地方治理中的問責與容錯機制：內在張力與制度平衡

張力偉

摘 要：問責與容錯是全面深化改革中的兩種重要機制。問責制度的強化在肅清腐敗行為的同時也一定程度上導致了官員的避責行為，使得地方官員在治理中害怕犯錯擔責而選擇消極退避。如此便和激勵改革創(chuàng)新、包容改革失誤的容錯機制構成了內在張力，具體表現(xiàn)為問責壓力下官員的不敢犯錯以及容錯機制在應用中的不健全。為此，應厘清問責與容錯的涵蓋范圍與制度邊界，進一步落實科學的容錯機制，引入公眾參與問責與容錯機制，平衡正向激勵和負向激勵的關系。

關鍵詞：地方治理;問責制度;避責;容錯

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0041-06

十八大以來，反腐敗的高壓態(tài)勢已經(jīng)形成，并深入到政治生活的方方面面。問責體系的優(yōu)化使得制度之網(wǎng)成為“帶電的高壓線”，在強有力的問責之下，監(jiān)督機制得以高效運轉，權力運用得到制度規(guī)范，政治生態(tài)得到明顯凈化。然而，在全黨上下糾正“四風”取得重大成效，政治生態(tài)發(fā)生根本性轉變的同時，地方治理中卻逐漸萌生出官員的“避責”現(xiàn)象，在具體的行政過程中，表現(xiàn)為適度遵從和謹慎反抗的混合產(chǎn)物[1]。換言之，地方治理中，官員們?yōu)榱饲笕∽员?，防止過錯行為帶來的問責風險，在政策執(zhí)行中選擇消極應對，即策略性地滿足上級的最低標準，從管理學理論來看，地方官員的行為表現(xiàn)為明顯的“系統(tǒng)磨洋工”（systematic soldiering）[2]，也就是利用制度的空子來“怠政”或者“有限作為”。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生是地方治理面對的現(xiàn)實梗阻，無論對地方治理還是“四個全面”戰(zhàn)略布局的有效推進，都產(chǎn)生著消極影響。

為了轉變這一現(xiàn)象，中央出臺了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟返任募蠼⒉⑸罨刹康娜蒎e機制、糾錯機制與保護機制，鼓勵干部擔當作為。雖然政策文本對容錯機制的構建提供了指導性意見，但是從政治學和公共管理學的角度看，如何通過一系列的具體實踐來重塑地方官員的激勵機制，減少由問責壓力帶來的消極影響，重喚地方官員的主動作為等問題尚存在一定的討論空間。所以，這對我們提出了如下幾個需要深入挖掘的重點：問責如何塑造著官員的避責行為，其內在機理是什么;究竟何為地方治理中的“容錯”，在現(xiàn)代國家治理中，問責與容錯之間存在著何種緊張關系;如何構建問責與容錯相互配合的治理體系，以實現(xiàn)二者的制度平衡，在保證反腐高壓態(tài)勢的同時又能夠激勵官員推動地方治理與政府創(chuàng)新的行為？對于改革走到關鍵階段的中國而言，這些問題的解決對于地方治理研究提供了新的視角與思路。

一、問責中的避責：現(xiàn)代國家治理中的特殊現(xiàn)象

不可否認，腐敗是深化改革中面臨的嚴峻問題，層出不窮的腐敗行為對于國家的制度根基與社會民生建設造成了嚴重的侵蝕，由此衍生出政策執(zhí)行梗阻、地方干群矛盾、公共服務遞送異化等突出問題。十八大以來，黨和國家以問題和現(xiàn)實為導向，相繼出臺了一系列的紀律政策法規(guī)文本，并通過配套制度加以落實。在全面從嚴治黨的背景下，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等相關規(guī)定不僅對官員的行為實現(xiàn)了進一步的約束，也從制度上優(yōu)化了問責體系，提升了問責強度。此外，國家監(jiān)察體系的試點推進與全面鋪開打通了黨紀與國法之間的關系，實現(xiàn)了黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一[3]。在強有力的問責之下，問題官員得到處理，腐敗行為得到明顯遏制、政治生態(tài)得到凈化、干群關系得以緩和。然而，在政治生態(tài)趨向好轉的同時，問責力度的增強卻引致地方官員的避責行為，成為國家治理中亟待解決的突出問題。

