我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能不足問題探析

唐云霓

（北京化工大學(xué)，北京 100029）

自從我國失業(yè)保險制度確立以來，一直在不斷完善和發(fā)展，失業(yè)保險具有保障失業(yè)群體基本生活、預(yù)防失業(yè)以及促進(jìn)就業(yè)的功能。但是在實際運(yùn)行過程中我國的失業(yè)保險制度對于促進(jìn)失業(yè)群體就業(yè)的作用發(fā)揮不足，失業(yè)保險未能有效降低社會中的失業(yè)率，失業(yè)保險基金中對于促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮的支出較低，對其支持力度不足。

1 問題的提出

相比于養(yǎng)老保險等基金面臨的巨大虧空而言，失業(yè)保險基金反而呈現(xiàn)出持續(xù)增長、大量結(jié)余的狀態(tài)。根據(jù)《中國人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計（見表1），近五年來失業(yè)保險基金的增長幅度雖然從2013年的25.8%降至2017年的4.1%，但是由于其原本結(jié)余的基數(shù)大，所以基金結(jié)余的總量仍然很大，在2017年基金結(jié)余更是達(dá)到了5 552億元。通常情況下，基金的結(jié)余對于各領(lǐng)域社會保障功能的發(fā)揮以及可持續(xù)發(fā)展提供了物質(zhì)支持，然而實際上失業(yè)保險基金的大量結(jié)余卻恰恰暴露出運(yùn)轉(zhuǎn)和使用上的問題。

表1 我國2013—2017年失業(yè)保險基金結(jié)余情況

根據(jù)近五年的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，由表2可知我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)除了在2017年略有下降之外在其他年份均呈現(xiàn)小幅度增長，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率大都保持在4%左右，失業(yè)人數(shù)并沒有顯著減少。由表3可知失業(yè)保險金的領(lǐng)取人數(shù)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)，并且在2017年呈現(xiàn)減少趨勢，失業(yè)保險的受益范圍相當(dāng)有限。此外，從學(xué)者統(tǒng)計職業(yè)介紹成功率來看，近十年使用保險基金的職業(yè)成功介紹率逐年降低，并在2016年達(dá)到最低，僅是37.31%，可見失業(yè)保險對于失業(yè)人群的幫扶作用較小，未能充分起到降低失業(yè)率、促進(jìn)就業(yè)的作用。

表2 我國2013—2017年城鎮(zhèn)失業(yè)登記人數(shù)及失業(yè)率情況

表3 我國2013—2017年領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)情況

一方面失業(yè)人口不斷增加，另一方面失業(yè)保險基金持續(xù)結(jié)余未能有效花出，失業(yè)保險基金未能有效降低失業(yè)、失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能難以有效發(fā)揮是我們亟待解決的問題。

2 失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能不足的原因分析

我國失業(yè)保險在實際運(yùn)作中促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮不足的原因是多方面的，但是其中失業(yè)保險基金中支出最重要的一部分即失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)低且單一、失業(yè)保險基金使用渠道狹窄而難以對失業(yè)人群提供再就業(yè)支持是失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮不足的重要原因。

2.1 失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低

失業(yè)保險首先是保障失業(yè)群體的基本生活，只有當(dāng)基本生活需要滿足之后才能進(jìn)一步發(fā)揮促進(jìn)其再就業(yè)的功能，失業(yè)人群也只有在能夠擁有基本生活保障的前提之下才有能力去尋求再就業(yè)機(jī)會，然而我國失業(yè)保險金的待遇卻非常有限。根據(jù)《失業(yè)保險條例》第十八條規(guī)定失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn) 、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，然而在實踐中其水平通常為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60%～80%[1]，失業(yè)保險金的待遇水平有限阻礙失業(yè)群體能夠在滿足基本生活的基礎(chǔ)之上去尋找工作機(jī)會，由此阻礙了失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。

以北京市為具體案例，通過對2015—2018年北京市人力資源和社會保障局發(fā)布的 《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的通知》中失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計（見表4）可知，近四年來失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)雖有小幅度增長，但是增長幅度較低，停留在較低的標(biāo)準(zhǔn)，而近四年來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、物價水平不斷提升，這樣的金額發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)難以維持失業(yè)群體日常生活所需，更何況是在物價水平并不低的北京市。

表4 北京市2015—2018年失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

2.2 失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一

目前失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)一直是采用固定支付模式，基本上是以繳費年限來劃分，繳費年限相同的失業(yè)群體受到的失業(yè)保險金待遇相同，而未考慮其他因素。從北京市近4年保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)（見表4）可見，20年以下每個等級以5年為梯度，依次增加幾十元。現(xiàn)行的這種給付標(biāo)準(zhǔn)單一的失業(yè)保險金發(fā)放模式雖然簡潔易行，但是不考慮失業(yè)者存在家庭背景及贍養(yǎng)壓力、教育背景及文化水平、失業(yè)前工資水平等差異，有失公平，制約了失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮[2]。給付標(biāo)準(zhǔn)單一難以發(fā)揮有效的激勵作用，不同失業(yè)者在失業(yè)前為社會所做貢獻(xiàn)不同，而因累計繳費年限相同在失業(yè)后獲得相同的失業(yè)保險金，容易使從業(yè)時付出更少努力的失業(yè)者產(chǎn)生懶惰心理，不利于其之后再就業(yè)。

