檢察公益訴訟職能如何在海洋環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮作用

江蘇省如東縣人民檢察院課題組

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.336

隨著全球化經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和對自然資源的大量消耗，引發(fā)了相應(yīng)的環(huán)境污染問題。讓人們意識到通過法制手段進(jìn)行環(huán)境資源的保護(hù)已成實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的根本要求。其中，海洋環(huán)境資源保護(hù)可謂是亟待解決的重點問題。我國作為海洋大國，近些年因海洋污染和災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失過重，遭受了風(fēng)暴潮、赤潮、海嘯等的侵襲。對沿海地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展形成巨大威脅與制約。因此，在黨和國家的層面積極探索出由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度促進(jìn)海洋環(huán)境污染的治理。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，位于司法保護(hù)的最后一道防線，如何正確行使檢察公益保護(hù)職能，對于我國的海洋環(huán)境資源保護(hù)具有重要意義。

一、我國海洋環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的法律建設(shè)概述

我國最早關(guān)于海洋環(huán)境的立法原則是依據(jù)大陸法系的法律規(guī)范制度制定出來的?！稇椃ā芬恢卑押Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)做為我國的基本國策之一進(jìn)行確認(rèn) 。它詳細(xì)規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)工作的基本原則和主要任務(wù)。這為海洋環(huán)境污染防治工作提供了根本依據(jù)和立法基礎(chǔ) 。而具體的法律頒布表現(xiàn)為1979 年首次對海洋環(huán)境的法律保護(hù)做了規(guī)定，頒布了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法（試行）》。其后的1983、1999、2013、2017年分別實施和完善了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》。為了有效貫徹落實上述法的執(zhí)行，在“船舶污染、拆船污染、海岸工程建設(shè)項目污染、陸源污染、海洋石油勘探開發(fā)、海洋傾廢管理”方面相應(yīng)頒布了6個有效保證該法實施的配套法律條例。這些法律、法規(guī)和規(guī)范為海洋環(huán)境資源的保護(hù)作出了具體、可行的規(guī)定，很大程度上明確了相應(yīng)政府部門于海洋環(huán)境資源保護(hù)上的職責(zé)。并達(dá)到了由各層級的相關(guān)政府部門及行政主管部門負(fù)責(zé)貫徹落實與內(nèi)部監(jiān)督，再由涉海部門根據(jù)我國現(xiàn)有的海洋法律體系實施嚴(yán)格監(jiān)督的管治體制。但是由于相關(guān)職能部門過多、法條規(guī)定過于籠統(tǒng)以及海洋環(huán)境與資源法律法規(guī)對各部門之間的分工相對于種類復(fù)雜的海洋環(huán)境與資源而言尚不夠明確，一定程度上造成了各部門各司其職、分頭管理、無法及時協(xié)調(diào)溝通，經(jīng)常引發(fā)部門之間的矛盾和糾紛，降低了辦事效率，造成群眾行政負(fù)累。眾所周知，在法治國家，訴訟是權(quán)力保護(hù)的最后一道防線，我國對于保護(hù)海洋環(huán)境資源的訴訟制度，《海洋海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定由擁有海洋環(huán)境資源的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的部門要求相關(guān)責(zé)任主體對海洋環(huán)境資源的損害作出賠償。在這樣的損害賠償制度下對海洋環(huán)境負(fù)有監(jiān)督管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是對破壞海洋環(huán)境提出損害賠償?shù)倪m格主體。這就產(chǎn)生一個問題，當(dāng)海洋環(huán)境遭受破壞，作為訴訟主體的行政機(jī)關(guān)如果不能依法履職，對海洋環(huán)境資源的權(quán)益保護(hù)如何進(jìn)行救濟(jì) 。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為了維護(hù)國家利益和社會公共利益，可以對社會活動中污染或破壞生態(tài)環(huán)境的個體、群體以及沒有認(rèn)真履行和落實職責(zé)的單位、部門提起海洋環(huán)境資源公益訴訟。面對海洋環(huán)境污染問題越來越突出，通過相關(guān)法律的制定和實施，利用公權(quán)力對破壞海洋環(huán)境的行為進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)和治理已成當(dāng)務(wù)之急。這對我國有效保護(hù)海洋環(huán)境和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

