ppp項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)及防范策略研究

(西南大學(xué) 重慶 400000)

一、引言

從2013年起，我國(guó)逐漸開(kāi)始采用PPP模式進(jìn)行融資，截至2017年9月底，全國(guó)ppp項(xiàng)目總投資大約有10.1萬(wàn)億元，共計(jì)項(xiàng)目總數(shù)有6,778個(gè)。同時(shí)，政府也出臺(tái)了一系列與ppp有關(guān)的政策，在十八屆三中全會(huì)上提出了“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施管理與建設(shè)中”，指明了ppp融資模式的發(fā)展方向。2014年，財(cái)政部提出了政府與社會(huì)資本合作模式的操作指南，規(guī)范了ppp各環(huán)節(jié)的操作流程。2015年，中央提出了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。2017年，在第三屆ppp融資論壇上指出開(kāi)啟新一輪的ppp融資模式改革，提高了ppp發(fā)展的新動(dòng)力。

雖然我國(guó)已經(jīng)是全球規(guī)模最大的ppp市場(chǎng)，但是，我國(guó)在PPP的應(yīng)用中，還存在著許多風(fēng)險(xiǎn)。本文先進(jìn)行研究背景與研究現(xiàn)狀分析，然后對(duì)現(xiàn)有ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)進(jìn)行回顧，通過(guò)文獻(xiàn)研究法、風(fēng)險(xiǎn)層次分析法等，結(jié)合重慶曾家?guī)r大橋ppp項(xiàng)目的案例，對(duì)PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出監(jiān)管策略，最后得出結(jié)論，以促進(jìn)ppp融資模式在我國(guó)更好發(fā)展。

二、ppp項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)根源分析

目前，各位專家學(xué)者對(duì)PPP的定義不完全相同，但是都有一些共同特征:首先，它是公共部門與私營(yíng)部門共同合作來(lái)完成的,每種定義中都包含合作這個(gè)關(guān)鍵詞，合作是首要前提；其次，它強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；最后，合作的目的是提供某種公共服務(wù)或者進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，ppp項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的融資模式，它有著起步晚、發(fā)展不成熟、面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜等缺點(diǎn)，因此，我們有必要對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)根源分析。

(一)風(fēng)險(xiǎn)類型

風(fēng)險(xiǎn)是指某一種不利狀況發(fā)生的可能性和可能產(chǎn)生后果的組合。風(fēng)險(xiǎn)的定義強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，這種不確定性一方面強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)損失的不確定性，另一方面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生結(jié)果的不確定性。正是這種不確定性，可能帶來(lái)巨大的損失。

我國(guó)ppp項(xiàng)目融資模式起步晚，并且現(xiàn)在還處于不斷完善階段,因此面臨著許多復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們將ppp面臨著風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行總結(jié)和分類，政治方面的風(fēng)險(xiǎn)因素有政府信用因素、信息不透明因素、政府審批延誤因素，法律方面的風(fēng)險(xiǎn)因素有法律體系不完善因素、法律變更因素，金融方面的風(fēng)險(xiǎn)因素有利率波動(dòng)因素、匯率波動(dòng)因素、通貨膨脹因素，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)因素有融資困難因素、技術(shù)因素、專業(yè)性不足因素。

(二)風(fēng)險(xiǎn)根源分析

1.政治方面的風(fēng)險(xiǎn)根源分析

政府在整個(gè)PPP項(xiàng)目中始終處于高高在上的位置，不太注重和私人企業(yè)的合作關(guān)系，特別是當(dāng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人更換、國(guó)家政策改變時(shí)，政府部門推脫各自的責(zé)任，嚴(yán)重破壞了ppp項(xiàng)目的效率和社會(huì)的利益；許多項(xiàng)目招標(biāo)是依靠“關(guān)系”和“人緣”，這既不符合規(guī)矩,又沒(méi)有很好的保障，真正重要的信息根本無(wú)法得知，這就讓許多真正有實(shí)力的企業(yè)無(wú)法參與其中；ppp項(xiàng)目的審批流程繁雜，涉及了上上下下不同的政府部門，甚至需要政府人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不斷協(xié)商、交談和談判。