目前，關于避責的研究大體上遵循了西方思路，現(xiàn)有成果大體包含如下兩個方面：第一是避責形成的系統(tǒng)性要素，即構成避責的多要素組合[4];第二是地方官員避責的表現(xiàn)形式與負面效應[1]。但是，理解中國國家治理中的避責行為需要同中國的具體治理實踐結合起來。避責研究的西方框架如福利國家中的避責行為等解釋并不適用于中國地方治理中的避責現(xiàn)象，因此關于我國官員避責的研究尚有進步空間。結合中國國家治理的時間軸與地方政府的運作現(xiàn)實，可以認為，雖然官員避責是多種原因共同作用的結果，但現(xiàn)有的研究與實踐均指向同一要素，即問責強度的變化導致了官員行為的變化。從學理角度看，這一問題可以從兩個方面加以闡釋。

第一，問責強度的變化打破了原有的一部分權責平衡，為了調節(jié)權責關系，政府官員的行為傾向于縮小自身責任范圍，用以減少被問責的可能性。按照組織學的一般原則，權責一致是組織運作的基本準則，只有在權責一致的框架下，組織才能更好地發(fā)揮效能。然而隨著問責強度的提高，權責關系中的責任變得更為突出，承擔消極責任的后果往往同自身掌握的權力不相匹配。事實上，基層政府對于這一變化的感知最為明顯，因為基層政府雖然“位卑權輕”，但是作為政策執(zhí)行的“最后一公里”，卻往往承擔更大的責任。在權輕責重的現(xiàn)實中，避責行為就會在基層表現(xiàn)得最為顯著。若從另一個角度解釋，隨著外部環(huán)境的復雜化，全面深化改革的推進往往會遇到各類政策風險與執(zhí)行風險，在“有錯必問責”以及問責連帶等制度約束下，政府官員更愿意選擇“不做”來規(guī)避“做”的風險。學者將這種行為邏輯稱為“風險避責”，即官員們傾向于減少究責壓力，對社會風險的管理方式選擇很大程度上是以負面事件對自身風險的判斷為依據(jù)，為此通過組織架構安排來減少與公眾沖突，這已然成為避責的典型策略[5]。

第二，問責程序內部構成的不協(xié)調呈現(xiàn)出“結果導向”的特征，忽略了決策與執(zhí)行的二分關系，即政策的執(zhí)行者往往成為問責的重要關注對象。問責強度的提高進一步突出了“結果導向”的負面效應，使執(zhí)行者的避責傾向更為顯著。在科層制下，決策與執(zhí)行往往相分離，“決策—執(zhí)行—結果”是一套完整的行政流程。盡管黨和國家已經(jīng)建立了一套相對完整的問責體系，但是從運行機制來看，對執(zhí)行行政行為的人員問責嚴苛，而對做出決策行為的人員問責不足[6]。這種情況下，身處執(zhí)行層面的政府官員對問責強度變化的感知最為敏感，對問責強度增強的反應最為激烈。所以在地方治理中，層級下移與官員避責的相關關系愈發(fā)顯著，隨著行政層級的下移，官員的避責行為就更加明顯。在決策問責與執(zhí)行問責二者不平衡的客觀現(xiàn)實下，整個行政流程會因為執(zhí)行層級的避責而變得破碎。從經(jīng)濟學視角看，問責強度變化導致政府官員行為變化屬于一種理性行為，但是這種集體理性反而造成了政府整體性的非理性，進而導致了集體不負責的狀態(tài)[5]。

