“房住不炒”定位下的商品房備案監(jiān)督

徐金鵬

摘要：2016年12月，中央首次提出把“房子是用來住的，不是用來炒的”作為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的定位，黨的十九大進(jìn)一步明確“房住不炒”。房地產(chǎn)管理部門應(yīng)通過行政管理手段的有效干預(yù)，使房地產(chǎn)市場更加平穩(wěn)有序，讓炒房者無計(jì)可施，為實(shí)現(xiàn)“房住不炒”定位創(chuàng)造性地履行好房產(chǎn)管理部門的監(jiān)管職責(zé)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn);備案;監(jiān)督

中圖分類號：F293.33

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0023-25

收稿日期：2019-03-15

住房問題長期受到政府和群眾的關(guān)注，不僅僅因?yàn)樽》渴谴龠M(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，更是因?yàn)樽》渴玛P(guān)人民群眾福祉，是人民群眾分享改革紅利、追求幸福生活的重要元素。2016年12月，中央首次提出把“房子是用來住的，不是用來炒的”作為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的定位，黨的十九大進(jìn)一步明確“房住不炒”。近年來，從中央到地方，住建部門始終貫徹房地產(chǎn)市場的定位思想，堅(jiān)持調(diào)控目標(biāo)不動(dòng)搖，在今年全國住建工作會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)保持調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性”，把“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”作為2019年樓市調(diào)控的工作目標(biāo)，“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位”是當(dāng)前和今后一段時(shí)期房地產(chǎn)市場的新常態(tài)。

強(qiáng)化和發(fā)揮房地產(chǎn)市場監(jiān)管職能和作用是遏制炒房的有效手段。所謂炒房，是指利用商品住房（不以居住為目的），短期內(nèi)通過低價(jià)買入、高價(jià)賣出，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易并從中牟利的行為。炒房交易的對象主要是預(yù)售商品住房（增量房）。炒房是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物，本質(zhì)上是一種投機(jī)行為，為房價(jià)虛高和哄抬房價(jià)起到了推波助瀾的作用，從而導(dǎo)致商品住房背離其居住屬性，擾亂房地產(chǎn)市場秩序。如何遏制“炒房”，實(shí)現(xiàn)“房住不炒”，需要綜合施策，對癥下藥，本文就房地產(chǎn)管理部門通過預(yù)售商品房的備案審查和監(jiān)督遏制“炒房”行為作一探討。

1 商品房預(yù)售合同備案的法律依據(jù)及特點(diǎn)

商品房預(yù)售合同備案是我國對房地產(chǎn)市場管理的重要手段之一，抓住備案審查這一環(huán)節(jié)就抓住了房地產(chǎn)市場監(jiān)管的“牛鼻子”，是限制和打擊炒房諸多手段與環(huán)節(jié)的重要行政措施。備案登記是備案審查制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，商品房預(yù)售合同備案登記，是指房地產(chǎn)開展企業(yè)取得商品房預(yù)（銷）售許可證后，與商品房預(yù)購人簽定預(yù)售合同（網(wǎng)上簽約），由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向房地產(chǎn)管理部門申請辦理備案登記手續(xù)。其主要法律法規(guī)依據(jù)是：《城市房地產(chǎn)管理法》第45條“商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案”;《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第27條第2款“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自商品房預(yù)售合同簽訂之日起30日內(nèi)，到商品房所在地的縣級以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門和負(fù)責(zé)土地管理工作的部門備案”;《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條“商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)”?？梢姡唐贩款A(yù)售合同備案登記有兩個(gè)特點(diǎn)，一是具有行政強(qiáng)制性，是行政機(jī)關(guān)對商品房預(yù)售行使監(jiān)管職權(quán)的主要手段，是一種行政管理行為，二是商品房預(yù)售合同登記備案是開發(fā)企業(yè)（預(yù)售人）一方應(yīng)當(dāng)履行的報(bào)備義務(wù)，是開發(fā)企業(yè)自覺接受監(jiān)管的行為之一。商品房預(yù)售合同備案登記的主要曰的是防止開發(fā)企業(yè)“一房兩（數(shù)）賣”。

2 商品房預(yù)售合同備案制度漏洞及表現(xiàn)