二、“檢察公益訴訟”的建設(shè)歷程

“檢察公益訴訟”制度在我國的法律體系中屬于一種創(chuàng)新的舉措，是典型的“理論先于實踐”的發(fā)展模式，對促進(jìn)我國的法律建設(shè)具有積極作用。自黨的十八大以來，我國對依法治國的全面推進(jìn)及相應(yīng)的深化改革為法律的健全、完善與改革帶來了新的機(jī)遇。2012年起相應(yīng)的司法體制改革正式開展。由此，相應(yīng)的檢察改革也在依法治國和深化改革的環(huán)境下逐步推進(jìn)。從2016年起檢察機(jī)關(guān)的職能在完成一番改革和實踐后漸漸聚焦于“監(jiān)督”，同時拓展和延伸到相應(yīng)的訴訟監(jiān)督職能，一定程度上擴(kuò)寬了檢察監(jiān)督范圍，進(jìn)而積極參與和服務(wù)社會管理創(chuàng)新。檢察官作為公共利益代表，無疑是保護(hù)國家和社會公共利益不可或缺的力量。“檢察公益訴訟”制度是在黨的十八屆四中全會上正式提出的探索，其為我國法律制度的建設(shè)和創(chuàng)新提供了必要的方向。在后續(xù)的發(fā)展中《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定》于2015年通過，并且由最高檢印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》，實行了兩年的“檢察公益訴訟”試點探索 。在 2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改中，“檢察公益訴訟”制度正式確立 。各地檢察機(jī)關(guān)均提起過具有典型意義和重大社會影響的公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)開展海洋環(huán)境保護(hù)、食品安全、生態(tài)環(huán)境等涉及民生領(lǐng)域公益訴訟，順應(yīng)了社會公眾對“健康生活、快樂工作”的強(qiáng)烈愿望。對檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)多元化監(jiān)督意義重大，“檢察公益訴訟”制度在功能上可概括為“一體兩翼”，具體以維護(hù)環(huán)境公共利益為主體，相應(yīng)的督促環(huán)保部門依法行政和推進(jìn)環(huán)境治理為促進(jìn)手段 。檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政、環(huán)境公益訴訟，可以說是在探索、爭議、實踐、完善之路上逐步確定的。從宏觀上的政策制定和相關(guān)規(guī)范性文件的過渡，到相關(guān)司法解釋，再到具體的法律頒布。整個過程體現(xiàn)出“步步為營”的立法歷程。這在一方面是對實踐的探索經(jīng)驗所得，另一方面更是體現(xiàn)出我國檢察機(jī)關(guān)作為民事、行政訴訟主體資格從遲疑到試用再到確立的過程。對我國的司法制度建設(shè)而言是巨大的進(jìn)步，同時與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時代進(jìn)步的必然形成呼應(yīng)。

根據(jù)最高人民法院的工作報告可知，2013-2017年間關(guān)于環(huán)境保護(hù)的檢察公益訴訟案件已經(jīng)較多。說明法律層面的環(huán)境保護(hù)意識明顯加強(qiáng)。而當(dāng)“檢察公益訴訟”制度確立后的一年間，全國范圍共受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件受理數(shù)量同比增長33.21% ;具體的審結(jié)數(shù)量同比增加28.41%。上述數(shù)據(jù)表明了我國法律對維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的決心。同時也說明了在法律體系逐漸健全的過程中，相應(yīng)司法部門和機(jī)構(gòu)在環(huán)境公益訴訟案件上的職能體現(xiàn)和處理質(zhì)量均有提升。在這樣的背景下，海洋環(huán)境資源的保護(hù)，可借助司法體系所具備的強(qiáng)制力對相關(guān)破壞海洋環(huán)境資源的行為進(jìn)行干預(yù)和制止，進(jìn)而實現(xiàn)我國海洋環(huán)境資源保護(hù)過程中充分發(fā)揮司法效果。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的作用

