用“裁執(zhí)分離”模式解決非訴執(zhí)行類案件“執(zhí)行難”問題

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中圖分類號(hào)：D926? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.283

隨著時(shí)代不斷發(fā)展，我國非訴執(zhí)行類案件數(shù)量逐漸增多，法院對(duì)其案件的平均執(zhí)行率降低，呈現(xiàn)出執(zhí)行難情況，尤其是現(xiàn)階段的土地非訴執(zhí)行類案件，受多方面限制，始終難以保證執(zhí)行到位，同時(shí)由于法院提出的“原則上不再受理土地非訴行政案件”，造成違法當(dāng)事人履行行政處罰決定的自覺性降低，產(chǎn)生不良的影響。

一、“裁執(zhí)分離”模式概述

（一）“裁執(zhí)分離”模式的可行性

“裁執(zhí)分離”模式主要是指現(xiàn)階段的裁決與執(zhí)行相互分離，以保證其執(zhí)行效率，但在實(shí)際應(yīng)用過程中，其模式受當(dāng)前的立法因素限制，受到較大的質(zhì)疑。在應(yīng)用“裁執(zhí)分離”模式時(shí)，并不是毫無立法理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)，從現(xiàn)階段的非訴執(zhí)行類案件分析，其執(zhí)行權(quán)其包含司法裁決權(quán)、司法審查權(quán)以及強(qiáng)制實(shí)施權(quán)，三者中司法裁決權(quán)與司法審查具有明顯的司法性，而強(qiáng)制實(shí)施權(quán)則具有明顯的行政性，二者應(yīng)合理分類，分別交由法院與基層政府部門機(jī)關(guān)實(shí)施，以達(dá)到最終的目標(biāo)[1]。

（二）“裁執(zhí)分離”模式的構(gòu)建

在進(jìn)行“裁執(zhí)分離”構(gòu)建過程中，應(yīng)從多個(gè)角度進(jìn)行構(gòu)建：首先，強(qiáng)化人民法院的主體責(zé)任，對(duì)于現(xiàn)階段的非訴執(zhí)行類案件來說，執(zhí)行主體并不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行模式發(fā)生變化而變化，通過“裁執(zhí)分離”的主要目的是消除客觀因素對(duì)法院產(chǎn)生的影響，將具體的實(shí)施權(quán)進(jìn)行分離，保證法院具有更多的精力進(jìn)行案件審查。其次，對(duì)“裁執(zhí)分離”的范圍進(jìn)行明確，以當(dāng)前的土地非訴執(zhí)行類案件為例，應(yīng)保證其范圍合理，如土地恢復(fù)、土地交還、罰款與違法所得沒收、期限拆除違建等。靈活利用鄉(xiāng)政府優(yōu)勢保證其合理執(zhí)行，以保證其有效的推進(jìn)。鄉(xiāng)政府自身具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，屬于基層政府，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的調(diào)配管理，并建立完善的資源調(diào)配體系，提升執(zhí)行效率。最后，行政機(jī)關(guān)、人民法院等應(yīng)明確自身的職責(zé)，積極與政府、相關(guān)的機(jī)構(gòu)部門相結(jié)合，承擔(dān)起自身的責(zé)任，順利推進(jìn)“裁執(zhí)分離”，并保證其行政處罰的合法性，明確執(zhí)行內(nèi)容，做好具體的強(qiáng)制實(shí)施，并避免損害相對(duì)人的合法權(quán)益。明確被執(zhí)行人的法律救濟(jì)途徑，在進(jìn)行非訴執(zhí)行案件審理過程中，應(yīng)保證進(jìn)行合法的審查，由行政機(jī)關(guān)單方舉證，被執(zhí)行人無法參與其中，對(duì)法院的司法裁決不能上訴，導(dǎo)致被執(zhí)行人的合法權(quán)益難以得到有效的保障。在當(dāng)前的背景下，“裁執(zhí)分離”下被執(zhí)行人可以通過行政復(fù)議與行政訴訟得到救濟(jì)，但不能對(duì)其執(zhí)行行為本身提取訴訟，因此應(yīng)保證“裁執(zhí)分離”的賠償責(zé)任遵循過錯(cuò)責(zé)任原則，如果由審查不利、裁定錯(cuò)誤等情況對(duì)被執(zhí)行人造成損害，將由法院承擔(dān)司法賠償責(zé)任[2]。

二、非訴執(zhí)行類案件“執(zhí)行難”問題的主要原因

（一）執(zhí)法部門執(zhí)法理念傳統(tǒng)