總的來看，隨著改革的不斷深入，清除腐敗這一障礙必須依靠問責制度的強化。十八大以來，反腐敗所取得的成效昭示了問責制度的有效性，但相伴而生的問題也不能忽視。問責體系的系統(tǒng)化與問責強度的提高在一定程度上導向了不合理的官員激勵模式，即正激勵與負激勵之間的失衡。由于政治行為具有一定的主觀性，在不合理的激勵制度下，政治行為在科層制下更能體現(xiàn)出“趨利避害”的特征，官員避責所構成的“有組織地不負責任”從行為上降低了治理能力，從制度上打破了組織合作的進程，進而對地方治理造成了負面沖擊。從行政過程角度看，這種消極影響的核心是政策執(zhí)行效度的弱化導致政策在轉化為治理實際效能之間的流程出現(xiàn)了梗阻。如是看來，這一方面削弱了地方治理的績效，另一方面阻礙了政府創(chuàng)新的進程。由此，從全局的角度看，地方治理能力的不足將深刻影響全面深化改革戰(zhàn)略的有效推進。

二、地方治理中“容錯機制”的內涵與價值

改革開放的歷史經(jīng)驗表明，“摸著石頭過河”的漸進式改革助力中國取得了豐碩的改革成果，是中國特色卓有成效的改革思路?！懊^過河”有利于在龐大的改革工程中積累經(jīng)驗、控制過程、降低風險。這一思路由中國改革客觀環(huán)境所決定，進而言之，由“摸著石頭過河”衍生出的“問題推動與試點推進”的建設方法也成為了中國特色社會主義的發(fā)展經(jīng)驗。隨著全面深化改革的不斷推進，對“摸著石頭過河”這一方法論的質疑之聲不斷涌現(xiàn)，但是結合全面深化改革的系統(tǒng)性、現(xiàn)代社會的復雜性與政治認知的局限性來看，很多未知的問題與風險都會隨著改革的深入而涌現(xiàn)出來。因此，就現(xiàn)實而言，“摸著石頭過河”不僅沒有過時，并且仍將長期符合中國國情。正如習近平指出的，“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知?！?/p>

“摸著石頭過河”意味著改革的每一步都含有未知風險，任何政治行為都有走彎路、犯錯誤的可能。鑒于此，全面深化改革需要通過容錯來保證改革的正常發(fā)展，在錯誤中積累經(jīng)驗教訓。習近平曾多次指出改革要“允許試錯、寬容失敗”，李克強在2016年的《政府工作報告》中亦提出要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。由此，“容錯”成為全面深化改革進程中的重要概念與重要機制。容錯本身是計算機科學領域的術語，指計算機中應用程序發(fā)生的錯誤并從錯誤中恢復的能力。結合現(xiàn)有研究，公共管理領域的容錯指代在改革與發(fā)展過程中，改革者在探索性實踐中具有相當?shù)母怕食霈F(xiàn)錯誤和偏差，因而需要通過相應的機制與對策將錯誤的后果控制在一定范圍內或者消弭錯誤。為了不影響改革的進一步發(fā)展，激勵改革創(chuàng)新，可以對相應的責任人予以豁免。結合中國治理現(xiàn)實與模式的特殊性，“容錯”可以從兩個方面加以理解。

第一，“容錯”由現(xiàn)代社會和改革發(fā)展的客觀現(xiàn)實決定，與“容錯”相并行的是“糾錯”，容錯的核心目的是吸取經(jīng)驗教訓，防止再次犯錯?！皬碗s”是現(xiàn)代社會的核心特征之一，社會結構與利益多元化為政治社會發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。“風險社會”的客觀事實昭示著，全面深化改革就是在風險和不確定中進行，需要不斷處理社會中的新問題，回應社會中的新利益、新要求，這就預示著改革不僅會面臨著許多未知難題，可能也尚缺乏相應的能力解決難題。現(xiàn)實決定了改革中犯錯是不可避免的過程，然而犯錯卻為積累經(jīng)驗提供了可能，為進一步規(guī)劃改革發(fā)展探索了新思路。倘若沒有容錯機制，改革就會失去勇氣和動力，也就無法在變動社會中積累各方面各領域的發(fā)展經(jīng)驗。當然，容錯不代表縱容犯錯，而是要在犯錯的同時及時做好風險預估、風險防范等準備，盡可能地減輕犯錯帶來的消極結果，對于犯錯所造成的后果，要及時地補救、系統(tǒng)地總結經(jīng)驗不足，防止再次犯錯。概言之，容錯與糾錯是改革發(fā)展道路中一體兩面的重要機制，二者不可偏廢。