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律正確實施的職責(zé)，在“檢察公益訴訟”制度下一旦有國家及公共利益遭受損害時，可由具體的檢察機(jī)關(guān)替代國家和群眾提起相應(yīng)的公益訴訟。這在環(huán)境保護(hù)和治理方面不僅可以通過司法強(qiáng)制力和公權(quán)力對公共環(huán)境實施保護(hù)，同時也起到監(jiān)督和預(yù)防的效果。故此，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟案件中的訴訟主體是較為適合的。其在實際的訴訟過程中除了利用調(diào)查核實權(quán)，還不會局限于僅提起刑事訴訟的層面，這對于有效補(bǔ)救環(huán)境資源上造成的損失具有重要意義。具體來說“檢察公益訴訟”制度有效利用了檢察機(jī)關(guān)固有的國家、社會利益保障職能與法律監(jiān)督職能，在充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)組織資源優(yōu)勢的情況下，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的維護(hù)功能。在2017年全國人大常委會對《民法》和《行政訴訟法》的修改決定中可以明確檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境及資源破壞行為的，則能夠依法提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。該項規(guī)定是此前試點階段實踐經(jīng)驗的立法體現(xiàn)，其一方面填補(bǔ)了在生態(tài)環(huán)境自身受損時利益維護(hù)主體的缺失，指明了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟主體地位，另一方面對易造成環(huán)境污染和破壞的企業(yè)或其他主體能起到相應(yīng)的威懾和預(yù)防作用。

當(dāng)紛繁復(fù)雜的環(huán)境公共問題大量涌現(xiàn)，僅僅憑借行政機(jī)關(guān)的力量難以得到有效處理。環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境治理的參與主體，其對環(huán)境共治的推動作用不僅僅是在于訴訟結(jié)果，而是蘊(yùn)含于整個訴訟程序前后的過程當(dāng)中。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)處于補(bǔ)充、兜底地位，具有三項職責(zé)：首先是履行訴前程序，依法督促相應(yīng)的機(jī)關(guān)或組織提起民事公益訴訟;其次，在具體的機(jī)關(guān)和組織提起民事公益訴訟后，給與其訴訟支持;最后，當(dāng)相應(yīng)的環(huán)境破壞事實發(fā)生，但沒有相應(yīng)的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟的狀況下，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公益訴訟。因此檢察機(jī)關(guān)可以督促包括生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人在內(nèi)的有關(guān)主體先行提起訴訟，支持起訴，并在符合條件時自行提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提是“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督，在生態(tài)海洋環(huán)境保護(hù)過程中，除了辦理公益訴訟案件之外，對生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟審判、執(zhí)行等方面還負(fù)有訴訟監(jiān)督的職責(zé)，這些工作已經(jīng)是檢察機(jī)關(guān)常規(guī)開展的工作，不存在太多制度銜接問題，只需要對此給予更多關(guān)注即可。對于此類涉及國家利益和社會公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第41條第1款的規(guī)定，依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，從刑法的角度出發(fā)剖析我國的法律系統(tǒng)在環(huán)境保護(hù)方面的治理和干預(yù)情況，可知在《刑法》中已有專門的法律章節(jié)對環(huán)境犯罪進(jìn)行了明確規(guī)定，這在一定程度上體現(xiàn)出海洋環(huán)境資源保護(hù)在我國的法律體系中已占據(jù)一席之地，相應(yīng)的海洋環(huán)境破壞問題越來越受到重視。具體在《刑法》中與海洋環(huán)境資源相關(guān)聯(lián)的法律條文有第338、339、340條，其中，非法進(jìn)境拋置廢物的行為可給予刑事處罰，而其余的條文內(nèi)容對刑事上的處罰均以“重大”為前提。根據(jù)相應(yīng)環(huán)境犯罪的研究和分析，大都以行政違法為前提的。然而，我國法律在海洋環(huán)境資源的行政處罰與刑事處罰之間的銜接問題尚缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，均以“重大”來概括。例如“重大事故”“重大損失”“嚴(yán)重后果”等描述呈現(xiàn)出一定的不確定性、不可量化性、不具備操作性等，相應(yīng)的主觀性較強(qiáng)，相應(yīng)較為明確的內(nèi)容急需補(bǔ)充和制定。這樣的局面讓實際的執(zhí)法過程加大了辦案的難度，導(dǎo)致很難達(dá)到行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法之間的順利銜接。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益保護(hù)職能，保護(hù)海洋環(huán)境，在辦理案件過程中有利于第一時間證據(jù)收集與固定，及時懲治非法捕撈、污染環(huán)境等破壞海洋環(huán)境資源的犯罪行為的同時爭取民事賠償，有效服務(wù)于海洋環(huán)境保護(hù)。

