的操作，官員干部的下一個(gè)職位很可能不在當(dāng)?shù)鼗蛘弑静块T。在這種情況下，官員干部為了能夠在短期內(nèi)在本職位做出業(yè)績，有可能采取短期決策，通過犧牲本地區(qū)或者本部門的長期利益來換取短期內(nèi)的快速發(fā)展和突出業(yè)績。由于官員干部是不斷輪換的，每一任官員的動(dòng)機(jī)都是相似的，這就導(dǎo)致了一些問題不斷地累積和惡化，比如短期內(nèi)難以準(zhǔn)確度量和歸因的環(huán)境污染問題[18]和地方債務(wù)累積問題。

第二，統(tǒng)一的政治勞動(dòng)力市場的高度流動(dòng)性，導(dǎo)致了固定職位的任職官員的頻繁更替，引起了政策不確定性。這一問題已經(jīng)引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的注意，將官員干部的更替看成是一種政策不確定性的來源。盡管從上一點(diǎn)看，每一任的官員的動(dòng)機(jī)都是相似的，但是其具體的策略與行為可能并不完全相同。而且，由于各個(gè)官員干部的任職經(jīng)歷不同，其所擁有的經(jīng)驗(yàn)、資源具有巨大差異。官員干部任職一個(gè)地區(qū)，必然會(huì)依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢施政決策。在主政的領(lǐng)導(dǎo)官員發(fā)生變更的情況下，地方或者部門的政策方向很可能發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，在干部體系當(dāng)中，官員領(lǐng)導(dǎo)的變更時(shí)點(diǎn)并非事前確定，從而導(dǎo)致政策調(diào)整的具體時(shí)點(diǎn)并不確定。由于中國并非是一個(gè)完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，微觀企業(yè)和家庭的決策行為極大地依賴于地方或者相關(guān)部門的政策，因此政策的調(diào)整及其不確定性就對(duì)這些微觀經(jīng)濟(jì)主體的決策行為造成了不確定性風(fēng)險(xiǎn)[19-24]。

第三，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，帶來的一個(gè)意外的扭曲是一個(gè)地區(qū)或者部門的官員干部團(tuán)隊(duì)具有較大的不確定性，團(tuán)隊(duì)的不確定性可能引發(fā)團(tuán)隊(duì)效率的下降。這是因?yàn)椋鶕?jù)組織理論或者團(tuán)隊(duì)理論，相對(duì)穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)具有一系列的優(yōu)勢，包括團(tuán)隊(duì)成員之間的信息不對(duì)稱性較低、比較優(yōu)勢較為明確和穩(wěn)定，從而合作分工更加有效率。比如，中國的地方管理主要是以黨政系統(tǒng)所主導(dǎo)的，因此地方的一把手是黨委書記，而隨之是地方的行政首長，比如省長或者市長，也掌握地方的行政大權(quán)。地方的黨委書記和行政首長，是一個(gè)地區(qū)兩個(gè)具有全局性大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部。在這種權(quán)力架構(gòu)之下，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要發(fā)展得好，一定程度依賴于黨委書記與行政首長的協(xié)同合作和互相支持，實(shí)現(xiàn)較高的匹配合作效率。而若領(lǐng)導(dǎo)官員干部處于高度的流動(dòng)和交流當(dāng)中，則會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)經(jīng)常處于變動(dòng)當(dāng)中，其協(xié)調(diào)適應(yīng)的成本很高，從而降低協(xié)作效率。這也是近年來一些地方政府和部門所面臨的突出問題。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)界幾乎很少將視角放在這一方面。

