淺談村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的困境與突破——基于對(duì)四川省R縣D村的調(diào)查

余　培　羅柯夢(mèng)

淺談村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的困境與突破——基于對(duì)四川省R縣D村的調(diào)查

余培羅柯夢(mèng)

（西華師范大學(xué)四川南充637002）

十九大以來(lái)，中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，多次強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的先決條件，但農(nóng)民對(duì)土地的依賴由來(lái)已久，如此形成了土地流轉(zhuǎn)政策與農(nóng)民占有耕地的矛盾。村委會(huì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)的延伸與集體經(jīng)濟(jì)組織的載體，受到來(lái)自國(guó)家政策執(zhí)行與農(nóng)民保有耕地之間的雙重壓力。文章對(duì)破解土地流轉(zhuǎn)困境，就借鑒平度的“兩田制”法、提高農(nóng)民預(yù)期收入、激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情進(jìn)行了分析。

鄉(xiāng)村振興；土地流轉(zhuǎn)；村民自治委員會(huì)；預(yù)期收入

2019年中共中央一號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必由之路，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議舉辦的記者發(fā)布會(huì)上回答關(guān)于“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的問(wèn)題時(shí)曾表示：土地問(wèn)題是農(nóng)村改革的重點(diǎn)。

1 D村村兩委在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的困境

D村總面積達(dá)2.6平方公里，轄7個(gè)經(jīng)濟(jì)社，459 戶，共1 643 人口，耕地面積1 753 畝，水田687 畝，旱地936 畝，根據(jù)國(guó)家“增人不增地，減人不減地”政策，有的家庭人均耕地不足一畝，人多地少，農(nóng)民護(hù)地，該村土地流轉(zhuǎn)一直停滯不前。

1.1 政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的迫切需要與農(nóng)民接受程度低之間的矛盾

2018年R縣發(fā)布了《2018 縣域經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展重點(diǎn)工作推進(jìn)方案》中強(qiáng)調(diào)大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在現(xiàn)有規(guī)模上，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，新增流轉(zhuǎn)土地5萬(wàn)畝。D村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級(jí)政策，旨在2020年將全鎮(zhèn)打造成果木種植示范園，已完成柑橘5 000 畝，枇杷1 000 畝的種植規(guī)模，占全鎮(zhèn)耕地39 %。該村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極引進(jìn)本地企業(yè)，欲協(xié)助D村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。然D村農(nóng)民堅(jiān)決反對(duì)把土地流轉(zhuǎn)出去，在土地流轉(zhuǎn)工作中不配合村兩委工作。村兩委成為當(dāng)?shù)卣c農(nóng)戶雙方博弈的焦點(diǎn)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村兩委積極完成土地流轉(zhuǎn)任務(wù)，另一方面農(nóng)民又表明了不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的堅(jiān)決態(tài)度。

1.2 村際之間的資源競(jìng)爭(zhēng)加劇土地流轉(zhuǎn)的緊迫性

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，土地的邊際收益在一定時(shí)間內(nèi)再難有突破。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須改變當(dāng)下的生產(chǎn)方式，通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高土地生產(chǎn)附加值，解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力。D村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一共有六個(gè)行政村，自然環(huán)境、現(xiàn)代化程度、人口及耕地?cái)?shù)量等方面條件都相差無(wú)幾，村莊的自身優(yōu)勢(shì)并不明顯。又因?yàn)楣I(yè)化水平低及遠(yuǎn)離城市，本地區(qū)企業(yè)投資能力小，外商投資機(jī)會(huì)少，村際之間的發(fā)展存在激烈的資源競(jìng)爭(zhēng)。有的村莊通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)作保、延緩地租發(fā)放、優(yōu)惠地租等方式吸引承包商的投資，有的則直接通過(guò)土地入股，收入分紅免除承包商當(dāng)下的地租困境。整體上該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出供大于求的態(tài)勢(shì)，村際之間爭(zhēng)取投資的壓力較大。

1.3 無(wú)序的中介服務(wù)阻礙土地流轉(zhuǎn)速度

D村是該地區(qū)相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，近幾年來(lái)土地流轉(zhuǎn)信息交流仍然主要依靠政府政策宣傳，以及村莊部分人的人脈關(guān)系。信息化的缺失導(dǎo)致了想要流轉(zhuǎn)土地的人不知如何尋找承包商而外地想要承包土地的人無(wú)從得到相關(guān)消息。同時(shí)，信息的壟斷會(huì)造成權(quán)力尋租與市場(chǎng)交易的無(wú)序狀態(tài)，造成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂。通過(guò)了解，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮嬖谥瑫r(shí)期同村不同隊(duì)的補(bǔ)償價(jià)格不同，2014年全村1隊(duì)和4隊(duì)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償價(jià)格為1隊(duì)每畝每年400 元，租賃20年，每畝8 000 元，而4隊(duì)則是每畝每年500 元，租賃25年，每畝12 500 元；同村同隊(duì)不同時(shí)期的價(jià)格也存在區(qū)別。2016年以后的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每畝400～500 元之間，按年支付，2016年以前大部分土地流轉(zhuǎn)還是每畝在300 至400 元之間，其中差價(jià)多者可達(dá)200 元；同時(shí)期同地段同村的價(jià)格也存在懸殊。不同外商可能給出不同價(jià)格，或者好地壞地不同價(jià)格，但對(duì)于農(nóng)民即使細(xì)微的差價(jià)對(duì)于也能牽動(dòng)那根敏感的神經(jīng)。

