四川省城市“低?！敝贫让闇?zhǔn)精準(zhǔn)度的實證分析

(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

一、四川省城市“低?！敝贫鹊陌l(fā)展

1997年7月，成都市率先實施了城市“低?！敝贫鹊脑圏c(diǎn)，保障標(biāo)準(zhǔn)為月人均90-120元；1997年12月，四川省在成都和內(nèi)江試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，頒布了《關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》；到1999年7月1日，四川全省180個縣(市、區(qū))建立了城市居民最低生活保障制度，當(dāng)時保障標(biāo)準(zhǔn)最高120元/月，最低為80元/月。

2015年，四川省首次設(shè)立“低?！钡拖?；2017年，四川省對城鄉(xiāng)居民“低?！钡拖拮龀稣{(diào)整：城市居民“低?！钡拖逓?60元/月，較上年提高40元/月；農(nóng)村居民“低保”低限為275元/月，較上年提高35元/月；2018年，四川省再次提高城鄉(xiāng)居民“低?！钡拖蓿撼鞘芯用瘛暗捅！钡拖逓?00元/月，農(nóng)村為310元/月。

二、四川省城市“低保”制度的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度分析

(一)指標(biāo)的選取

國內(nèi)學(xué)者曹艷春認(rèn)為，“低?！?制度的靶向精準(zhǔn)度包括四個維度：瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度、政策精準(zhǔn)度、效果精準(zhǔn)度和外力精準(zhǔn)度。提高瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度是首要條件，分為對貧困戶的瞄準(zhǔn)和對貧困內(nèi)容的瞄準(zhǔn)兩個方面①。

世界銀行認(rèn)為，要以充足性原則來衡量瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。充足性原則包括覆蓋面充足和保障水平充足兩個方面。覆蓋面指的是對生活水平在貧困線以下的人群的保障率；保障水平是指救助水平能滿足被救助者的生活和心理等需求的程度。一些學(xué)者對瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度的衡量采用四個指標(biāo)：貧困群體被瞄準(zhǔn)率(保障率)、非貧困群體被瞄準(zhǔn)率(錯保率②)、貧困群體未被瞄準(zhǔn)率(漏保率③)和非貧困群體未被瞄準(zhǔn)。限于數(shù)據(jù)的可得性和真實性，本文選取保障率指標(biāo)對四川省城市“低保”制度的覆蓋面充足性，即被救助對象的瞄準(zhǔn)度進(jìn)行實證分析。

綜上，對四川省城市“低?！敝贫让闇?zhǔn)精準(zhǔn)度的衡量包括兩個方面：一是被救助對象的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度，包括“低?！睂ο?、低收入群體和其他特殊困境人群；二是救助內(nèi)容的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度，包括單一維度貧困救助和多維貧困救助。

(二)被救助對象的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度分析

1.低保對象的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度

從“低?！睂ο蟊幻闇?zhǔn)率的視角，衡量覆蓋面充足性的一個指標(biāo)是城市“低?！敝贫雀采w的人數(shù)絕對數(shù)量。

數(shù)據(jù)來源：四川省統(tǒng)計年鑒(2008年～2017年)

通過表中數(shù)據(jù)得知，從2012年開始，城市“低保”制度覆蓋人數(shù)便逐年減少，到2016年時減少至不足134.5萬人，為2011年城市“低保”覆蓋人數(shù)的71.1%。從總體趨勢上看，四川省城市“低?！敝贫鹊母采w人數(shù)絕對量在下降，從側(cè)面反映出覆蓋面充足性在下降。

衡量覆蓋面充足性的另一個指標(biāo)是城市“低?！敝贫雀采w的絕對人數(shù)占城市總?cè)藬?shù)的比例。

圖1 四川省城市“低保”覆蓋率(2007年～2016年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)四川省統(tǒng)計年鑒(2008年～2017年)數(shù)據(jù)計算得出

從城市“低?！比藬?shù)占城市總?cè)藬?shù)的比例即城市“低保”覆蓋率來看，在2008年，四川省城市“低保”覆蓋率達(dá)到6.13%，為該階段的最高值。隨后，覆蓋率一直下降，到2016年時，這一比例下降到3.30%，如上圖1所示。