2.法律方面的風(fēng)險(xiǎn)根源分析

如今，與PPP有關(guān)的法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《特許經(jīng)營(yíng)法》，但是它們都過(guò)于籠統(tǒng)，并不能完全的解決ppp項(xiàng)目運(yùn)行中可能包含的各種各樣的問(wèn)題。

一方面是由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性使它具有了“非市場(chǎng)性”的特點(diǎn)，所以對(duì)法律體系的要求就更為嚴(yán)格；另一方面是由于ppp模式在我國(guó)起步晚、經(jīng)驗(yàn)不足，所以與ppp項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)還需要再完善。

3.金融方面的風(fēng)險(xiǎn)根源分析

利率和匯率的波動(dòng)歸根到底是由于市場(chǎng)的不穩(wěn)定造成的，市場(chǎng)的不穩(wěn)定歸根到底是由于國(guó)家監(jiān)管力度不夠造成的，隨著利率和匯率的變動(dòng)，往往會(huì)出現(xiàn)通貨緊縮或者通貨膨脹，當(dāng)出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，一國(guó)的物價(jià)水平會(huì)升高，貨幣的購(gòu)買能力會(huì)降低，這就導(dǎo)致了項(xiàng)目成本增多，使ppp項(xiàng)目的融資更為困難。

4.建設(shè)方面的風(fēng)險(xiǎn)根源分析

ppp項(xiàng)目的融資跨期時(shí)間長(zhǎng)、資金需求高，在項(xiàng)目初期就需要巨額資金，項(xiàng)目后期的資金回收期限長(zhǎng)，私營(yíng)部門資金的風(fēng)險(xiǎn)較大，這就使得許多ppp項(xiàng)目融資困難。并且私營(yíng)部門大多采取傳統(tǒng)的銀行貸款的方式來(lái)籌資，這一方面增加了銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定；另一方面產(chǎn)生了巨額的利息費(fèi)用，無(wú)形中增加了該項(xiàng)目的投資費(fèi)用，進(jìn)一步造成融資的困難。

5.運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)根源分析

經(jīng)過(guò)ppp項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，ppp項(xiàng)目融資模式才能夠正常運(yùn)行,它需要豐富全面的知識(shí)，比如金融、財(cái)政、管理和法律方面。在我國(guó)，PPP融資模式的很多政策都不完善、很多方面都不成熟,特別是在許多二、三線城市,許多公共部門和私營(yíng)部門對(duì)PPP融資模式的認(rèn)識(shí)有局限，這就造成了專業(yè)化人才和機(jī)構(gòu)不足的風(fēng)險(xiǎn)。

三、ppp項(xiàng)目案例分析—重慶曾家?guī)r大橋

(一)項(xiàng)目概況

重慶曾家?guī)r大橋PPP項(xiàng)目由政府與社會(huì)資本方共同出資完成，采用的是典型的BOT模式。曾家?guī)r大橋項(xiàng)目開(kāi)始于江北區(qū)興盛大道，總線路長(zhǎng)為5.51km，計(jì)劃車速為50km/h。其中曾家?guī)r大橋長(zhǎng)為0.54km，路軌共建，路上軌下，路道層為雙向6車道。該項(xiàng)目收入包含車輛影子通行費(fèi)收入、沿線廣告收入、管廊租賃收入和經(jīng)市政府批準(zhǔn)的其他收益四部分構(gòu)成。

本項(xiàng)目的政府和社會(huì)出資比例為1:9，其中社會(huì)資本金占總投資的40%，其中項(xiàng)目總投資為291732.74萬(wàn)元(含安全文明施工費(fèi)4516.32萬(wàn)元)，其中建筑安裝工程費(fèi)211684.52萬(wàn)元，工程建設(shè)其他費(fèi)用42681.61萬(wàn)元(其中建設(shè)用地費(fèi)16800萬(wàn)元)，基本預(yù)備費(fèi)25436.61萬(wàn)元，建設(shè)期貸款利息11930萬(wàn)元。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分析的模型構(gòu)建