第四，高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，對(duì)中央和上級(jí)的晉升考核體系提出了挑戰(zhàn)，扭曲了處于其中的各級(jí)官員干部的行為。高流動(dòng)性的政治勞動(dòng)力市場，為各級(jí)官員干部提供了更多的交流和晉升的機(jī)會(huì)，激勵(lì)著他們努力迎合上級(jí)的目標(biāo)和偏好。中國政府制定了越來越完備和清晰的官員考核評(píng)價(jià)體系，但是這些文件較多是文字性的，仍然具有巨大的實(shí)際調(diào)整空間。在實(shí)際執(zhí)行過程中，真正的考核評(píng)價(jià)高度依賴于上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員的意志。由于中國的干部體系的實(shí)際主要權(quán)力主要集中在黨政首長手中，而由于每一層級(jí)和部門的黨政首長也由于高流動(dòng)性處于頻繁的更替過程當(dāng)中，從而導(dǎo)致不同階段、不同地區(qū)和部門的實(shí)際考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有差異性，呈現(xiàn)波動(dòng)性、模糊性和不穩(wěn)定性。正因如此，有些文獻(xiàn)認(rèn)為中國的官員晉升主要并非依靠實(shí)績而是依靠關(guān)系[25]。當(dāng)然，更多的研究表明以經(jīng)濟(jì)增長為主要代理指標(biāo)的實(shí)績起著不可忽視的影響[7，26-27]。但是強(qiáng)調(diào)關(guān)系的文獻(xiàn)值得注意，它們關(guān)注到了傳統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)做法當(dāng)中的一些可能不恰當(dāng)?shù)牡胤?。有些晉升可能并非基于實(shí)績，而是基于個(gè)人利益關(guān)系考慮，而這種做法最終會(huì)損害整個(gè)組織的效率，對(duì)其中的眾多晉升競爭參與者產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，抑制他們的工作積極性，扭曲整個(gè)官員體系的戰(zhàn)略和方向。

綜上所述，中國形成的統(tǒng)一的內(nèi)部政治勞動(dòng)力市場運(yùn)行體系，也潛藏著不可忽略的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。如何化解風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)成為中國的政治勞動(dòng)力市場建設(shè)下一步的重點(diǎn)。

五、政治勞動(dòng)力市場體系的一些重要關(guān)系

中國的政治勞動(dòng)力市場要糾正和削弱現(xiàn)存的扭曲，應(yīng)當(dāng)致力于理順和完善幾個(gè)關(guān)鍵性和根本性的關(guān)系。

首先，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)理順中央和地方之間的關(guān)系。中央和地方之間的關(guān)系一直被認(rèn)為是整個(gè)國家治理當(dāng)中的關(guān)鍵關(guān)系。對(duì)于中國這樣一個(gè)大國而言，中央和地方之間的關(guān)系更加重要。中央和地方之間的權(quán)力的劃分，處于不斷調(diào)整當(dāng)中。改革開放多年當(dāng)中，地方在多個(gè)方面獲得了越來越多的權(quán)力空間，而近年來中央則在財(cái)政、行政等多個(gè)維度上加強(qiáng)中央的權(quán)威，重新集中權(quán)力。在過去很長一段時(shí)間以來，中央主導(dǎo)的干部治理的許多制度和規(guī)則處于建設(shè)和完善的過程之中，這導(dǎo)致各級(jí)官員干部特別是地方官員干部具有較大的權(quán)力處置空間，這種權(quán)力空間成為一把雙刃劍，一方面極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方官員干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和能動(dòng)性，另一方面也為地方官員干部謀取私利提供了巨大空間，引發(fā)了不可忽略的貪污腐敗現(xiàn)象。再有一個(gè)方面就是，地方權(quán)力空間的擴(kuò)大，導(dǎo)致地方政府及官員干部的政策、行為乃至結(jié)果常常偏離中央的目標(biāo)和期望。在中央具有更加全局和更加長遠(yuǎn)視野的情況下，這種偏離就意味著存在著空間、時(shí)間等維度上的效率扭曲和損失。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是中國特色社會(huì)主義的根本特征，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持的正確方向，保證著中央的大政方針具有全局性和長遠(yuǎn)性。因此，從長遠(yuǎn)和全局看，中央應(yīng)當(dāng)在某些維度和事務(wù)上繼續(xù)加強(qiáng)中央的主導(dǎo)權(quán)，以規(guī)則清晰界定和劃分中央和地方的權(quán)力，引導(dǎo)中央和地方關(guān)系的規(guī)范化和穩(wěn)定化。我們認(rèn)為，符合下面特征的事務(wù)，中央應(yīng)當(dāng)考慮將更多權(quán)力集中在中央層面：一是中央和地方的利益訴求偏差較大的，比如地方利益訴求會(huì)給其他地區(qū)帶來負(fù)面外部性的;二是從地方向中央傳遞信息的損耗率較高的，或者地方向上傳遞信息可能出現(xiàn)較大扭曲的。從這些角度看，我們應(yīng)當(dāng)更多地將統(tǒng)計(jì)、安全、監(jiān)察等事務(wù)權(quán)力集中于中央，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，引導(dǎo)地方政府決策與行動(dòng)。