第二，要明晰“容錯”中“錯”的內涵，“錯”不等于違法行為，容錯也不代表政府可以藉由法律與制度的空白肆意地“造法”。容錯機制的構建需要對整個行政過程進行必要的監(jiān)督與控制。已有研究指出，政府在依法行政和政府創(chuàng)新二者中存在著“法治—創(chuàng)新”的張力，也就是政府為了謀求創(chuàng)新而利用自由裁量權知法違法的行為，或者利用法律的滯后性而試圖造法的行為[7]。隨著公共管理面對的問題愈發(fā)多元，賦予政府行政過程中以自由裁量權是實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的客觀要求。然而，自由與守法之間的張力也會隨之誕生。為了創(chuàng)新而違法不僅危害了社會公眾的利益，也同依法治國的理念相違背。正是如此，容錯機制才需要嚴格地拒斥違法行為。所以，容錯機制的“錯”是指在探索性實踐中出現(xiàn)的非主觀性的錯誤，是政策、法律法規(guī)所允許的范圍內的錯誤[8]。根據(jù)習近平提出的“三個區(qū)分開來”，可以清晰地劃出容錯的邊界。在容錯機制中，只能夠包容正當決策下的失誤、探索過程中因為缺乏經(jīng)驗而產(chǎn)生的錯誤以及無意過失，而不是明知故犯、我行我素、謀取私利的違法行為。從這個角度看，容錯機制內嵌了對政府行為的過程控制與動態(tài)監(jiān)控，從根本上保證決策執(zhí)行中的合規(guī)合法，進而保證法律的權威性與依法治國的有效性。

總體審視，新時代的改革已經(jīng)進入了攻堅期和深水區(qū)，“摸著石頭過河”的風險已經(jīng)不能同日而語，必須全面突破陳舊的思想觀念、固化的利益藩籬與過時的制度束縛。改革過程中可能會犯更多的錯，可能會有更多的失誤，也可能會走更多的彎路。那么，容錯機制在推進國家治理現(xiàn)代化進程中的作用也就更加突出。面臨諸多重大艱巨的戰(zhàn)略任務，我國官員積極作為、高質量地落實完成各項改革任務是國家治理中的理想情境，但理想與現(xiàn)實之間總會存在一定的距離，即當下官員避責對改革動力的阻礙。在勾連了問責和避責之間關系的基礎上，容錯機制便和問責之間產(chǎn)生了內在張力：二者均是全面深化改革中的重要機制，卻形成了制度間的緊張關系，并且削弱了治理的有效性。為了破解這一制度難題，需要進一步明晰“問責—容錯”內在張力的表現(xiàn)形式，并有針對性地提出對策建議。

三、問責與容錯之間內在張力的形成機理

問責同容錯之間的緊張關系逐漸受到學術界關注，并且得到了經(jīng)驗研究的佐證。人民論壇的民調顯示，過半受訪者認為“不敢為”是當前官員不作為的根本原因[9]。不過，目前學術界更多關注二者相互矛盾的表現(xiàn)形式，對問題的產(chǎn)生機理和破解之道尚缺乏系統(tǒng)性的梳理與分析?？梢?，為了實現(xiàn)二者的制度平衡，構建新時代國家治理下合理的官員激勵機制，關鍵就是要從問責與容錯二者本身入手去厘清其內在張力的形成原因。由此，結合理論與現(xiàn)實兩個層面，問責與容錯之間的內在張力可以從兩個方面加以把握。

第一，問責程序的片面性與模糊性致使官員不敢犯錯。我國官員的約束機制總體分為法律與紀律兩大部分，也就是說，大部分官員受到黨紀與國法的雙重約束。從紀律角度看，黨和國家出臺了多項有關問責的黨內紀律和行政法規(guī)以加強問責建設，如《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等等。然而，問責實踐領域的不斷推進并不代表我國的問責制已高度完善，目前我國官員問責制仍然存在著許多問題。結合容錯來看，問責程序的片面性與模糊性造成了地方官員不敢犯錯的心理，細化而言，則在于問責的結果導向與問責主體單一兩個方面。