實(shí)踐中，炒房人正是窺見了備案登記的制度漏洞，主要為兩類形態(tài)：一是規(guī)避備案登記審查。不少開發(fā)企業(yè)為了追求利潤最大化，利用自身在商品房買賣中的強(qiáng)勢地位，常常欺騙、欺負(fù)預(yù)購人，規(guī)避、甚至逃避行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，在取得商品房預(yù)（銷）售許可證后，利用一切手段進(jìn)行廣告炒作、饑渴宣傳，提高商品房增值預(yù)期，在正式簽訂商品房預(yù)售合同前，簽約商品房認(rèn)購協(xié)議書（意向書），收取定金，穩(wěn)定客源，通過哄抬房價(jià)，為“炒房客”打開方便之門。二是利用注銷預(yù)售商品房合同備案登記尚無明確法律法規(guī)依據(jù)的方法，或通過預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓在法律法規(guī)層面上尚具有不確定性，進(jìn)行炒房（炒樓花）。有的開發(fā)企業(yè)利用注銷商品房預(yù)售合同備案登記，為投機(jī)人提供預(yù)售商品房轉(zhuǎn)移交易條件，通過提高房價(jià)預(yù)期，放縱炒房行為，讓“投機(jī)人”從中牟取暴利。

兩類炒房行為日的都是試圖逃避行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管。首先，商品房認(rèn)購協(xié)議書（意向書）是有購房意愿的公民（群眾）有意向購買特定的某單元商品住房（在建并取得預(yù)售狀態(tài)）與開發(fā)企業(yè)簽訂的書面文書，主要表現(xiàn)為協(xié)議、定金收據(jù)等二一般情況下，該書面文書是開發(fā)企業(yè)宣傳、介紹商品房項(xiàng)目，主要條款明確，由預(yù)購人認(rèn)可并支付定金的行為而形成。有的書面文書（協(xié)議）還設(shè)定了分期付款的時(shí)問、違約金等條款。商品房認(rèn)購協(xié)議書（意向書）是否具有合同效力，本文不作分析。但對認(rèn)購協(xié)議書的執(zhí)行（市場行為），兇未取得房產(chǎn)管理部門的備案登記證明，房產(chǎn)管理部門對此還缺乏有效的行政監(jiān)管手段。因此，“炒房客”（房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員與開發(fā)企業(yè)商品房預(yù)售人員惡意串通，利用房價(jià)快速上漲時(shí)間差或開發(fā)企業(yè)促銷優(yōu)惠）借機(jī)炒房，坑害消費(fèi)者利益，從而實(shí)現(xiàn)炒房牟利的目的。

另一類是轉(zhuǎn)讓預(yù)售商品房或注銷商品房預(yù)售合同備案登記.、主要是指預(yù)購人通過轉(zhuǎn)讓已備案登記的商品房預(yù)售合同，逃避納稅環(huán)節(jié)，直接轉(zhuǎn)讓給新的預(yù)購人，從中獲得差價(jià)利益：即在沒有物權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，從預(yù)售合同到合同轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)上是債權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)炒房的目的。對于預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓，實(shí)踐中難以制止，普遍認(rèn)為符合《民法總則》《合同法》關(guān)于民事行為意思自治和協(xié)商一致的原則。然而《城市房地產(chǎn)管理辦法》第38條第6項(xiàng)規(guī)定：“未依法登記領(lǐng)取權(quán)屬證書的房地產(chǎn)，不得轉(zhuǎn)讓”。該法條對預(yù)售商品房（暫無產(chǎn)權(quán)證）再轉(zhuǎn)讓作了禁止性規(guī)定，但沒有實(shí)施細(xì)則和進(jìn)一步司法解釋，因而對于暫無產(chǎn)權(quán)證預(yù)售商品房行政機(jī)關(guān)普遍不予辦理交易手續(xù)（在建工程整體轉(zhuǎn)讓的除外），不予髓記產(chǎn)權(quán)（預(yù)告登記除外）.同時(shí)該法第46條留了一個(gè)尾巴，規(guī)定：“商品房預(yù)售的，商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓：的問題.由國務(wù)院規(guī)定”。但國務(wù)院至今未作法規(guī)或規(guī)范性規(guī)定，只地2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見的通知》（舊辦發(fā)[ 2005] 26號）巾第7項(xiàng)意見“切實(shí)整頓和規(guī)范市場秩序，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)銷售行為”中明文指出：“根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院決定，禁止商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓”但這一禁止性規(guī)定很難落地操作，實(shí)踐中，預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓行為大量存在，當(dāng)然也是炒房行為發(fā)生的主要表現(xiàn)形式，符地房產(chǎn)管理部門在國務(wù)院未作出明確法規(guī)性規(guī)定之前，上海市、廈門市、北京市等地曾出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，完善監(jiān)管秩序2018年以米，高郵市也作出積極探索，既利用好現(xiàn)行的法律法規(guī)，義實(shí)行預(yù)售商品房再轉(zhuǎn)讓的行政手段救濟(jì)，既要保護(hù)和尊重合同轉(zhuǎn)讓行為的意思自治原則，義要打擊惡意再轉(zhuǎn)讓的炒房行為。

