《巴黎協(xié)定》背景下全球碳減排新機(jī)制探析

倪甜

[摘? ? 要] 《巴黎協(xié)定》確立了“國家自主貢獻(xiàn)+5年評審”為核心的自下而上的碳減排新模式。波蘭氣候變化大會通過的《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則為2020年后全球環(huán)境治理提供了具體指引。本文闡釋了圍繞“國家自主貢獻(xiàn)”建立的減緩、適應(yīng)、全球盤點(diǎn)和透明度的減排模式，并分析其存在的局限性。與此同時，2020年后全球環(huán)境治理機(jī)制也在發(fā)生改變。把握《協(xié)定》和實(shí)施細(xì)則制定前后對中國的影響，提出中國在《協(xié)定》背景下的低碳發(fā)展之策。

[關(guān)鍵詞] 巴黎協(xié)定;減排;INDCs

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 13. 070

[中圖分類號] D996.9? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）13- 0170- 02

0? ? ? 引? ? 言

一把劍——達(dá)摩克利斯之劍高高地懸在人類的頭上，那令人提心吊膽的懸絲，就是環(huán)境。《巴黎協(xié)定》（以下簡稱：《協(xié)定》）的簽署，開啟了全球綠色低碳發(fā)展的新局面，將升溫控制在2℃成為全球環(huán)境治理新的目標(biāo)和挑戰(zhàn)。此外，剛剛落下帷幕的波蘭氣候變化大會為《協(xié)定》的實(shí)施做好準(zhǔn)備，會議就如何履行協(xié)定具體內(nèi)容做出全面平衡的一攬子計劃，就全面落實(shí)協(xié)定、提升全球氣候行動做出了詳細(xì)安排。中國作為最大的發(fā)展中國家和溫室氣體的排放國，引發(fā)來自南北兩方的巨大壓力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對全球氣候變化以及生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的影響。本文以《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的出臺為契機(jī)，探析《協(xié)定》背景下全球碳減排新機(jī)制。

1? ? ? 《巴黎協(xié)定》的減排模式以及局限性

1.1? ?《巴黎協(xié)定》的減排模式

《協(xié)定》制定了氣候變化的長期目標(biāo)，將全球升溫控制在2℃之內(nèi)，努力限制在1.5℃，到2080年實(shí)現(xiàn)凈零排放。其最大的亮點(diǎn)是將所有締約國都納入了保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境確保人類可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境命運(yùn)共同體。首先，各締約國在2020年前向聯(lián)合國秘書處提交到2050年乃至更長期間的低碳戰(zhàn)略。其次，締約國就其同意提交的國家自主貢獻(xiàn)（簡稱：INDCs）定期在整體進(jìn)度上進(jìn)行促進(jìn)性全球盤點(diǎn)。細(xì)則規(guī)定于2030年舉行第一次全球盤點(diǎn)，并且各個國家提供的INDCs主要為減緩行動信息，同時締約國有權(quán)提供適應(yīng)、資金等信息。再次，締約國要定期提供溫室氣體排放清單和履行的進(jìn)度追蹤信息，為全球盤點(diǎn)提供參考。最后，每個締約國定期依照透明的方式開展工作。細(xì)則考慮到發(fā)展中國家的國情，為發(fā)展中國家履行報告義務(wù)做出了靈活的區(qū)別安排。

1.2? ?《巴黎協(xié)定》的局限性

《協(xié)定》解決了部分氣候變化問題，在可預(yù)見的未來有可能會出現(xiàn)搭便車或者倒車現(xiàn)象，從而引發(fā)更具有爭議的問題。《協(xié)定》是繼《京都議定書》（以下簡稱：《議定書》）之后，第二個具有法律約束力的國際公約。首先，《協(xié)定》若干條款具有約束力。此條款只是約定對各方自主貢獻(xiàn)進(jìn)行審查，且審查只對發(fā)達(dá)國家具有約束力。其次，《協(xié)定》的大多數(shù)條款對大企業(yè)而非對小農(nóng)有利。其提出的將退耕還林作為碳交易的核心，引起了世界各地很多農(nóng)民和土著居民的反對，仍然傾向于維護(hù)大企業(yè)的利益。最后，發(fā)達(dá)國家資金援助發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化并沒有達(dá)成具有法律約束力的條款?；I集的資金絕大部分都是來自碳補(bǔ)償?shù)仁袌鲑Y金，沒有公共資金的來源保障。

