美國鈾產(chǎn)品進口232調(diào)查始末

文 | 毛繼軍

作者系核能行業(yè)觀察者

美國以國家安全之名對鈾產(chǎn)品進口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈。

2018年7月，美國商務部以鈾產(chǎn)品大比例進口威脅美國國家安全為由，發(fā)起歷時九個月的“232調(diào)查”。2019年4月，商務部將調(diào)查結(jié)論提交給總統(tǒng)辦公室。7月12日，白宮以備忘錄的形式發(fā)布聲明，特朗普總統(tǒng)不認為當前大比例鈾產(chǎn)品進口威脅美國國家安全，意味著美國將不會采取配額（quota）和/或加征關(guān)稅（tariff）的方式調(diào)節(jié)鈾產(chǎn)品進口比例。

美國以國家安全之名對鈾產(chǎn)品進口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈，從這個角度看，鈾產(chǎn)品232調(diào)查的結(jié)果并不意外。

鈾礦企業(yè)請愿貿(mào)易保護

受福島事故和二次供應量增加等因素影響，近年來國際天然鈾供需差不斷加大，鈾價持續(xù)低迷，一度曾跌破20美元/磅，與2007年高位時的130多美元相差6倍之多。

自2017年以來，Cameco和哈原工等主要供應商先后進行了較大規(guī)模的減產(chǎn)，仍難挽市場頹勢，鈾生產(chǎn)商普遍經(jīng)營困難。美國國內(nèi)鈾礦規(guī)模較小，成本偏高，2011年后多個高成本鈾礦先后關(guān)停。

2018年1月16日，美國兩家主要天然鈾生產(chǎn)企業(yè)Energy Fuels 和Ur Energy根據(jù)美國《貿(mào)易擴展法案》(Trade Expansion Act) 第232條款向美國商務部提交調(diào)查請愿，要求調(diào)查鈾產(chǎn)品（包括天然鈾和鈾加工產(chǎn)品）進口對美國國家安全的影響。兩公司在請愿書中指出，美國目前約40%的鈾進口依賴俄羅斯和哈薩克斯坦，這些國家的鈾礦開發(fā)商獲得了大量政府補貼，對美國企業(yè)造成了不公平競爭，且這一趨勢仍在加劇。

兩公司認為，美國大比例進口鈾產(chǎn)品對國內(nèi)鈾礦企業(yè)造成了巨大沖擊，國內(nèi)鈾生產(chǎn)商的供應份額從1989年的49%降到了目前的5%，他們認為天然鈾過度依賴國外供應可能會威脅美國的國防和能源安全。

兩公司要求商務部調(diào)查鈾產(chǎn)品進口對美國國家安全的影響，并評估通過政府行政職權(quán)調(diào)整鈾產(chǎn)品進口比例的可行性，其建議舉措是通過進口配額的方式調(diào)節(jié)美國鈾產(chǎn)品進口比例，使國內(nèi)鈾產(chǎn)品達到25%的市場份額，同時美國聯(lián)邦公用事業(yè)和相關(guān)機構(gòu)（主要是軍方）應采購國內(nèi)生產(chǎn)的鈾產(chǎn)品。

兩家鈾礦企業(yè)在其232調(diào)查請愿書中亦提到中國，稱“中國每年都向美國出口分離功，伴隨中國核電發(fā)展放緩，過剩的鈾濃縮產(chǎn)能未來將以低濃鈾形式進入美國”。根據(jù)美國能源信息署（EIA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年中國向美國出口鈾濃縮服務僅318噸分離功，2016-2018年從中國進口分離功的數(shù)據(jù)未公開，樂觀估計應在幾百噸范圍內(nèi)，而2018年俄羅斯和URENCO三國的供應量分別是3473噸和5852噸分離功。顯然，兩家鈾礦企業(yè)對中國鈾產(chǎn)品進口的指責和擔憂并無依據(jù)。

2018年7月，美國商務部宣布正式立案鈾產(chǎn)品進口232調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涵蓋從采礦到鈾濃縮、國防軍事用鈾，以及核電需求用鈾等，經(jīng)過9個月的調(diào)查后，商務部向白宮提交了調(diào)查結(jié)果，但未對外公開。

232調(diào)查的法律依據(jù)是美國1962年頒布的《貿(mào)易擴展法案》，但對于如何判斷是否影響國家安全，并無明確標準，在實際操作過程中，商務部具有較大的自由裁量權(quán)。對于鈾產(chǎn)品而言，天然鈾的確關(guān)乎國家戰(zhàn)略核力量，因此可在很大程度上影響國家安全。然而，以美國的核彈頭和鈾產(chǎn)品儲備，加之其天然鈾主要由鄰國加拿大供應，即使天然鈾對外依存度超過90%，對國家安全的影響仍微乎其微。