四、通過公益訴訟保護(hù)海洋環(huán)境資源的檢察實踐

筆者從所在基層檢察院工作實踐出發(fā)，探討檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟實踐中如何保護(hù)海洋環(huán)境資源。江蘇省如東縣人民檢察院立足該縣黃海海岸線長、灘涂面積大、近海資源豐富的地域特征，并針對本地區(qū)違法違規(guī)捕撈、違法違規(guī)用海行為多發(fā)的實際情況，與海洋漁業(yè)部門會簽《關(guān)于在海洋環(huán)境資源保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，以此建立了聯(lián)席會議、信息共享、聯(lián)合檢查、線索移送、案件互詢、案件辦理、調(diào)查取證、執(zhí)法監(jiān)督、聯(lián)動宣傳、糾紛化解等十項合作機(jī)制。打造行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾三方聯(lián)動的海域生態(tài)共治體系。針對部分海域使用權(quán)主體拖欠海域使用金，經(jīng)海洋漁業(yè)主管部門催收仍未繳納的情形，辦理了全省首例涉海國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件，助推縣海洋部門向9家用海企業(yè)清收拖欠的海域使用金37萬余元。針對沿海灘涂堆放白色垃圾污染環(huán)境等情形，督促主管部門及相關(guān)鎮(zhèn)區(qū)迅速清除海灘垃圾，保護(hù)灘涂近四平方公里;針對部分沿海船舶修造企業(yè)廢棄油漆桶處置不規(guī)范問題，督促所在鎮(zhèn)區(qū)和相關(guān)職能部門開展整治并加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)管;針對濱海濕地互花米草蔓延、破壞生態(tài)平衡的問題，建議主管部門及時開展整治行動，有效維護(hù)生態(tài)環(huán)境;推動開展保護(hù)勺嘴鷸等瀕危珍惜鳥類專項活動，舉辦 “檢察公益訴訟守護(hù)海洋環(huán)境資源”新聞發(fā)布會。海洋環(huán)境資源保護(hù)機(jī)制取成效顯著，相關(guān)做法被最高人民檢察院、省、市檢察院工作簡報刊發(fā)推廣，檢察日報、正義網(wǎng)等多家媒體進(jìn)行了報道宣傳。

五、對加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的幾點建議

檢察公益訴訟職能在海洋環(huán)境資源保護(hù)中的有效實施可通過檢察機(jī)關(guān)被賦予的法律上的訴訟職能，來有效發(fā)揮出檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境資源公益訴訟中的監(jiān)督作用。而具體的貫徹和落實則需要以系統(tǒng)、科學(xué)、全面、細(xì)致的法律實施機(jī)制為前提，進(jìn)而助其在保護(hù)海洋環(huán)境資源及維護(hù)國家和公共環(huán)境利益上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，需要對檢察機(jī)關(guān)提出海洋環(huán)境資源公益訴訟中的案件梳理要求，讓其進(jìn)行系統(tǒng)化的研究和分析，并結(jié)合司法實踐提出合理化的建議。