一是以“成果論英雄”的問責直接限制了官員們敢闖敢拼的盡頭。正如前文所言，為了不造成消極結果，官員們對于政策執(zhí)行或者政府創(chuàng)新選擇直接或者策略性回避的態(tài)度。容錯是包容錯誤的結果，而錯誤的結果又被納入到問責的范圍，二者由此產(chǎn)生了制度矛盾。任何改革都要付出成本，一些具體領域的改革甚至會犧牲部分利益并造成一定經(jīng)濟損失。例如目前正在推進的國有企業(yè)改革，所有制的變更在很大程度上具有國有資產(chǎn)流失的風險，甚至會造成一定的勞資糾紛，地方的企業(yè)管理經(jīng)驗不足也會導致改革創(chuàng)新的失敗。那么，由此造成的經(jīng)濟損失該如何衡量、如何歸咎？從結果出發(fā)，造成了損失就會被界定為“錯”，相關的責任主體自然就成為嚴肅問責的對象。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)為了防止犯錯、趨利避害，相關負責人在改革的要求下卻采取消極回避、無動于衷的表現(xiàn)方式。歸根結底，是防止自己落入“不干不行、干了還不行”的窠臼中，結果便是改革的停滯與新制度的胎死腹中。

二是我國目前的問責主體依舊較為單一，并且央地之間的問責依據(jù)存在沖突，造成了“可為”與“不可為”“誰可為”與“誰不可為”的混亂關系。從現(xiàn)實出發(fā)，延續(xù)著“上級問責下級”的內部問責形式，我國尚未實現(xiàn)多元主體參與問責的理想模式;集體負責、一把手負責、黨政同責等制度落實得也較為模糊。造成的結果是，要么一些問題沒人出來負責，要么一些問題的責任全落在一個人頭上。制度的模糊性會削弱制度的有效性和可預期性，那么作為制度遵從者的官員就會對制度失去信任，轉而逃避制度求取自保，“避免倒霉的事兒落在自己頭上”。另外，央地問責的依據(jù)不同也致使責任主體認定不清。在中央層面，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中使用的是“黨政領導干部問責”;而地方層面的法律法規(guī)中則基本上使用的“行政問責”，只將行政領導干部列為問責對象[10]。黨政干部身份之間的模糊很容易導致行政領導干部的責任更重，問責風險更大，進而造成行政領導干部承擔所有過錯的不平等地位。

第二，容錯機制的不健全使其沒有劃清同問責之間的邊界。改革是難啃的“硬骨頭”，由于改革創(chuàng)新者所承受的壓力和風險要大于其個人收入預期，上級政府和社會各界都應該保護改革者、獎勵創(chuàng)新者、寬容失敗者、善待出錯者[11]。隨著改革走向縱深，容錯機制的必要性顯得更為突出。然而在制度落地的過程中，難免出現(xiàn)不同制度之間邊界模糊甚至沖突的現(xiàn)實情況，站在容錯的角度來看，容錯機制在實踐中的不完善與不健全使其并沒有劃清同問責之間的邊界。

其一，容錯雖然是自上而下推動的政策，但是各地方尚未很好地將其轉化為具體制度。一方面，國家與地方的容錯審查沒有確定標準，另一方面也沒有可資參照的案例。雖然容錯機制于2016、2017年兩次被寫入政府工作報告，但容錯事實上并不是新鮮事物。據(jù)筆者統(tǒng)計，早在2006年，深圳市就出臺了進《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，旨在落實改革創(chuàng)新中的免責政策。近年來，遼寧、云南、廣西、浙江等地也陸續(xù)出臺了干部容錯免責的政策，涵蓋招商引資、科技轉化、基層治理等多項領域。然而，這些政策依然只是文本表述，各地并未出臺明確的容錯標準與審核機制。從海外的經(jīng)驗看，一些行政體制相對完善成熟的發(fā)達國家已經(jīng)存在明確的規(guī)定條文，解釋哪些具體、可操作的情形行政公職人員可以免責，甚至有相關案例為參照，這有利于該制度在實踐中正確有效地實施[12]。相較而言，容錯機制在我國起步較晚，也尚未積累一定的推行經(jīng)驗與可資借鑒的案例，便很難走入實際運作層面。換言之，容錯機制在實施中也處于“試錯”階段，仍有不少困局需要發(fā)現(xiàn)與解決。