2? ? ? 《巴黎協(xié)定》全球環(huán)境治理機(jī)制的變化

2.1? ?氣候治理模式的變化

《議定書》對發(fā)達(dá)國家規(guī)定了自上而下的強(qiáng)制減排模式，在氣候變化領(lǐng)域主要體現(xiàn)為“下”遵守“上”設(shè)計的方案、路線，“下”多限于被動執(zhí)行具體在氣候變化對應(yīng)領(lǐng)域，“上”為締約國的行動、方案等。[1]《議定書》具有普遍的法律約束力和嚴(yán)格的遵約機(jī)制，但是美國從未批準(zhǔn)，且加拿大于2011年宣布退出，實(shí)際上并未取得顯著的成效。在后京都時代下，這種自上而下的減排模式?jīng)]有得到很多國家的認(rèn)可，反而該種治理模式的弊端日益凸顯。

《協(xié)定》確立了INDCs為核心的自下而上的治理模式，因此，各締約國依據(jù)自主貢獻(xiàn)的形式，自主制定減排計劃。INDCs構(gòu)建了各國自主貢獻(xiàn)的新型的全球氣候治理體系，已經(jīng)有188個締約國提交了INDCs，覆蓋了全球90%的溫室氣體排放。此外，發(fā)達(dá)國家在資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，從而避免了某些發(fā)達(dá)國家利用INDCs逃避減排義務(wù)的可能性。

2.2? ?共同但有區(qū)別責(zé)任的變化

鑒于《公約》所涉的發(fā)展中國家締約方的具體需要和特殊情況，特別是那些對氣候變化不利影響特別脆弱的發(fā)展中國家，因此，《協(xié)定》改變了之前發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的劃分，重新劃分為發(fā)達(dá)國家、最不發(fā)達(dá)國家以及發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家三類，這意味著國際社會充分考慮了最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的主張。就減排而言，中國等發(fā)展中國家被加重了減排責(zé)任。一方面，發(fā)展中國家所取得的發(fā)達(dá)國家的援助將逐步減少;另一方面，發(fā)展中國家有可能對那些最不發(fā)達(dá)國確立的共同但有區(qū)別責(zé)任原則也隨之發(fā)生了變化。總之，《巴黎協(xié)定》遵守了適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，弱化了該原則的適用基礎(chǔ)。

3? ? ? 《巴黎協(xié)定》背景下碳減排新機(jī)制對中國的影響

3.1? ?《巴黎協(xié)定》制定前

在京都時代，中國屬于非附件一國家，不承擔(dān)量化的減排義務(wù)。一直到后京都時代，根據(jù)“巴厘行動計劃”，發(fā)展中國家應(yīng)在可核實(shí)的資金、技術(shù)與能力建設(shè)支持下采取適當(dāng)?shù)臏p緩行動。因此，中國在2009年以前把碳排放作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃。此后，中國于2010年正式向秘書處提交了2020年行動目標(biāo)。在全球氣候治理的進(jìn)程中，中國已經(jīng)不可能再像京都時代那樣置身事外，而應(yīng)該積極參與其中，承擔(dān)減排義務(wù)。中國政府于2015年向秘書處提交了應(yīng)對氣候變化的INDCs文件，確立了中國的CO2排放量在2030年達(dá)到峰值，以及單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的CO2排放量比2005年下降60%-65%的目標(biāo)。

3.2? ?《巴黎協(xié)定》制定后

國際社會體系的無序性和無政府狀態(tài)以及各國之間的利益博弈促使各個主權(quán)國家之間開展相互合作，因此，《協(xié)定》的達(dá)成，主要是參與全球氣候治理的大國的合作和相互妥協(xié)行為，否則，巴黎氣候大會也不會取得實(shí)質(zhì)性的成果。中國在與國外舉行的氣候會議上，重申落實(shí)《巴黎協(xié)定》的堅定承諾，發(fā)出推動應(yīng)對氣候變化國際合作的積極信號。此外，在2018年底舉行的波蘭氣候變化大會上，中國代表團(tuán)就涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題貢獻(xiàn)中國方案和智慧，為細(xì)則的順利達(dá)成做出了貢獻(xiàn)，得到了國際社會的高度贊譽(yù)。

