基于PAPPG中美科研項目管理對比分析研究

王復鶴

摘 ?要：該文以美國國家科學基金會（NSF）最新頒布實施的《申請、資助政策及程序指南》（PAPPG）為研究對象，對其項目申請、評議、資助以及績效評估等內容進行了系統(tǒng)分析研究，歸納了美國國家科學基金會（NSF）在科研項目管理上的做法，對比我國在科研項目管理方面的異同，提出相應的工作建議和思路。

關鍵詞：PAPPG ?中美 ?科研 ?管理 ?對比研究

中圖分類號：G644 ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2019）05（b）-0081-03

2019年2月，美國國家科學基金會（NSF）頒布實施新版《提案、資助政策及程序指南》（the Proposal & Award Policies & Procedures Guide，以下簡稱PAPPG），對申請NSF項目的提案、評議、資助以及績效評估等過程進行了詳細的闡述，并根據(jù)美國和全球科技發(fā)展新趨勢，適當對其內容進行了更改和調整。

PAPPG的頒布機構——美國國家科學基金會（NSF）是美國政府官方資助的主要科研管理機構之一，其以前沿的科學研究領域、完善的科學研究項目管理和運行機制，確保了美國在科學研究領域一直站在世界的最前端。PAPPG作為NSF在科研項目管理方面的權威規(guī)章，對規(guī)范科研項目的管理和運行起到了積極作用。

1 ?PAPPG的基本概況

1.1 PAPPG的主要內容

PAPPG每年年初由24人組成的國家科學委員會（NSB）專題會議討論通過并頒布實施。PAPPG充分參考了《資助及管理指南》（Award and Administration Guide）和《政策和規(guī)程》（Policies and Procedures）等基金會相關文件內容，主要由兩部分組成：第一部分是國家科學基金會（NSF）關于提案準備和提交指南，包含“提案建議書及提交指南”“提案準備指南”“NSF提案處理和審核”“不資助的意見和反饋”和“提案修改建議”等內容;第二部分是國家科學基金會（NSF）的資助，管理和監(jiān)管指南，涵蓋了“國家科學基金會資助范圍”“撥款管理”“財務要求和付款”“受資助人標準”“開支范圍”“不當行為認定和爭議仲裁”等內容。

1.2 PAPPG的更新機制

PAPPG自2009年頒布以來，每年年初都會頒布新的版本。NSF運用完工估算（EAC）系統(tǒng)，運用數(shù)據(jù)收集、分析和評估的手段，做出更多基于數(shù)據(jù)驅動的更改意見，并在一定范圍內征求意見，最終通過NSB會議對PAPPG進行更新調整。NSF對PAPPG的更新不會對其整體原則框架進行更改，只是針對科研管理出現(xiàn)的問題，對不適應管理的內容進行局部修改和校正，這既保證了規(guī)章制度的權威性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，又體現(xiàn)了項目管理的靈活性和實效性。

1.3 基于PAPPG的科研項目管理

（1）資助范圍。

NSF通過統(tǒng)一的管理平臺，集中資助科學和工程領域的研究和教育，包括工程、數(shù)學和物理、地質、計算機與信息科學、生物科學、社會行為和經(jīng)濟科學、教育和人力資源、國際科學與工程、綜合項目9大類。該基金會還支持大學與企業(yè)之間的合作研究項目，美國參與的國際科學和工程的研究，以及每一個學術層面的教育活動，培養(yǎng)世界級的、廣泛包容的科學和工程勞動力，并擴大所有公民的科學素養(yǎng)，建設國家的研究能力。NSF每年收到約40000份來自大學、K-12學校系統(tǒng)、企業(yè)、非正式科學組織和其他研究組織關于研究、教育和培訓項目的提案，其中大約11000份會得到資助。此外，NSF每年還會接受數(shù)千名研究生和博士后獎學金申請，作為科研后備人才的儲備，保證了美國在科技領域的人才厚度。