從目前來看我國失業(yè)保險金的待遇水平較低，失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一，且未能建立起跟隨物價上漲而變動的靈活機(jī)制，難以充分發(fā)揮失業(yè)保險保障生活的作用。

2.3 失業(yè)保險基金資金使用渠道狹窄

失業(yè)保險基金支出范圍主要包括失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼等[3]。目前失業(yè)保險制度中較為直接促進(jìn)就業(yè)的途徑體現(xiàn)為失業(yè)保險基金使用在職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹這兩個方面，公共就業(yè)服務(wù)部門通過一系列方式選取并聯(lián)系就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行對失業(yè)者的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。其中“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”是將失業(yè)保險基金用在購買職業(yè)培訓(xùn)、為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼以及促進(jìn)勞動者參與培訓(xùn)的方面。雖有這兩大使用途徑，但是其并未得到有效實施。根據(jù)2008—2017年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)整理所得（見表5），職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼支出在失業(yè)保險基金支出中的占比在近十年來整體呈下降趨勢，在2012—2016年雖呈波動趨勢，但整體占比仍較低，在2016年更是降到了5.52%，失業(yè)金的發(fā)放在失業(yè)保險基金總支出的占比由2007年的59.46%降為2016年的31.70%，但比較而言，在整體上仍明顯多于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼支出。通過職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼支出和失業(yè)金補(bǔ)貼支出在失業(yè)保險基金支出中的占比可見，失業(yè)金還是占據(jù)失業(yè)保險基金使用的重要方面，而失業(yè)保險基金對職業(yè)培訓(xùn)的支出力度較小，其促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮不足。

表5 職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼支出、失業(yè)金支出在失業(yè)保險基金支出中占比情況（%）

在具體運(yùn)作中各省市依情況不同而支出的范圍也有所不同，但是整體而言其中失業(yè)保險金支出占據(jù)了失業(yè)保險基金支出的主要內(nèi)容，用于提供再就業(yè)幫扶項目的投入、投資少之又少，除發(fā)放失業(yè)保險金等支出之外的基金基本處于閑置狀態(tài)，使用渠道比較單一。職業(yè)介紹直接為失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會，使他們在自身信息獲取渠道不足的情況下得到有效幫助；職業(yè)培訓(xùn)能夠?qū)⑹I(yè)者就業(yè)能力提升至新的平臺而不是受困于與自身現(xiàn)有技能匹配的狹小選擇范圍內(nèi)?？偟膩碚f，這兩種方式都能夠從長遠(yuǎn)角度解決失業(yè)者的失業(yè)問題，比發(fā)放失業(yè)金更讓失業(yè)者具有可持續(xù)發(fā)展能力，如果有效實施這兩類措施能夠促進(jìn)失業(yè)者增強(qiáng)自身的就業(yè)能力[4]。而目前在失業(yè)保險基金中為失業(yè)群體提供職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的支出不足，失業(yè)保險基金使用渠道單一、效率不足，難以為失業(yè)群體再就業(yè)提供支持。

3 失業(yè)保險發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)功能的對策分析

我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能在實踐中發(fā)揮不足的背后體現(xiàn)了失業(yè)保險制度存在一定問題，其中現(xiàn)行失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險基金的使用渠道方面仍存在有待完善之處，據(jù)此，筆者提出以下對策思考。

3.1 合理調(diào)整失業(yè)保險金待遇水平及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

如前文所述，我國目前失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)普遍較低且標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，難以使得失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能有效發(fā)揮，因而應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整失業(yè)保險金待遇水平以及改進(jìn)失業(yè)保險金發(fā)放模式。

所謂合理調(diào)整并不是盲目提高失業(yè)保險金待遇，而是包括兩個方面，其一是適當(dāng)上調(diào)失業(yè)保險金待遇水平，提高失業(yè)者在失業(yè)之后過渡期的生活水平，使失業(yè)群體在滿足基本生活需要的前提下尋找合適的就業(yè)機(jī)會，而不是為了追求基本生存需要的滿足而進(jìn)行短暫奔波。其二是應(yīng)當(dāng)將失業(yè)保險金的發(fā)放劃分不同標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮失業(yè)群體生活條件等因素，細(xì)分失業(yè)群體以針對不同的群體不同待遇。針對家庭生活水平尚且、家庭負(fù)擔(dān)較輕且個人能力較強(qiáng)的失業(yè)人群可以更多采取職業(yè)培訓(xùn)方面措施為其盡快尋找到就業(yè)機(jī)會提供能力支持，而針對家庭條件較差、家庭負(fù)擔(dān)較重且個人勞動能力不足的失業(yè)人群可以在已提高的失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)之上再次適當(dāng)提高失業(yè)保險金待遇，在先滿足其基本生活需要的前提之下為其提供職業(yè)介紹。針對失業(yè)前工資標(biāo)準(zhǔn)較高的失業(yè)人群提供比失業(yè)前工資標(biāo)準(zhǔn)較低的失業(yè)人群更高的失業(yè)保險金，以鼓勵其繼續(xù)為國家和社會做出貢獻(xiàn)。