對于兩家企業(yè)提出的進口配額政策建議，首先配額方式存在操作難度，比如四分之一的國內(nèi)配額如何分配給各核電業(yè)主；其次美國目前的天然鈾產(chǎn)量僅240萬磅（U3O8），如果份額提高至25%，需將國內(nèi)產(chǎn)量提高5倍至1110萬磅，這在短期內(nèi)幾乎難以實現(xiàn)。

另一方面，如果美國采取配額政策，將對國際天然鈾市場造成影響。美國擴大國內(nèi)鈾礦產(chǎn)量，將會在美國內(nèi)部形成半封閉市場，從而進一步擴大Cameco和哈原工等主要供應商的供需差，有可能導致國際鈾價進一步下跌。正因如此，在232調(diào)查期間，加拿大政府和企業(yè)以及哈原工先后游說美國政府。

迎合鈾礦企業(yè)的請愿訴求，美國政府可采取的另一舉措是加征鈾產(chǎn)品進口關(guān)稅，以提高國內(nèi)鈾產(chǎn)品的成本競爭力，這也是業(yè)界普遍預期的政策舉措。2017年，美國對鋼鐵和鋁產(chǎn)品開展的232調(diào)查，最終就采取了加征關(guān)稅措施。然而，不管是進口配額還是加征關(guān)稅，無疑都會提高美國核電企業(yè)的燃料采購成本，這對本就岌岌可危的美國核電而言將無異于雪上加霜。

核電企業(yè)面臨經(jīng)營困境

美國核電裝機全球第一，年發(fā)電量占比接近20%，是美國最大的零碳電源。然而，近年來美國核電面臨嚴峻的經(jīng)濟性挑戰(zhàn)。美國核電約有54 GWe的裝機容量分布于受管制市場，另外45 GWe的裝機容量則處于開放的非管制市場中，運營商面臨激烈的競爭。

一方面是價格低廉的天然氣，另一方面則是能夠優(yōu)先接入電網(wǎng)并享有補貼政策的風電，美國政府對風力發(fā)電給予22美元/MWh的稅額補貼，而且允許風力發(fā)電優(yōu)先并網(wǎng)。

2017年，美國愛德華國家實驗室曾開展《美國核電面臨的經(jīng)濟性挑戰(zhàn)》專題研究，對美國77臺核電機組（共99臺，其余缺少數(shù)據(jù)）的運營成本和上網(wǎng)營收進行了詳細對比，結(jié)果顯示其中63臺機組在2016年虧損運營，大部分機組的虧損額位于15美元/MWh以下（約每度0.1 RMB）。

研究認為，美國核電經(jīng)濟性的下降并不是核電本身的原因造成的。美國核電運行成本自2012年之后一直在下降，而負荷因子長期保持高水平，2016年平均為92.1%。美國2016年核電平均度電成本約0.28RMB，處于較低水平。美國核電盈利下降的主要原因是電力市場失效，美國電力市場尤其是開放電力市場聚焦于短期的邊際成本（主要指運行成本，氣電運營成本低），未體現(xiàn)發(fā)電廠的真實固定發(fā)電成本。

正因為此，自2013年以來，美國已經(jīng)有7臺核電機組在壽命期內(nèi)提前關(guān)閉（premature closure）。改善核電的經(jīng)濟性只能依靠于政府的特定政策。2016年，美國伊利諾伊和紐約州先后通過立法對核電提供補貼，補貼額大于15美元/MWh，可使州內(nèi)核電扭虧為盈避免提前關(guān)閉。2019年，新澤西和俄亥俄州也通過類似的法案，為州內(nèi)核電站提供補貼。

在此情況下，如果美國政府通過232調(diào)查加征鈾產(chǎn)品進口關(guān)稅或者增加國內(nèi)高成本產(chǎn)量，都將提高美國核電企業(yè)的燃料采購成本，進一步加劇核電的經(jīng)營困境。據(jù)美國核能研究所測算，在鈾產(chǎn)品25%配額情況下，每年將給美國核電機組造成5-8億美元的附加成本，平均到度電為0.65-1美元/MWh。正因為此，在232調(diào)查期間，美國核電業(yè)界多次向政府提出反對意見。

特朗普就任美國總統(tǒng)后，在2017年6月份宣布了一項關(guān)于促進和擴大美國核電的倡議，要求能源部完整評估美國核電政策，并尋求新舉措復興核電這一關(guān)鍵能源。

從特朗普在232調(diào)查結(jié)果備忘錄里提到的這一點，不難看出，在保護核電和保護鈾礦企業(yè)之間，前者的重要性顯然更大。所以，雖然冠以國家安全之名，也符合特朗普政府奉行的貿(mào)易保護主義，但保護本國鈾礦企業(yè)意味著損害核電利益，兩權(quán)相衡，鈾產(chǎn)品232調(diào)查只能不了了之。