3 商品房預(yù)售合同注銷備案登記及監(jiān)管

只要房價(jià)上漲過快，有利可圖，炒房投機(jī)者都會(huì)想方設(shè)法，甚至不擇手段，利用法律法規(guī)的不完善、小配套，對抗叫法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管實(shí)踐巾，常常避開預(yù)售商品房房轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定，通過注銷備案登記審查，實(shí)現(xiàn)商品房退還開發(fā)企業(yè)再預(yù)售，讓市場無形之手與政府有形之手共同發(fā)力，遏制炒房行為，維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序。

注銷備案登記與備案登記是相對的，備案登記是基于商品房預(yù)售合同簽訂后房產(chǎn)管理部門實(shí)施行政管理的手段，注銷備案登記則是基于原商品房顱售合同的解除或撤銷，而合同的解除或撤銷，是有法律規(guī)定的，依法解除或撤銷合同的，就可以注銷備案登記但基于炒房的目的，預(yù)售人申請注銷備案登記，或者變更備案主體，房產(chǎn)管理部門應(yīng)予嚴(yán)格審查把關(guān)監(jiān)督，臨管的目主要是有效促進(jìn)轉(zhuǎn)讓交易商品房稅源征收;維護(hù)房地產(chǎn)交易秩序，預(yù)防一房數(shù)賣;嚴(yán)打炒房行為，嚴(yán)控投機(jī)者牟取不當(dāng)利益。實(shí)踐中，是否可以注銷商品房預(yù)售合同備案登記，可分為三種情況：一是法定的合同解除或撤銷，應(yīng)予注銷預(yù)售商Ⅲ房合同備案登記（退房）.如《合同法》第94條相關(guān)情形：預(yù)購人辦理房屋抵押貸款手續(xù)未獲批準(zhǔn)的;因預(yù)購人或其冢庭重大疾病或重大意外急需資金的;因預(yù)購人死亡、其繼承人要求解除的;如《合同法》第54條相關(guān)情形：依生效的法律義書明確合同解除、撤銷或者無效;還有《商品房銷售管理辦法》第24條開發(fā)企業(yè)變蜓規(guī)劃設(shè)計(jì)的;《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第32條房屋建筑質(zhì)量不合格的。二是預(yù)售人、預(yù)購人雙方協(xié)商一致，無炒房目的解除合同的，預(yù)售商品房合同備案登記可以注銷或變更如父母子女間、夫妻之間，特殊情況下，祖父母與孫子女之間需要變更姓名的;在同一商品房開發(fā)項(xiàng)目換購其他商品房的;夫妻雙方婚姻關(guān)系解除，需要變更為其中一方的;多個(gè)預(yù)購人減少為其中個(gè)別預(yù)購人需要變更的。三是帶有炒房目的或規(guī)避稅費(fèi)繳納的，一律不予辦理注銷備案登記如已經(jīng)全額分期付清（或一次性付清）預(yù)售房款;商品房已經(jīng)竣工驗(yàn)收合格并并交付（轉(zhuǎn)為現(xiàn)房銷售的）;已經(jīng)辦理預(yù)告登記手續(xù)的;執(zhí)行限購政策情況下，已購買兩套以}：住房的等情形通過行政管理手段的行效干預(yù)，使房地產(chǎn)市場更加平穩(wěn)有序，讓炒房者無計(jì)可施，為實(shí)現(xiàn)“房住不炒”定位創(chuàng)造性地履行好房產(chǎn)管理部門的監(jiān)管職責(zé)。