另一個(gè)重要的關(guān)系是，政治勞動(dòng)力市場與外部經(jīng)濟(jì)市場的關(guān)系。政治勞動(dòng)力市場對(duì)干部這種人力資本進(jìn)行配置，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行產(chǎn)生深刻的影響。因此，合理界定政治勞動(dòng)力市場與經(jīng)濟(jì)市場的關(guān)系，決定了這一干部治理體系的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。實(shí)際上，政治勞動(dòng)力市場上的供需雙方主體成為了經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行規(guī)則的制定者，同時(shí)也成為了經(jīng)濟(jì)市場上的重要參與者。由于政治勞動(dòng)力市場中的政府和官員干部有不同級(jí)別，因此他們往往成為相應(yīng)層次和轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行規(guī)則的制定者。同時(shí)，他們也是經(jīng)濟(jì)市場的參與者，借助手中的財(cái)稅收入以及各種資源手段，參與經(jīng)濟(jì)市場中的交易和投資等活動(dòng)。正因?yàn)樗麄兪墙?jīng)濟(jì)市場中的參與者，可能從經(jīng)濟(jì)交易和投資中獲取經(jīng)濟(jì)收益，他們有動(dòng)機(jī)在經(jīng)濟(jì)市場上擴(kuò)張自己的資源和手段，從而有可能扭曲經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行規(guī)則的設(shè)定，偏離應(yīng)有的效率和公平原則。這意味著，應(yīng)當(dāng)削弱各級(jí)政治勞動(dòng)力市場中的政府及官員干部所掌握的資源和手段的規(guī)模，不能減少和削弱的，應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的管理監(jiān)督體系。中央仍然應(yīng)當(dāng)充當(dāng)基礎(chǔ)計(jì)劃者和設(shè)計(jì)者的角色，對(duì)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系和規(guī)則進(jìn)行基礎(chǔ)性的統(tǒng)一探索與規(guī)劃，引導(dǎo)基礎(chǔ)性規(guī)則有序建立，并允許各個(gè)層級(jí)的政治勞動(dòng)力市場主體在遵循基礎(chǔ)性規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，合理建設(shè)和豐富細(xì)分層次的經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行體系，最終形成一個(gè)穩(wěn)定、有序、開放、聯(lián)通、豐富與充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)體系。

最為關(guān)鍵的關(guān)系，當(dāng)屬靈活的政治勞動(dòng)力市場運(yùn)轉(zhuǎn)與穩(wěn)定的干部治理規(guī)則的關(guān)系。長期以來，我們的政治勞動(dòng)力市場的運(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了巨大的靈活性，這種靈活性在某種程度上是在對(duì)規(guī)則和制度的一定程度的偏離的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。但是，這一市場的持續(xù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，最終必須依賴于一整套穩(wěn)定合理的治理規(guī)則。經(jīng)過多年的探索，中國的干部治理體系已經(jīng)形成一系列較為穩(wěn)定的人事規(guī)則，包括選拔制度、考核制度、任期制度、交流制度、退休制度等。這些規(guī)則本質(zhì)上是一系列契約的集合。對(duì)規(guī)則的突破往往具有自由裁量處理的性質(zhì)，這種做法的效率和公正的涵義如何需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)判。隨著時(shí)間推移，靈活機(jī)動(dòng)的干部調(diào)配和運(yùn)轉(zhuǎn)往往伴隨著腐敗違紀(jì)等弱化組織權(quán)威性的行為。這些行為破壞了政治勞動(dòng)力市場的公平，也無益于其效率。構(gòu)建穩(wěn)定的干部治理體系的一個(gè)非常關(guān)鍵的維度就是要建立起堅(jiān)實(shí)的監(jiān)察機(jī)制，形成對(duì)整個(gè)政治勞動(dòng)力市場及其參與者的全面監(jiān)察。從長遠(yuǎn)看，以更加穩(wěn)定和科學(xué)的規(guī)則來規(guī)范和引導(dǎo)干部的合理配置，調(diào)動(dòng)其效率是更加占優(yōu)的策略。在形成穩(wěn)定和諧的干部治理體系的情況下，政府組織能夠更好地應(yīng)對(duì)和抵御各種外部不確定性乃至負(fù)面沖擊。要達(dá)成這種均衡，需要的是敢于持之以恒地探索和完善干部治理規(guī)則，以前期的機(jī)制建設(shè)投入換取長期穩(wěn)健的治理效率。