（一）建立與涉海主管部門、環(huán)保部門及有關(guān)組織的溝通協(xié)調(diào)渠道

海洋生態(tài)建設(shè)與保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，司法只是其中一個組成部分，無論是研擬司法保護(hù)政策還是解決具體糾紛案件，不可避免地涉及同相關(guān)部門和組織的協(xié)調(diào)問題。實踐證明，暢通的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制對查明案件事實、提高審判效率、妥善化解矛盾具有積極促進(jìn)作用。具體到海洋生態(tài)領(lǐng)域，海事司法與海洋局、海事局、漁政監(jiān)督管理局、環(huán)保局等部門都有可以協(xié)作的對應(yīng)事項。要加緊主動聯(lián)絡(luò)，建立機(jī)制，定期相互發(fā)送重要工作動態(tài)、就各自處理的海域污染事故或案件互通情況、對共同關(guān)注的業(yè)務(wù)問題進(jìn)行座談研討、互派人員進(jìn)行培訓(xùn)授課，以形成必要的觀點共識，增強(qiáng)海洋生態(tài)海洋環(huán)境保護(hù)的同向合力。

（二）建立重大海事事故、污染事故的提前介入和糾紛訴前聯(lián)動化解機(jī)制

司法的被動性決定了一般情況下法院必須遵循“不告不理”的克制原則，但這并不妨礙司法承擔(dān)必要的社會責(zé)任。以往經(jīng)驗顯示，在發(fā)生重大海事事故后，提前參與糾紛化解，能夠有效防止矛盾激化，借勢、借力地將可能進(jìn)入司法程序的潛在風(fēng)險消弭于訴前、案外。為此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)提高對轄區(qū)內(nèi)重大海事事故和海域污染事件的敏感性，一旦發(fā)生，及時反應(yīng)，主動向有關(guān)部門了解情況、提供服務(wù)，并為將來可能形成的訴訟案件積極做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

（三）積極發(fā)揮檢察建議作用

要針對案件辦理中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)海洋環(huán)境保護(hù)方面存在的疏漏、缺失和潛在風(fēng)險，從法律層面上進(jìn)行深入研究、分析，提出依據(jù)充分、措施具體、切實可行的意見建議，為黨委、政府科學(xué)決策、相關(guān)主管部門強(qiáng)化管理提供參考。

（四）加大宣傳力度，確立司法導(dǎo)向，推動全社會海洋生態(tài)保護(hù)意識的提高

選取典型案件、社會關(guān)注的案件，通過庭審直播、專題報道、新聞發(fā)布等途徑進(jìn)行廣泛宣傳。要主動深入到臨港地區(qū)、用海行業(yè)開展走訪調(diào)研，重點針對海洋生態(tài)環(huán)境污染的高危領(lǐng)域和群體（如化工生產(chǎn)、船舶拆解、油料及危險品運輸?shù)龋v海洋生態(tài)保護(hù)的法律和政策，增強(qiáng)相關(guān)主體依法、安全用海意識，助力形成全社會共同關(guān)注海洋生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍。

（五）強(qiáng)化立法建議，推動立法完善

雖然目前在海洋生態(tài)海洋環(huán)境保護(hù)方面，從國家立法到地方立法，無論是實體規(guī)范還是程序規(guī)范都已基本具備，但總體上過于原則，在司法實踐的一些具體問題上還經(jīng)常遇到空白點。這就需要司法在發(fā)現(xiàn)問題的同時，積極研究探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗，以實踐創(chuàng)新推動理論創(chuàng)新并轉(zhuǎn)化為立法或司法解釋上的制度創(chuàng)新。

六、總結(jié)

總的來說，海洋生態(tài)發(fā)展是落實中央“五位一體”生態(tài)保護(hù)的重要方面，也是海洋強(qiáng)國的重要組成。有效地保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境，是維護(hù)國家利益和社會公共利益、保障海上“一帶一路”建設(shè)健康發(fā)展的內(nèi)在需求，嚴(yán)打非法捕撈，嚴(yán)懲海洋污染，共守碧海金沙，是檢察機(jī)關(guān)的使命所在。希望通過以上的分析，能夠引起檢察同仁的思考，發(fā)揮好檢察公益保護(hù)的作用，促進(jìn)我國海洋資源的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

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