（2）提案評估。

在申請人按照程序和要求提交提案后，NSF采用嚴謹?shù)脑u審制度，確保提案以公平、競爭、透明及深入的方式進行評審。NSF使用嚴格和客觀的merit-review系統(tǒng)，保證從數(shù)以萬計的項目申請中篩選出最有前途的研究項目。基金會建立了一個由4萬名專家組成的專家?guī)?，他們每年都會抽出時間作為評審人員。幾乎每一份提案都由至少3名獨立的評審專家進行評估，他們的評估是互相保密的，以確保提案評審的公正性。PAPPG規(guī)定，評審人員除了專業(yè)領域的專家以外，還有來自其他領域的專家。這種評估過程，大量的研究、審議、思考和討論被用于決策，確保了許多聲音被聽到。

（3）提案反饋機制。

PAPPG規(guī)定，提案經(jīng)過專家審核通過后將提交給NSF項目官員，經(jīng)過科學、技術和方案方面的審查和適當因素的考慮后，項目官員向分部主任提出“資助”或“拒絕”建議。如果項目部門提出了“資助”建議，NSF的撥款和協(xié)議部門（DGA）經(jīng)過必要程序后，一般在項目部門推薦后30d內對項目進行資助。如果提案被否決，基金會將向提案首席負責人或研究員（PI）返還資料，并以書面解釋關于提案被拒絕的原因，以及參考的專家審查意見的副本。如果該解釋不符合提案負責人的要求，負責人可以向項目主管或分部主任（cognizant NSF）索要更多關于提案審核的信息。為鼓勵提案人繼續(xù)項目申報，專家將會提出修改意見，幫助提案人完善項目設計，保證一些科研項目能夠最終實施。

（4）科研經(jīng)費管理。

NSF的2017年和2018年年度撥款分別達到74億美元和78億美元。合理高效使用科研資金成為NSF在科研領域一直領先世界的重要秘訣。NSF在資金管理方面的優(yōu)勢是建立了事無巨細和近乎苛刻的撥款機制、績效考核機制和審計機制，有效地避免了科研資金管理的漏洞。以“額外收入管理”為例，PAPPG規(guī)定，除資助條款中另有規(guī)定外，在項目在研期間，受資助人獲得的與科研項目相關的額外收入將由受資助人自由支配，但相關款項必須加入到NSF承諾的項目資金中，從而用于科研項目的實現(xiàn)，也可以按照適當比例用于支付人員勞務費。這種規(guī)定真正實現(xiàn)了資金使用的利益最大化，也激發(fā)了科研人員開展研究的積極性。

（5）學術不端行為的處理。

NFS設立專門的監(jiān)察長辦公室（OIG）對科研學術不端行為進行處置。OIG依據(jù)《美國聯(lián)邦科研不端處理政策》（Federal Research Misconduct Policy）和《美國聯(lián)邦法規(guī)》中關于“學術不端”的相關規(guī)定制定了內部處理政策。在PAPPG的規(guī)定中，學術不端行為的處理將依據(jù)嚴格的程序進行評估和認定，一旦確認在科研項目中存在不當行為，將依據(jù)行為的性質進行分類處理：一是中斷對項目的資助，對已發(fā)生的費用予以追回;二是將責任人記入國家學術誠信檔案，限制申請科研項目;三是該行為存在潛在的民事違法或刑事違法行為，將該案移交給司法部門。這種上升的法律層面的處理結構，有效地遏制了學術腐敗的出現(xiàn)。

2 ?我國在科研管理方面存在的不足

2.1 科研管理過于分散

與美國政府科研基金項目主要集中于美國國家科學基金會（NFS）和美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）相比，我國的科研管理主體過于分散，大部分科研項目由發(fā)改委、科技部（廳）、教育部（廳）、工信部、中科院、中國科協(xié)、國家自然基金委等政府部門或下轄事業(yè)單位主導，從中央到地方，各相關部門設置各自的科研項目和計劃，缺乏統(tǒng)籌設計，一個項目多投重復申報立項的現(xiàn)象很突出，導致科研資源重復浪費使用，整體運行效率不高。