六、結(jié)論性評(píng)述

中華人民共和國自建國特別是改革開放以來，不斷建設(shè)和完善官員干部的選拔、任命、考核及評(píng)價(jià)體系，逐步形成了具有中國特色的政治勞動(dòng)力市場。我們將其高度提煉為內(nèi)部及統(tǒng)一兩大特征。在兩大特征當(dāng)中，我們強(qiáng)調(diào)了其統(tǒng)一性表現(xiàn)為高流動(dòng)性。高流動(dòng)性為整個(gè)勞動(dòng)力市場運(yùn)行提供了可觀的效率。近年來，整個(gè)勞動(dòng)力市場當(dāng)中的交流任職的現(xiàn)象越來越多，正是驗(yàn)證了這一點(diǎn)。這一效率來源往往被文獻(xiàn)所忽略，其重要性可能超出了我們的認(rèn)識(shí)。這是因?yàn)?，已有的?jīng)濟(jì)學(xué)研究僅僅關(guān)注官員交流所帶來的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，但是幾乎沒有從理論角度分析高流動(dòng)性的模式如何提升了組織運(yùn)作效率，也即是忽略了其中的組織效率的邏輯機(jī)理。對(duì)這些效率來源的各個(gè)維度進(jìn)行更進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)，是值得深化的研究方向。

統(tǒng)一而高流動(dòng)性的官員干部體系也伴生了不可忽略的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在官員干部行為短期化、政策缺乏連貫性以及實(shí)際考核晉升操作的不統(tǒng)一性。這些都會(huì)導(dǎo)致政府及官員干部在管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)過程中出現(xiàn)問題，催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)發(fā)展與社會(huì)和諧進(jìn)步。盡管過去很長一個(gè)階段，中國的各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)官員主導(dǎo)和引領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)增長，但是這種模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平趨向全球前沿的情況下，越來越不具有信息優(yōu)勢。政府及官員過多地直接參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，反而會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)增長和微觀經(jīng)濟(jì)主體決策產(chǎn)生不利的擾動(dòng)。中國各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)官員應(yīng)當(dāng)將其重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軟性和硬性基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的構(gòu)建和維護(hù)上去。

要消除官員干部體系當(dāng)前所逐漸顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，最為核心的手段應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)簡政放權(quán)改革，更加科學(xué)、合理和清晰地界定政府與市場的邊界。另外，非常重要的戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建更加穩(wěn)健和清晰的政治勞動(dòng)力市場治理機(jī)制，增加規(guī)范性和透明度，增強(qiáng)監(jiān)察和規(guī)制力度。盡管這種規(guī)范性的改革可能會(huì)引致政治勞動(dòng)力市場損失部分靈活性，但是其帶來的穩(wěn)定性與可預(yù)期性有望產(chǎn)生更大的收益。我們相信，中國特色的政治勞動(dòng)力運(yùn)行體系仍將為中國的發(fā)展帶來強(qiáng)勁的動(dòng)力，構(gòu)成中國現(xiàn)代治理體系的重要支撐，成為中國強(qiáng)大的治理能力的重要體現(xiàn)。

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Abstract：Since the founding of the Peoples Republic of China， especially since the reform and opening up， China has placed great emphasis on the building of an official cadre management system and has gradually formed its own characteristics. From the perspective of economics， we regard this system as a labor market and extract two major characteristics of its internalization and unification. Unification is mainly manifested in the high mobility of officials and cadres in the internal labor market， including frequent transfers and rotations. This unification has brought considerable efficiency to the entire political labor market operation and has become an important organizational guarantee for Chinas economic development and has effectively driven the rapid economic and social development. However， this high liquidity also hides risks that should not be ignored， including the short-term behavior of officials and policy uncertainty. China should shape a more stable and efficient government management system through such strategic means as administration deregulation and decentralization.

Key words：? cadre governance; political labor market; internalization; unification; cadre allocation efficiency

（責(zé)任編輯 傅旭東）