衡量覆蓋面充足性的第三個指標(biāo)是城市“低?！睂ο髿v年環(huán)比增長率。根據(jù)四川省2008年～2017年統(tǒng)計年鑒中的“低?！比藬?shù)和城鎮(zhèn)人口數(shù)，計算得出：四川省2007年至2016年城市“低?！比藬?shù)的環(huán)比增長均值為-1.87%，與之形成強(qiáng)烈對比的是，城鎮(zhèn)人口的年環(huán)比增長均值達(dá)到3.44%，可以看出，四川省城市“低?！备采w人數(shù)增長率低于城鎮(zhèn)人口的增長率，反映出四川省城市“低保”制度覆蓋面充足性下降。

2.低收入和其他特殊困境群體的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度

在實踐過程中，我國城市“低?！敝贫纫允杖胱鳛閱我坏呢毨Ш饬烤S度，容易導(dǎo)致受賄“低保”、鬧“低保”、“顯性失業(yè)”和“隱性就業(yè)”等現(xiàn)象，不利于推動“低?！睂ο蟮木蜆I(yè)④。通過梳理四川省“低?！敝贫鹊呐涮拙戎贫龋⒎治銎浔Ｕ先巳?，有利于測量低收入家庭和特殊困境群體在“低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫认碌穆┍Ｂ?，從而推導(dǎo)低收入群體和其他特殊困境群體的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

表2 四川省低收入和其他特殊困境人群瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度

由表2可知，四川省城市“低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫鹊拿闇?zhǔn)對象主要是城市“低保”家庭成員，而低收入家庭、家庭收入超過“低保”線但具有特殊困難的家庭并沒有被納入覆蓋范圍。因此認(rèn)為“低?！敝贫鹊褪杖牒推渌厥饫Ь橙后w的覆蓋充足性不足，瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度低。

(三)貧困內(nèi)容的瞄準(zhǔn)度分析

1.收入視角的單一貧困衡量指標(biāo)

對于貧困的概念，學(xué)者們提出了很多界定方式，如資源缺乏、收入低、剝奪說、機(jī)會缺乏、社會排斥、生活標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、社會狀態(tài)、階級不平等、綜合貧困等。然而，由于不便于定量測量，許多貧困界定并沒有被官方部門采納。我國政府部門在實踐中采用的貧困概念是指收入低于國際社會或政府部門規(guī)定的貧困線，由于其便于測量，被各地廣泛采用，四川省也采用這一貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.多維貧困指數(shù)

2010年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署與英國牛津大學(xué)研究中心合作開發(fā)衡量貧困的多維貧困指數(shù)：“三維+10個指標(biāo)”。三維是指健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)三個維度；10個指標(biāo)是指隸屬于這三個維度的“營養(yǎng)、兒童死亡率、受教育年限、兒童入學(xué)率、烹飪?nèi)剂?、衛(wèi)生、水、電、地面和財產(chǎn)”，這些指標(biāo)的加權(quán)得分就得到個人或家庭的剝奪分?jǐn)?shù)。剝奪分?jǐn)?shù)在1/5至1/3之間為準(zhǔn)多維貧困；大于等于1/3就是存在多維貧困；大于等于1/2就是極度多維貧困。

四川省城市“低保”制度的準(zhǔn)入門檻和救助制度均以收入貧困為單一衡量指標(biāo)，雖然滿足了單維貧困下“收入貧困”的瞄準(zhǔn)，卻沒有滿足“支出貧困”的瞄準(zhǔn)，所以在單維貧困指標(biāo)下的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度并不完全。此外，多維貧困標(biāo)準(zhǔn)中，四川省更是忽略了健康、教育、生活標(biāo)準(zhǔn)等方面存在“隱性貧困”的人群，因此從貧困內(nèi)容的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度角度來看，四川省城市“低保”制度的覆蓋充足性不足，瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度低。

三、提高四川省城市“低保”制度瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度的政策建議

(一)科學(xué)制定“低?！本€，簡化資格條件的標(biāo)準(zhǔn)