現(xiàn)階段，受傳統(tǒng)的執(zhí)法理念因素限制，我國在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，需要經(jīng)過多個(gè)法定程序進(jìn)行審核，花費(fèi)大量的時(shí)間，以土地用地違法為例，經(jīng)過該法定程序至少幾個(gè)月時(shí)間，當(dāng)部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)執(zhí)行目標(biāo)可能發(fā)生明顯的變化，從原有的可控狀態(tài)發(fā)展為違法事實(shí)，逐漸失去最佳的執(zhí)行時(shí)間[3]。

（二） 法院與部門執(zhí)行力度不足

部門的執(zhí)法能力較弱也是現(xiàn)階段常見的問題，對(duì)其案件的處理產(chǎn)生直接的影響，其主要的原因在于法定措施較少，執(zhí)行能力較弱，存在當(dāng)事人暴力抵抗、威脅阻礙等情況，檢查機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門難以進(jìn)行高效的操作，未能落實(shí)執(zhí)行手段[4]。

（三）未能選擇合理的法律

執(zhí)行內(nèi)容無具體的操作規(guī)定，在實(shí)踐應(yīng)用過程中，相關(guān)的部門難以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，處罰決定過程中未能明確操作內(nèi)容，影響執(zhí)行效果。與此同時(shí)，受社會(huì)因素影響，如民生工程、重點(diǎn)工程、招商引資等，均對(duì)現(xiàn)階段的執(zhí)法產(chǎn)生阻礙作用。

三、運(yùn)用“裁執(zhí)分離”模式解決非訴執(zhí)行類案件“執(zhí)行難”問題的有效策略

（一）優(yōu)化部門的執(zhí)法理念

我國在運(yùn)用“裁執(zhí)分離”模式解決非訴執(zhí)行類案件過程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇合理方法解決執(zhí)行難問題，以此來提升處理效果。充分發(fā)揮出自身的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變部門的傳統(tǒng)執(zhí)法理念，營造優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法環(huán)境，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，將現(xiàn)有的單一行政執(zhí)法觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗬砟罹C合管理，以行政管理為基礎(chǔ)，以行政執(zhí)法為輔助，注重管理工作的全面性，以滿足當(dāng)前發(fā)展需求。例如，將當(dāng)前的工作中心轉(zhuǎn)移至巡查、報(bào)告、制止等方面，將現(xiàn)階段存在的違法處理權(quán)交由政府，充分發(fā)揮出基層政府的優(yōu)勢，提升管理水平。以當(dāng)前的土地非訴行政案件為例，要求國土部門積極對(duì)現(xiàn)階段的實(shí)際情況進(jìn)行分析，與當(dāng)?shù)氐狞h委政府相互進(jìn)行探討，并建立完善的執(zhí)法機(jī)制，明確自身的責(zé)任，以提升執(zhí)法效率。我國某地積極建設(shè)完善的快速執(zhí)法模式，將執(zhí)法過程分為五部分，由巡檢檢查、處置審核、執(zhí)法拆除、聯(lián)合執(zhí)法拆除以及人事處理，嚴(yán)格按照現(xiàn)階段的法律法規(guī)進(jìn)行處理，消除外界因素產(chǎn)生的干擾，做好行政管理，將違法建設(shè)行為按照處理進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將處置權(quán)交由政府進(jìn)行控制。由此，保證相關(guān)部門可以減少其他工作量，將更多的精力放在報(bào)告、巡檢、審核以及制止環(huán)節(jié)中，提升現(xiàn)階段的案件處理效果，解決非訴執(zhí)行類案件執(zhí)行難問題。積極對(duì)現(xiàn)階段的理念進(jìn)行創(chuàng)新，合理分析“裁執(zhí)分離”的優(yōu)勢，靈活利用其優(yōu)勢進(jìn)行處理，保證其內(nèi)容的合理性，強(qiáng)化人民法院的合理性，并擴(kuò)大“裁執(zhí)分離”的執(zhí)行范圍，靈活利用鄉(xiāng)政府的優(yōu)勢進(jìn)行創(chuàng)新，明確實(shí)施主體，做好相關(guān)的處理工作，拆除違法建筑[5]。