2 農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的冷漠態(tài)度是農(nóng)村自治組織政策執(zhí)行困境的根源

2.1 農(nóng)民兼業(yè)狀態(tài)下，土地仍然是家庭收入的底線

舒爾茨和波普金指出，小農(nóng)作為“經(jīng)濟(jì)人”其經(jīng)濟(jì)行為絲毫不遜于任何一個(gè)追求利潤(rùn)的資本家?，F(xiàn)代社會(huì)，耕地仍是實(shí)現(xiàn)家庭勞動(dòng)力充分就業(yè)的唯一保障。目前，該村大部分男性勞動(dòng)力在周邊城市打零工，日工資在150 元～200 元之間，每個(gè)月工作時(shí)間在20 d左右，月平均工資不超過(guò)4 500 元；女性工資在150 元左右，月平均工資不超過(guò)3 500 元，夫妻雙方月月平均工資不超過(guò)8 000 元。但是在家庭決策的邏輯中，利潤(rùn)不是唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，親情及社會(huì)責(zé)任占據(jù)家庭生活的絕大部分。為了照顧老人和孩子，D村的女性勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量并不多。2018年該縣對(duì)本地三個(gè)調(diào)查點(diǎn)90 戶農(nóng)民秈稻和玉米成本、收益情況進(jìn)行了調(diào)查。如表一所示，種植水稻的收益大概在1000 元左右，玉米的收益在300 元到500 元之間，但是一年之間旱地可以種植一季玉米和一季小麥，有的甚至還能種植紅薯和蔬菜，田地在種植水稻之后還可以種植油菜等經(jīng)濟(jì)作物。有的農(nóng)戶還可以通過(guò)代耕獲得部分耕地，由于農(nóng)業(yè)種植有時(shí)間限制，農(nóng)戶必須在相應(yīng)時(shí)間范圍內(nèi)完成種植，人工成本不會(huì)有大的提高，收益卻是成倍增加。如果農(nóng)民在閑暇時(shí)間，用自己種植的糧食發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)還可以增加另一部分的收入。

表1　2017～2018年秈稻、玉米畝均投入與產(chǎn)出

注：畝均成本:種子、化肥、機(jī)械化、灌溉、農(nóng)藥、運(yùn)輸以及人工成本，畝均收入以當(dāng)年的糧食價(jià)格計(jì)算。

總體來(lái)說(shuō)，隨著國(guó)家對(duì)對(duì)糧食價(jià)格的保護(hù)以及化肥、生物技術(shù)、種植技術(shù)提高，耕地收入基本穩(wěn)定。農(nóng)民外出務(wù)工不穩(wěn)定的情況下，農(nóng)地收入就是家庭收入的底線，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村家庭解決不充分就業(yè)，增加家庭收入的重要方式。

2.2 低水平社會(huì)保障下，土地是農(nóng)民自保的理性選擇

當(dāng)前，面向農(nóng)村人口的社會(huì)保險(xiǎn)主要包括兩類：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。隨著社會(huì)生活水平提高，農(nóng)村社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村消費(fèi)水平。而在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)下，各行業(yè)不斷擠壓農(nóng)民工的就業(yè)空間。無(wú)知識(shí)、無(wú)技術(shù)、無(wú)信息資源的大齡農(nóng)民工被排斥在城市邊緣，種地成為大部分大齡農(nóng)民生活的底線與退路。據(jù)了解，D村超過(guò)60 歲的居民有300 人，每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金70 元，貧困人口有96 人，每月領(lǐng)取低保金275 元，依靠低水平的社會(huì)保障甚至不能解決貧困農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，但農(nóng)民有土地，只要有土地就會(huì)有收入，這是農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，也是農(nóng)民的心理依靠。倘若進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以當(dāng)前最高600 元/畝的價(jià)格進(jìn)行，大部分農(nóng)戶最多不超過(guò)3畝土地，流轉(zhuǎn)資金每年不超過(guò)1 800 元，而從土地解放出來(lái)的大齡農(nóng)民無(wú)法在城市立足，不能依靠低廉的土地租金生活，也無(wú)法滿足于低水平的社會(huì)保障。作為有理性的社會(huì)人，農(nóng)民不可能在沒(méi)有退路的情況下就貿(mào)然響應(yīng)政府的土地流轉(zhuǎn)政策，把自己陷入失地又失業(yè)的悲慘境地。

2.3 村治組織半強(qiáng)迫性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)激起農(nóng)民逆反心理