2.2 制度政策體系過于僵化

與PAPPG相比，我國現(xiàn)行科研管理政策體系主要是政府各部門制定的規(guī)章制度和管理辦法。這些制度和辦法過多體現(xiàn)了政府的意志和權威，為了維護這種意志和權威，不可能對政策進行“朝令夕改”，這種調整機制的缺失，這就會使政策指導缺少市場化導向，甚至與科研發(fā)展的現(xiàn)狀脫鉤，造成管理和目標嚴重不匹配。

2.3 評估價值體系標準還未形成

評價過程“公正公平”說起來容易做起來難。一是主要因為我國還沒有建立完善的科研評估監(jiān)察機制，對科研評估的主體、過程、標準還沒有形成統(tǒng)一的共識;二是地方“保護主義”廣泛存在，我們現(xiàn)在科研評估的部門很多是承擔項目單位的直接領導機構或者利益相關部門，評價時不免有失公允;三是“經(jīng)驗主義”誤導評價，有時有些科研項目的申請人和評審人就是一個行業(yè)里的那幾個人，評來評去也是那幾個人，“圈外”人很難入圍?，F(xiàn)在有些科研項目的評價唯“職稱”、唯“論文”、唯“經(jīng)歷”，反而忽略了科研的真正目的——成果轉化和成果的科學意義，忽略了科研創(chuàng)新的價值。

2.4 經(jīng)費的杠桿作用不強

從宏觀上講，科研經(jīng)費的投入應該體現(xiàn)國家科技發(fā)展的趨勢，體現(xiàn)國家對科研方向的調控，體現(xiàn)國家科研的平衡發(fā)展。我國現(xiàn)在的科研資金投入主要集中在重大專項、研發(fā)條件平臺建設、重大科技計劃等國家級重大項目，經(jīng)費的主要流向部委下屬的基金會和科研機構、高等院校、科研院所等，這種資金的不平衡分配造成科技研究領域的不平衡發(fā)展，培植基礎科學和基礎教育的經(jīng)費資助體系沒有形成，更不能發(fā)揮出應有的作用。從微觀講，由于制度和機制的不完善，加上管理上的漏洞，容易造成科研經(jīng)費的流失或者造成科研經(jīng)費使用效率低下，真正的科研經(jīng)費變成了隱蔽的人員勞務費。

2.5 學術不端行為屢禁不絕

科研主管機構對學術不端行為無從下手。一是學術腐敗的發(fā)生的根源還未根除，功利性的學術評價機制成為學術投機行為產生的“溫床”;二是因為法治體系還未完全形成，對學術不端的懲治主要依據(jù)各科研機構內部的規(guī)章制度，還沒有上升到國家法律層面，對學術不端行為的震懾還未真正實現(xiàn);三是“執(zhí)法不嚴”，當學術不端行為的調查觸及多方利益時，科研管理部門礙于利益關系，往往大事化小，小事化了，給學術不端行為提供了僥幸的機會。

3 ?對我國在科研管理改革方面的建議

3.1 建立統(tǒng)一的科研項目管理平臺

面對科研管理系統(tǒng)碎片化的現(xiàn)狀，國家應整合現(xiàn)有的科研資源建立公開統(tǒng)一的科研管理平臺。一是構建從中央到地方的統(tǒng)一的管理框架，在這個統(tǒng)一框架下，可以將項目按管理權限、類別、領域等進行明確界定，減少以往科研項目重復、分散、封閉、低效和資源配置“碎片化”的現(xiàn)象。二是建立統(tǒng)一科研的數(shù)據(jù)庫，建立關聯(lián)的數(shù)據(jù)庫分享系統(tǒng)，打破科研管理方面存在的“信息孤島”現(xiàn)象，引入大數(shù)據(jù)分析方法，得到項目人員、經(jīng)費、設備、成果轉化等綜合信息，為科研項目評審、立項、決策、驗收等提供有效的數(shù)據(jù)支持。