其二，問責強化了官員避責的政治心理，使得官員對容錯機制抱有“不敢試”的心態(tài)，社會公眾對容錯機制的接受度也有待提升。高壓反腐態(tài)勢的形成擴大了問責的涵蓋面與懲戒力度，“小錯嚴罰”成為當前問責的基本特征。就政治現(xiàn)實而言“創(chuàng)新的干部不一定被重用、不作為的干部很少被問責”是政治生態(tài)中的慣?，F(xiàn)象[13]，那么正如前文論證，官員不敢犯錯的心理形成了“不敢為”的自我保護心理機制。結合容錯機制尚未成熟的事實，官員們更傾向畫地為牢，在鼓足勇氣推動改革和不犯錯之間選擇后者。另外，容錯對于社會而言更是新事物，社會公眾對容錯機制的理解度與接受度仍需提高?！坝绣e必懲”仍然是社會公眾的普遍心理，再加之公眾對改革的復雜性與專業(yè)性認知的較為淺薄，所以公眾對于官員們什么錯可以犯、什么錯不能犯的區(qū)分自然了解不足。在改革發(fā)展的一些問題上，地方為了平息社會輿論與保持社會穩(wěn)定去問責干部，使得一些本可以免責的干部也有被問責的風險。

總的來看，問責制度建設起步早，發(fā)展時間長，而容錯機制對于改革而言尚處于探索階段，其發(fā)展明顯滯后于問責制度。在地方治理中，二者的發(fā)展落差構成了彼此之間的張力：一方面，問責體系與內容的強化束縛了官員行動的腳步;另一方面，容錯機制的不健全又使官員們不敢犯錯。二者間的張力不僅阻礙了政府創(chuàng)新、推動改革的腳步，而且弱化了地方治理的效能。從本質上看，這是國家利益、社會利益與民眾利益的共同損失。

四、破解張力：尋找問責與容錯的制度平衡

為了保證容錯機制成為激勵廣大干部的制度，提升官員們的責任擔當意識和敢為人先的改革創(chuàng)新精神，就要實現(xiàn)問責與容錯之間的制度平衡。問責與容錯同屬激勵機制的兩個方面。實現(xiàn)二者間的制度平衡，關鍵要理順不同的制度關系，使二者相互補充、相互貫通、相互配套。所以，破解二者間的內在張力，既要從調整問責制度入手，又要從強化容錯機制切入。分而述之，可以從以下幾個方面展開。

首先，厘清問責與容錯的涵蓋范圍與制度邊界，強化問責的針對性，堅持問責“決策導向”與“結果導向”并重的科學化程序。中國國家治理和深化改革的客觀事實昭示，地方治理具有極強的特殊性，改革創(chuàng)新道路也具有一定的未知性。因此不能僅從“好”“壞”的統(tǒng)一標準實行官員問責，而是要增強問責的靈活性與針對性，避免問責成為束縛官員行為的枷鎖。2018年5月，中央印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，為容錯機制的構建提供了新的指導。各地方應當根據(jù)這個“頂層設計”，結合地方治理與發(fā)展的實際情況，在充分尊重黨紀國法的前提下出臺并落實符合自身的具體機制。例如，在啟動問責的過程中，要建立科學的評價標準，要統(tǒng)合考慮分析官員行為的基本動因與造成的結果，衡量官員行為是為了推動改革深入發(fā)展抑或為自身謀取私利，是為了充分發(fā)展干實事還是大搞形式主義換取政績。黨的十八大報告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”那么融合容錯機制，對于出于公共利益與社會需求的決策與行為，可以納入到容錯機制當中;而以公眾和改革為幌子，實則為了一己私利的決策與行為要嚴肅問責，防止容錯機制成為官員的另類“保護傘”。