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村社會(huì)里一直存在，農(nóng)民大多采取代耕、互換和短期出租的形式，實(shí)質(zhì)上土地仍然是在農(nóng)民手里。但是近幾年來(lái)，農(nóng)村涌現(xiàn)大量想要承包土地的種植大戶和外商。鄉(xiāng)村作為傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，鄉(xiāng)鄰之間彼此熟悉。因土地流轉(zhuǎn)涌入的大量外地富商、種植大戶打破了鄉(xiāng)村社會(huì)體系，農(nóng)民對(duì)外來(lái)戶始終抱著防備心理。然自縣政府要求下轄村規(guī)模種植柑橘以來(lái)，村委會(huì)等組織為了爭(zhēng)取投資資金，留住承包商，不顧農(nóng)戶之間已存在的流轉(zhuǎn)關(guān)系，不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就擅自簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，只是采取事后告知農(nóng)戶的方式，或者對(duì)于不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，三番四次上門談話，干擾農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活。這種蠻橫粗暴的做法敗壞了村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的好感，也讓一些文化水平低的農(nóng)民以為你是在“搶奪”土地，對(duì)土地流轉(zhuǎn)更是深惡痛絕，無(wú)論如何也不愿意流轉(zhuǎn)土地。

3 消除農(nóng)民顧慮是破解農(nóng)村自治組織土地流轉(zhuǎn)執(zhí)行困境的關(guān)鍵

3.1 平度的“兩田制”法，消解大齡農(nóng)戶無(wú)地可種的憂慮

平度模式被概括為“兩田制”，產(chǎn)生于1984年，自1987年開始在全市推廣。平度模式將農(nóng)民的土地分為“口糧田”和“商品生產(chǎn)田”，“口糧田”人人有份，“商品生產(chǎn)田”是除口糧田以外的農(nóng)用地和集體建設(shè)用地，即將分散于農(nóng)戶的一部分土地收歸集體，接受統(tǒng)一的調(diào)配和轉(zhuǎn)包。這種“兩田制”法是農(nóng)民創(chuàng)造性地運(yùn)用古時(shí)的“井田制”關(guān)于“公田”、“私田”的分法，保證了農(nóng)民有田可種。該模式雖然相較于其他模式原始得多，但能夠滿足農(nóng)民種地的心愿。村兩委在實(shí)際工作中，可以先行收集能夠流轉(zhuǎn)的土地，并通過(guò)村民大會(huì)等形式和農(nóng)民協(xié)商留足“口糧田”。對(duì)于一些土地在可流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)又不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)“換地”等方式保證流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模和完整。農(nóng)民之間“口糧田”的流轉(zhuǎn)可自行決定，村兩委不加干涉。這樣一來(lái)，那些不能外出務(wù)工的農(nóng)民仍然有田可種，也能夠提高土地流轉(zhuǎn)效率，節(jié)約協(xié)商成本。

3.2 農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植吸收勞動(dòng)力，增加農(nóng)民家庭收入

目前，仁壽縣經(jīng)濟(jì)作物主要以柑橘和枇杷為主。這類果木在種植、成熟及最后打包的過(guò)程中需要吸納大量勞動(dòng)力。幾年前，成都地區(qū)的土地承包商在種植果木的時(shí)候就開始聘請(qǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工作，每天的價(jià)格在50～100元不等，平均工資大概在1 000元至3 000元之間。倘若遇上“卸貨”的農(nóng)忙時(shí)節(jié)，還能夠多勞多得，日工資可高達(dá)300元。村兩委也可以借鑒成都的做法，在簽訂流轉(zhuǎn)合同的過(guò)程中，承包由種植果木帶來(lái)的附加勞動(dòng)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。如果農(nóng)民的月工資在1 000元左右，一年的工資也將會(huì)超過(guò)10 000元，再加上每年土地流轉(zhuǎn)的租金收入，對(duì)于絕大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可以彌補(bǔ)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)土地而造成的家庭收入損失。

3.3 建立土地流轉(zhuǎn)保價(jià)措施，保障農(nóng)民土地權(quán)益

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承包商率先掌握了流轉(zhuǎn)相關(guān)的市場(chǎng)和政策信息，在談判占據(jù)了主導(dǎo)地位，原子化的農(nóng)民面對(duì)掌握信息與資本的談判者，極難擁有話語(yǔ)權(quán)。此時(shí)，村兩委作為農(nóng)民利益的代表者，既無(wú)法置身事外，把一切交給“市場(chǎng)”，也不能蠻橫無(wú)理，“強(qiáng)征強(qiáng)賣”。村治組織要建立農(nóng)地保價(jià)機(jī)制，既要防止農(nóng)民坐地起價(jià)，也要防止承包商落井下石，以當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格為依據(jù)，雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)保價(jià)合同。不僅要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)租金的標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮到日后土地增值對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行談判，防止流轉(zhuǎn)之后出現(xiàn)土地糾紛。鑒于村兩委自身能力所限，可以將土地中介服務(wù)外包給第三方或者設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)小組。村兩委可以委托農(nóng)村精英協(xié)助村民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)或者直接聘請(qǐng)土地中介服務(wù)組織，在經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商之后，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)簽訂合法統(tǒng)一的書面合同，建立完善的土地檔案。

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10.3969/j.issn.2095-1205.2019.05.70

余培（1994- ），女，漢族，四川眉山人，在讀碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

F321.1

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2095-1205(2019)05-119-03