3.2 創(chuàng)新失業(yè)保險基金使用途徑

通過創(chuàng)新失業(yè)保險基金使用途徑來支持促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮，就要改變大部分地區(qū)重視失業(yè)保險金發(fā)放而看輕再就業(yè)培訓(xùn)的基金使用方式。一方面可以提高失業(yè)保險基金中用于職業(yè)培訓(xùn)的支出比重，通過提供創(chuàng)新培訓(xùn)模式來發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能，改變“重生活保障，輕促進(jìn)就業(yè)”的舊思路，資金適當(dāng)?shù)叵虼龠M(jìn)就業(yè)項目補(bǔ)貼傾斜，改變給付方式，充分發(fā)揮失業(yè)保險的促進(jìn)再就業(yè)功能[5]，如可以補(bǔ)貼與校企合作途徑，通過高校專家的職業(yè)理論培訓(xùn)和企業(yè)管理者的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)形勢分析等培訓(xùn)課程多方面為失業(yè)群體提供再就業(yè)支持。另一方面增加失業(yè)保險基金使用的其他內(nèi)容，設(shè)立求職補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)支持培訓(xùn)等，激勵失業(yè)群體主動走入社會尋找求職和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。與職業(yè)技能培訓(xùn)不同，創(chuàng)業(yè)支持培訓(xùn)除了對創(chuàng)業(yè)技巧和創(chuàng)業(yè)信息的教授之外，還可以包含對失業(yè)群體的創(chuàng)業(yè)精神的培訓(xùn)，從促進(jìn)其樹立正確、有遠(yuǎn)見的創(chuàng)業(yè)意識和敢于嘗試創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)精神來為其實現(xiàn)就業(yè)提供支持。此外，可以借鑒國外經(jīng)驗來創(chuàng)新我國失業(yè)保險基金的使用途徑，如美國企業(yè)在進(jìn)入到運(yùn)行低迷境況需要通過大規(guī)模裁減人員來降低成本、維持運(yùn)行的時候，政府會使用失業(yè)保險基金給予企業(yè)補(bǔ)貼扶持，以此減少大規(guī)模裁員現(xiàn)象的發(fā)生[6]。雖然企業(yè)的運(yùn)行主要是受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，但是美國這一經(jīng)驗給我們提供了失業(yè)保險基金又一創(chuàng)新使用的啟示，即從事后補(bǔ)貼救助轉(zhuǎn)到事前預(yù)防支持，在對于失業(yè)群體進(jìn)行在失業(yè)后的幫扶基礎(chǔ)上采取預(yù)防大量員工失業(yè)的措施，或者提前為其失業(yè)后過渡階段提供短期職位、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等支持措施?？傊壳笆I(yè)保險基金的大量結(jié)余體現(xiàn)了其未能被充分合理使用的狀況，這對于失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮是一大阻礙，創(chuàng)新失業(yè)保險基金的使用途徑、讓失業(yè)保險基金“物盡其用”，是發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的重要方式之一。

4 結(jié)語與啟示

就業(yè)問題一直是國家社會關(guān)注的重要問題，近些年來我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型新時期，結(jié)構(gòu)性和周期性失業(yè)問題凸顯。失業(yè)保險不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，也具有政治功能[7]，其對于我國社會和諧穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，自從1986年我國失業(yè)保險建立以來一直在不斷完善和發(fā)展，但是在實踐中仍暴露出一些問題，現(xiàn)階段失業(yè)保險更多側(cè)重在發(fā)揮保障失業(yè)群體基本生活的功能，而其具有的促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能發(fā)揮不足。

目前失業(yè)保險未能有效降低失業(yè)率、促進(jìn)就業(yè)功能未充分發(fā)揮的背后是失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和使用渠道存在問題。占據(jù)失業(yè)保險基金支出的重要內(nèi)容——失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低且標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，難以保障失業(yè)人群在失業(yè)后的基本生活需求，未能為失業(yè)人群再就業(yè)提供有效幫扶和激勵，制約了失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的有效發(fā)揮。失業(yè)保險基金中對促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮的渠道較為單一，作為主力的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹得到的補(bǔ)貼支持比重不斷下降且并未有效實施，失業(yè)保險基金大量結(jié)余但是并未有效利用到促進(jìn)失業(yè)群體再就業(yè)功能上，相反，很多結(jié)余資金處于閑置狀態(tài)，對失業(yè)人群再就業(yè)支持不足。因人而異合理調(diào)整失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、增加失業(yè)保險基金用于促進(jìn)就業(yè)功能上的使用渠道，從而更好地促進(jìn)失業(yè)保險發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能。