其次，在科學設計容錯機制的運行模式、確定清晰的免責條款以及明確的適用對象基礎上，在問責中引入容錯申訴機制，給予官員充分的自我辯護空間。打造并完善各地容錯運行的案例庫，為容錯機制的良性運行積累經(jīng)驗、提供借鑒。容錯機制是“寬容”而非“縱容”，因此容錯機制不是官員犯錯的“救命稻草”，而是對勇于擔當、銳意創(chuàng)新的改革先行者的激勵與保護。因此，要科學地設計容錯的運行模式，在中央頂層設計以及地方治理實踐的基礎上確定清晰的免責條款，明確哪些官員群體可以被視為免責主體，他們的何種行為處于免責范圍之內。對于難以確定、沒有參照的行為要科學地分析、審慎地協(xié)商，不冤枉一位能干的干部，不漏掉一個腐敗分子。對于被問責的干部，如果認為自己適用于容錯免責，可以向同級或者上級組織提出申訴，闡明自身適用于哪一條款，而相關組織也應該在充分調查的基礎上作出結論，防止輕率武斷的結論對積極有為的干部造成傷害。與此同時，各地方應共享容錯免責的案例，分門別類地建立改革容錯的案例庫，為各地容錯機制的良性運行提供借鑒參照。

再次，引入決策公眾參與和社會問責，讓社會公眾充分參與到有關于改革發(fā)展的各項決策中并且監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行、時時糾錯，為官員的犯錯安裝社會“保險閥”。對于官員的問責與容錯也要引入?yún)⑴c機制，讓公眾了解問責與容錯的執(zhí)行標準，提高社會對相關制度的理解力與支持度。改革創(chuàng)新的動因主要看決策的科學性與民主性，因此，只有在科學民主決策下所犯下的“探索性錯誤”才被容錯機制所涵蓋。從這個角度看，地方治理決策應該充分地引入公眾參與，將社會組織、企業(yè)、專家與公眾整合到?jīng)Q策環(huán)節(jié)中，聽取社會意見、了解技術難題，系統(tǒng)地評估政策風險與政策結果，預估政策可能帶來的不利結果。第二，強化對決策過程的監(jiān)督，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題立刻采取相應措施進行糾錯，將結果可能出現(xiàn)的錯誤消弭在過程中或使其最小化。第三，在啟動問責與容錯機制時也要引入公眾參與，讓公眾了解問責與容錯的界限與標準，同時也是為了讓公眾了解改革的復雜性。

最后，平衡正向激勵與負向激勵，實現(xiàn)可上可下的人事機制。平衡正負激勵，就是要讓問題與消極的官員能下，也要讓有能力和有為的官員能上，上級應建立干部的交流溝通機制，為干部在改革過程中的困難答疑解惑、打消干部疑慮，給予他們合理發(fā)展預期。全面從嚴治黨的提出提高了官員們從政的緊張感、危機感，但部分領導干部的相繼落馬也在一定程度上壓縮了官員們的發(fā)展預期，使其形成“不出事就萬事大吉”的心理。與問責相對，容錯作為正向的激勵機制，其所應發(fā)揮的作用在于：一是引導干部們樹立敢為人先的創(chuàng)新精神以及責任意識，消除部分領導干部得過且過的懶政無為思想;二是對于改革之路上具有疑慮的干部，要經(jīng)常和他們進行溝通，針對改革中的未知風險，要鼓勵他們探索新路子、新方法，允許改革犯錯甚至失敗，打消他們的后顧之憂，讓他們全心全意地堅守在改革發(fā)展的第一線上;三是“堅持優(yōu)者上、庸者下、劣者汰”的考核晉升機制，對于積極適應全面深化改革并在改革實踐中取得一定成果的干部，縱然在探索實踐過程中走過彎路，犯下錯誤，也要給予安撫獎勵，從而更有利于形成敢于改革、善于改革的良好政治生態(tài)。

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