（二）提升法院的執(zhí)行能力

實(shí)際上，現(xiàn)階段的非訴執(zhí)行類案件在執(zhí)行過程中，其主體是法院，作為法定主體其地位較為明顯，明顯表現(xiàn)在罰沒類執(zhí)行、合法性審查等階段，在實(shí)踐過程中，應(yīng)保證其重點(diǎn)體現(xiàn)在拆除類執(zhí)行裁決方面，滿足時(shí)代發(fā)展需求。在執(zhí)法過程中，應(yīng)保證其執(zhí)法有法可依，遵循現(xiàn)有的法律，在進(jìn)行處理過程中，以客觀的態(tài)度面對(duì)，明確顯示存在的限制，保證裁決過程中以人為本，以實(shí)際為例，對(duì)于現(xiàn)階段未辦理用地手續(xù)的建設(shè)屬于違建，但法院在進(jìn)行裁決過程中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際情況進(jìn)行執(zhí)行，如拆除未批先建的民生工程、農(nóng)村公益投資項(xiàng)目未批先建、村民未批先建住房房屋以及違法建筑等，當(dāng)法院進(jìn)行裁決時(shí)，應(yīng)保證其合理性，如果該類建筑在拆除時(shí)影響周邊環(huán)境或者群眾安全，應(yīng)暫緩執(zhí)行，以司法的形式進(jìn)行督促，做好正確的決定，如辦理合理的手續(xù)，保證其合理性。對(duì)于現(xiàn)階段，嚴(yán)重影響人們生活安全、消防安全、公共隱患等情況，應(yīng)嚴(yán)格遵循現(xiàn)階段的法院執(zhí)行能力，堅(jiān)決予以執(zhí)行，同時(shí)在該過程中還涉及程序拆除、拆除形式選擇、拆除保障以及拆除后果等，法院應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理研究，保證其執(zhí)行合理[6]。提高法院的執(zhí)行能力應(yīng)保證其主體各司其職，各個(gè)部門、政府應(yīng)承擔(dān)起自身的責(zé)任，對(duì)相關(guān)的違法行為進(jìn)行客觀的分析，積極對(duì)鄉(xiāng)政府的實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，做好處理措施，保證實(shí)施過程的合理性，避免對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生侵害[7]。

（三） 優(yōu)先選擇適合的法律

在運(yùn)用“裁執(zhí)分離”解決非訴執(zhí)行類案件過程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分析其產(chǎn)生執(zhí)行難問題的主要原因，探索其問題的實(shí)質(zhì)，以保證合理運(yùn)用“裁執(zhí)分離”。例如，以現(xiàn)階段的土地非訴行政案件為例，在處理過程中，應(yīng)選擇合理的法律進(jìn)行應(yīng)用，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，如果相關(guān)的事件違反現(xiàn)階段的《土地管理法》，同時(shí)一般也違反當(dāng)前的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在實(shí)踐管理過程中通常法院主要選擇《土地管理法》進(jìn)行實(shí)施，充分發(fā)揮出其自身的優(yōu)勢，以消除違法的狀態(tài)。對(duì)于基層政府來說，在實(shí)踐應(yīng)用過程中，合理按照現(xiàn)階段的相關(guān)法律進(jìn)行建設(shè)，有助于當(dāng)前的執(zhí)行合法，充分發(fā)揮出基層政府的優(yōu)勢，嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律進(jìn)行執(zhí)行，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確進(jìn)行規(guī)定，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域內(nèi)如果未經(jīng)許可進(jìn)行違規(guī)建設(shè)，應(yīng)經(jīng)由當(dāng)?shù)氐恼?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進(jìn)行責(zé)令停止建設(shè)，要求其在規(guī)定的期限內(nèi)拆除，如果當(dāng)事人未能按照要求進(jìn)行拆除或者暴力抗法，相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)要求相關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制拆除，以滿足現(xiàn)階段的執(zhí)行需求[8]。我國最高人民法院在2013年通過《關(guān)于違法的建筑、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》中明確進(jìn)行規(guī)定，對(duì)涉及相關(guān)的違建內(nèi)容應(yīng)交由相關(guān)的機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆除，并授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。明確強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，保證行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行申請(qǐng)非訴執(zhí)行案件時(shí)以現(xiàn)有的法律為基礎(chǔ)，保證其具有良好的法律性，依據(jù)規(guī)章制度進(jìn)行執(zhí)行，以滿足當(dāng)前時(shí)代發(fā)展需求[9]。

綜上所述，在當(dāng)前的時(shí)代背景下，我國應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利完善，明確法院對(duì)行政處罰執(zhí)行案件的受理態(tài)度標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行應(yīng)對(duì)，以避免行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)做出決定后行政處罰難以落實(shí)情況，保證其合理性。積極對(duì)當(dāng)前的非訴行政執(zhí)行制度進(jìn)行改革，從多個(gè)角度進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮出“裁執(zhí)分離”的優(yōu)勢，明靈利用其模式建立完善的參考方案，提升其整體效率，并切實(shí)解決當(dāng)下存在的非訴行政執(zhí)行困境，營造優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境，做好司法實(shí)踐，積極消除其中存在的問題，經(jīng)過不斷的累積發(fā)展，推動(dòng)我國現(xiàn)代司法改革，建立完善的現(xiàn)代化發(fā)展體系，營造優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境，探索出非訴行政執(zhí)行制度最合理模式，保證實(shí)現(xiàn)司法公正，保證相對(duì)人的權(quán)益不受侵害。

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