3.2 在政策制定上還權于“市場”

在科研管理政策的制定上，政府部門和管理部門的職能更多應該體現(xiàn)在服務與指導上，還權于社會、還權于市場，既要體現(xiàn)法治性，又要體現(xiàn)靈活性。在政策制定時要充分運用“市場”的調節(jié)機制，通過科研“市場”的趨勢變化合理調節(jié)人員、經(jīng)費、設備、技術等科研資源的調配，使科研機構的科研活動真正與“市場”所需直接聯(lián)系起來。為克服“市場”調節(jié)的盲目性，政府部門和管理部門有必要加強宏觀指導。同時，要邀請科研的利益主體、行業(yè)專家、科研機構、大專院校參與政策制定過程，減少因為制度僵化和非專業(yè)化造成的損失。

3.3 建立統(tǒng)一資金調配機制

要改變多重管理造成的重復投入，科研資金撥付部門要整合科研資金管理平臺，對科研資金分級、分類統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一立項、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一撥付。設置申報上限，當科研項目申報數(shù)超出上限一定比例時，科研資金撥付部門對項目資金及時調流，防止一些高投入、低產出的項目過熱申報。為實現(xiàn)科研資金精準投放和有效使用，在大數(shù)據(jù)分析基礎上，建立績效優(yōu)先、動態(tài)變化、優(yōu)勝劣汰的資金調整機制。通過調整經(jīng)費比重、擴大列支范圍等措施，加大科研項目資金對科研人員的激勵力度和薪酬保障，在總量的控制下，引導資金向績效傾斜，破除科研經(jīng)費大鍋飯主義。建立規(guī)則范圍內的經(jīng)費自調機制，擴大經(jīng)費使用的自由度。對于項目結余資金和項目盈利資金，按規(guī)定在一定時間范圍內繼續(xù)用于科研活動的后繼支出，在規(guī)定時間內仍未使用完的，按規(guī)定收回。

3.4 建立科研項目跟蹤機制和評審責任制

建立科研項目跟蹤問效機制，除了有保密要求的項目外，所有的科研項目檔案信息向社會公開，從專家評審到項目立項，從項目執(zhí)行到資金使用，從科研效果到成果轉化，實現(xiàn)全程可追溯的透明化管理。

設定項目的多期監(jiān)審制度，并建立有效的評審機制，對項目中發(fā)現(xiàn)的問題，及時采取糾正和預防措施，并進行有效的變更管理。通過分期評估撥付的形式，既要保證優(yōu)勢項目經(jīng)費的繼續(xù)投入，又要及時核減或終止項目的資金撥付。建立評審專家等級制和責任制，專家的等級評分與其在專業(yè)領域的科研成就與評審經(jīng)歷相掛鉤，與科研項目的等級相匹配。科研評審采取誰評審、誰追蹤、誰負責的原則，對于在評審過程中和項目跟蹤過程中失職的專家，降低他們的評級標準，并限制他們在一定時間范圍內禁止參與相關科研評審活動。

3.5 嚴厲科研腐敗懲戒力度

提高對評估的公平性和公正性高度重視。例如像NSF一樣，建立《工作人員利益沖突和行為倫理規(guī)范手冊》等制度，規(guī)范內部相關人員的工作行為。采用分權和制衡原則，通過政府采購的方式，引入第三方參與對科研項目全程的監(jiān)管，對違反公平原則和學術道德倫理規(guī)范的內部管理人員和評審專家實行終身禁入制。對學術不端行為，應借鑒美國處理學術不端行為的做法，立法機關出臺相關法律，執(zhí)行機關出臺實施規(guī)章，劃清各種學術行為的紅線，明確各種懲罰措施，提高學術腐敗的犯錯成本，有效解決模糊化管理對遏制學術腐敗的不利現(xiàn)狀。

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