制定切實保障貧困群體需求的“低?！本€是提高貧困群體被瞄準(zhǔn)率的切實有效的方法，因此，四川省要建立科學(xué)的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制。具體做法則包括將“低保”標(biāo)準(zhǔn)的提高與四川省城市人均收入增長率、人均支出增長率、GDP增長率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，使得“低保”線符合客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，切實保障貧困人群的需求。

從制度設(shè)計的角度來看，雖然社會救助制度理論上是要根據(jù)家計調(diào)查的結(jié)果來確定申請者是否具有獲得低保的資格。但在實踐中，人口學(xué)特征、消費(fèi)狀況、行為道德因素等因素被各地加入正式的資格審查文件中。在具體瞄準(zhǔn)過程中，四川省不同地區(qū)還夾雜著一些不成文的“土政策”，這不僅增加了進(jìn)入“低保”制度的困難，也一定程度上加大了瞄準(zhǔn)偏誤。因此，四川省城市“低?！敝贫葢?yīng)盡可能簡化申請的資格條件標(biāo)準(zhǔn)，同時減少瞄準(zhǔn)過程中的自由裁量權(quán)，例如通過信息系統(tǒng)來識別收入和財產(chǎn)狀況等。

(二)建立“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”機(jī)制

“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”是以一個家庭為考察單位，考察該家庭在經(jīng)濟(jì)社會中正常運(yùn)行所需要的各個方面的支出總和。由于每個家庭的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)各不相同，“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”為其量身定制一套標(biāo)準(zhǔn)。它的引入有利于將不同收入層次的家庭，尤其是低收入家庭，納入到救助體系中來，提高社會救助和扶貧的精準(zhǔn)度。

首先，根據(jù)家庭的人口計算剛性食品支出，其次，考慮家庭所有人口的剛性教育支出和醫(yī)療支出，考慮居民的剛性衣服、住房、日常用品支出、老年人或殘疾人的照護(hù)支出以及和工作相關(guān)的支出等。以“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”來設(shè)計救助線，不同類型的家庭有不同的剛性支出結(jié)構(gòu)，故有不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如,兩個孩子的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)比一個孩子的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)高；有需要照護(hù)的老人或殘疾人的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)比全家健康且處于非老年狀態(tài)的家庭的標(biāo)準(zhǔn)高。再次，統(tǒng)計家庭的所有收入，家庭收入與“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的差額則是需要救助的部分。

(三)運(yùn)用多維貧困指數(shù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合四川省的實際情況，可以借鑒并修正聯(lián)合國提出的多維貧困指數(shù)。初步分為，在四川省可以建立健康、教育、生活標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)4個維度和12個指標(biāo)。其中健康維度包含3個指標(biāo)：兒童營養(yǎng)狀況、家庭成員身心健康程度、家庭成員醫(yī)療狀況；教育維度包含2個指標(biāo)：家庭成員受教育年限、兒童入學(xué)率；生活指標(biāo)則包括衣服、食品、住房、交通通信這4個指標(biāo)；就業(yè)維度包括就業(yè)能力、就業(yè)培訓(xùn)、工作時長這3個指標(biāo)。由專家運(yùn)用科學(xué)的計算方法，賦予每個指標(biāo)合理的權(quán)重，針對多維貧困指標(biāo)體系進(jìn)行精準(zhǔn)的救助，從各個層面解決家庭可能存在的貧困問題。

【注釋】

①曹艷春：《我國城市“低?！敝贫鹊陌邢蚓珳?zhǔn)度實證研究》，中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2016(7)

②王美艷：《中國最低生活保障制度的射擊與實施》，勞動經(jīng)濟(jì)研究，2015(3):79-105

③易紅梅：《農(nóng)村最低生活保障政策在實施中的瞄準(zhǔn)分析》，中國人口·資源與環(huán)境，2011(6):67-73

④郭偉和：《城鎮(zhèn)困難家庭生活狀況和社會救助政策改革要點(diǎn)——基于“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項目調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，中國民政，2016(1)