4? ? ? 《巴黎協(xié)定》背景下中國碳減排機(jī)制的完善路徑

4.1? ?完善INDCs減排目標(biāo)，確定立法方向

INDCs是華沙氣候變化大會上提出的減排承諾。就INDCs來說，還有繼續(xù)完善的空間。一方面，中國INDCs應(yīng)增加溫室氣體減排的類型。中國INDCs確立的減排承諾對象為CO2，不包括二氧化硫等其他的溫室氣體。其他國家的INDCs大部分都將溫室氣體擴(kuò)展至CO2、甲烷和氧化亞氮等六類溫室氣體。全球僅中國的INDCs限于CO2，并不是中國對其關(guān)注度不夠。另一方面，中國的INDCs應(yīng)充分闡述中國溫室氣體減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。

4.2? ?推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法，夯實(shí)市場化的減排機(jī)制

碳排放權(quán)交易是控制溫室氣體、應(yīng)對氣候變化的一種市場化的減排措施。目前正處于《議定書》到《協(xié)定》的過渡期，碳排放交易機(jī)制仍然是碳減排機(jī)制中的核心機(jī)制。一方面，《協(xié)定》并沒有禁止市場化的減排手段，只是規(guī)定締約方可以采取符合溫室氣體排放和氣候適應(yīng)型的路徑實(shí)現(xiàn)減排承諾;另一方面，中國2017年底碳排放交易市場的全面啟動，涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵等八大重點(diǎn)行業(yè)，超過歐盟排放交易體系成為全球最大的碳交易市場。但是目前碳排放交易頂層設(shè)計懸而未決，因此，首先，盡快出臺碳排放交易法律法規(guī)，明確交易的原則和具體的規(guī)制設(shè)計;其次，對碳交易及其衍生的碳金融、碳期貨等建立完備的管理和監(jiān)測制度;最后，由市場主導(dǎo)碳交易價格，促進(jìn)企業(yè)主體自發(fā)自主減排。

4.3? ?強(qiáng)化國際和國內(nèi)立法的銜接，推進(jìn)《協(xié)定》的全面落實(shí)

國際和國內(nèi)立法的有效銜接是落實(shí)《協(xié)定》和實(shí)施細(xì)則的必要條件。第一，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家之間的合作。中國現(xiàn)在仍需要發(fā)達(dá)國家的資金、技術(shù)、和能力建設(shè)的援助，但是作為發(fā)展中大國，中國也需要對小島嶼發(fā)展中國家與極不發(fā)達(dá)國家進(jìn)行援助，以實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金和技術(shù)的引進(jìn)來和走出去。第二，對傳統(tǒng)的環(huán)境與能源立法予以完善，保障外商投資經(jīng)營的權(quán)利，用環(huán)保手段加強(qiáng)《對外貿(mào)易法》的實(shí)施，完善林業(yè)碳匯、陸地碳貯存和吸收碳匯機(jī)制。第三，將新環(huán)保法中確立的清潔發(fā)展機(jī)制（簡稱：CDM）通過制定高位階的行政法規(guī)予以細(xì)化，提高法律權(quán)威和約束力。

4.4? ?優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)承諾目標(biāo)

近十多年以來，中國的能源消費(fèi)增長迅速，原因在于：其一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，其二是化石能源碳排放的低成本。《協(xié)定》的簽署為我國綠色經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)提供了機(jī)遇，可以倒逼我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)新能源的開發(fā)與利用。在我國“富煤缺油少氣”能源稟賦的約束下，須從能源消費(fèi)和供給入手。其一是充分利用石油輸出組織、美國頁巖革命作用大降促使國際油價陷入低迷之機(jī)，與中東地區(qū)簽訂長期的供貨合同;其二是通過技術(shù)和體制創(chuàng)新，發(fā)展非化石能源，加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源體系建設(shè)，建成低碳現(xiàn)代能源體系。

主要參考文獻(xiàn)

[1]秦天寶.論《巴黎協(xié)定》中“自下而上”機(jī)制及啟示[J].國際法研究，2016（3）：64-76.