我們采用層次分析法(AHP)來(lái)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析模型：

第一步：將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類并建立層級(jí)結(jié)構(gòu)，將各個(gè)層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行兩兩比較，推導(dǎo)出哪一個(gè)更為重要，并得出比較權(quán)。

第二步：先建立判斷矩陣，然后將矩陣標(biāo)準(zhǔn)化，即將矩陣每一項(xiàng)除以該項(xiàng)所在列中每一項(xiàng)的和，得到標(biāo)準(zhǔn)化后的新矩陣；最后對(duì)新矩陣的每一行取均值，得到各目標(biāo)的權(quán)重。

(4.1)

第三步：進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

1.構(gòu)建層級(jí)結(jié)構(gòu)

針對(duì)上述提到的風(fēng)險(xiǎn)種類，將ppp項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成以下層級(jí)結(jié)構(gòu)：

表1 風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)

2.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)判斷矩陣

按照以上風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)結(jié)構(gòu)，并結(jié)合曾家?guī)r大橋ppp項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行打分，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)判斷矩陣表。我們定義：數(shù)字和重要程度有關(guān)，數(shù)字越大代表越重要，其中最小為1，代表同等重要，最大為9，代表絕對(duì)重要，倒數(shù)則與上述相反，代表相對(duì)不重要程度。

表2 風(fēng)險(xiǎn)因素的判斷標(biāo)準(zhǔn)

表3 風(fēng)險(xiǎn)因素的判斷矩陣

表4 政治方面風(fēng)險(xiǎn)因素的判斷矩陣

表6 金融方面風(fēng)險(xiǎn)因素的判斷矩陣

表7 建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面風(fēng)險(xiǎn)因素的判斷矩陣

3.一致性檢驗(yàn)

由于人在主觀比較的時(shí)候可能存在比較不一致的情形，因此需要在此驗(yàn)證矩陣的一致性。

CI=(4.1168-4)/(4-1)=0.0389

查表得RI=0.90，CR=0.04/0.90=0.044，其中0.044小于0.1，表示通過(guò)了一致性檢驗(yàn)。

4.風(fēng)險(xiǎn)因素的模糊綜合評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

首先我們對(duì)20位金融方面的專業(yè)人士進(jìn)行采訪調(diào)查，得到如下風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)價(jià)表,其中我們定義：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等級(jí)集Y=(很小，較小，一般，較大，很大)，其中0.9表示很大，0.7表示較小，0.5表示一般，0.3表示較小，0.1表示很?。蝗缓笥?jì)算一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)、二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)和三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)；最后計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)綜合隸屬度。

表8 風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)價(jià)匯總表

根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們進(jìn)行計(jì)算，步驟如下：

(4.2)

(0.04570005 0.13833905 0.3320139 0.3666775 0.37445305)

(三)結(jié)果分析

經(jīng)過(guò)以上分析，我們可以得知該ppp項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)隸屬度為0.8058，風(fēng)險(xiǎn)偏大，因此有必要規(guī)避ppp項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)。有效地規(guī)避政治方面的風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)ppp項(xiàng)目能夠開(kāi)展的前提，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)ppp項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。曾家?guī)r大橋ppp項(xiàng)目總投資為291732.74萬(wàn)元，項(xiàng)目規(guī)模大，資金需求高，又采取了非傳統(tǒng)方式進(jìn)行融資，這就增加了項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、ppp項(xiàng)目融資模式的防范策略

(一)政治方面的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

1.建立專門的ppp管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

如同銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)一樣，政府部門也應(yīng)該設(shè)立類似的ppp管理機(jī)構(gòu)，并配合相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)于違法違紀(jì)的行為進(jìn)行分類并予以懲罰，比如輕者罰款、重者判刑等。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的管理，我們可以將懲罰歸入每個(gè)工作人員的季度工作考察之中，并由其它部門予以監(jiān)督考察，定期公布考察結(jié)果報(bào)告，讓全國(guó)人民也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

轉(zhuǎn)變政府扮演的角色和簡(jiǎn)化政府的審批程序。

政府是ppp項(xiàng)目審批進(jìn)程中最核心的因素，所以轉(zhuǎn)變政府扮演的角色和簡(jiǎn)化政府的審批程序至關(guān)重要，我們可以重新量身定做一個(gè)屬于ppp項(xiàng)目的、規(guī)范的、簡(jiǎn)單的批準(zhǔn)流程，并且設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)予以管理。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)也要精簡(jiǎn)PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)流程，設(shè)置完善的公共部門和私人部門合資項(xiàng)目的審批流程，并且全國(guó)各地都必須采用同一審批流程，一旦項(xiàng)目有一項(xiàng)不合規(guī)就不予通過(guò)。

(二)法律方面的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

制定切實(shí)可行并且完善的法律法規(guī)體系，并且各地方政府都遵守同一法律法規(guī)。ppp融資模式的健康運(yùn)行必須要有條款可以依據(jù)、有法律體系可以保障。同時(shí)，對(duì)于ppp融資模式管理?xiàng)l款的制定也很重要，ppp模式的條款包括：適合采用ppp融資模式的項(xiàng)目、ppp項(xiàng)目的招標(biāo)流程、審批程序、協(xié)議和監(jiān)管、政治方面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略責(zé)任和義務(wù)和出現(xiàn)問(wèn)題的處理方案等。

(三)金融方面的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

ppp項(xiàng)目融資模式和金融環(huán)境息息相關(guān)，在采取ppp模式融資的時(shí)候，必須做好頂層設(shè)計(jì)，制定好相應(yīng)的管理?xiàng)l例。比如一方面我們要借鑒外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，做好一套完整的計(jì)劃，出臺(tái)相關(guān)的金融政策，待發(fā)展到一定程度后，自己獨(dú)立進(jìn)行ppp項(xiàng)目的相關(guān)管理；另一方面我們要強(qiáng)化ppp項(xiàng)目的市場(chǎng)自律精神，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。

(四)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

創(chuàng)造性的采用“PPP+P2G”的新模式，將ppp和互聯(lián)網(wǎng)金融中的P2G結(jié)合，使ppp模式的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新從概念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，形成“PPP+P2G”的新模式。與此同時(shí)，我們要跟隨新時(shí)代的步伐，將需求側(cè)和供給側(cè)改革同時(shí)推動(dòng)，不斷的提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力、質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益。

五、研究結(jié)論及展望

(一)研究結(jié)論

本文首先分析PPP模式的研究背景和研究現(xiàn)狀，然后通過(guò)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)ppp項(xiàng)目融資模式進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)分析，并且結(jié)合了重慶曾家?guī)r大橋ppp項(xiàng)目的案例，最后提出了風(fēng)險(xiǎn)的防范策略。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)情況，PPP融資模式符合我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r,對(duì)于政府公共資本不能解決的各種各樣的問(wèn)題，只有尋找新的資金來(lái)源，這種情況下與社會(huì)資本合作無(wú)疑是最佳解決方案，只要我們?cè)谡畏矫婕訌?qiáng)政府信用，法律方面不斷健全和完善法律法規(guī)體系，金融方面不斷加強(qiáng)金融監(jiān)管力度，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面不斷加大創(chuàng)新力度，ppp融資模式就能有效地克服政府資金困難的問(wèn)題，更加能夠化解政府的債務(wù)危機(jī)，促進(jìn)ppp模式在我國(guó)更好的發(fā)展。

(二)展望

因?yàn)镻PP項(xiàng)目的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，所以有些風(fēng)險(xiǎn)并未完全顯現(xiàn)出來(lái)。而且，現(xiàn)在很多PPP 項(xiàng)目主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，而在落后的地區(qū)，政府的支持度和公眾的參與度都不夠，本文沒(méi)有涉及到這方面的風(fēng)險(xiǎn)研究。希望在以后的研究中，可以通過(guò)比較分析更多的案例，進(jìn)一步深入分析ppp項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)及防范策略研究，促進(jìn)ppp融資模式在全國(guó)范圍內(nèi)更加均衡的發(fā)展。