我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償中的實(shí)體法律問題研究

摘 要：對(duì)城市原有建筑的拆除、搬遷是合理利用土地資源的必經(jīng)之路，但財(cái)產(chǎn)征用制度本根植于公共與私人利益的平衡，因此實(shí)現(xiàn)公益目的后對(duì)個(gè)人利益的正當(dāng)填補(bǔ)對(duì)維持社會(huì)秩序有關(guān)鍵意義。目前，我國(guó)拆遷過程中社會(huì)矛盾屢發(fā)的現(xiàn)狀與拆遷安置補(bǔ)償結(jié)果有著直接的聯(lián)系。只有明晰拆遷的法律性質(zhì)、合理確定拆遷補(bǔ)償范圍、合理定位政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，建立公平合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制，才能妥善解決實(shí)踐中的棘手問題。

關(guān)鍵詞：公共利益;補(bǔ)償范圍;拆遷性質(zhì);政府職能;市場(chǎng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.181文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）17-0088-02

作者簡(jiǎn)介：房牧云（1999-），女，漢族，江蘇南京人，河海大學(xué)，本科在讀，研究方向：法學(xué)。

一、我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆涩F(xiàn)狀綜述

（一）我國(guó)城市房屋拆遷的參與主體

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）第二條，城市房屋拆遷補(bǔ)償中存在被征收人，以及作出征收決定、進(jìn)行補(bǔ)償、工作監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行的各級(jí)行政機(jī)關(guān)。這看似與普通的行政管理關(guān)系并無(wú)不同，但近年來(lái)種種案例中還包含第三主體——開發(fā)商。實(shí)踐中拆遷行為及其安置補(bǔ)償常常僅體現(xiàn)為拆遷人與被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，即對(duì)安置協(xié)議及賠償價(jià)款的商定。然而根據(jù)《條例》，除征收部門自主作出征收決定外，其余主體皆需向房屋征收部門提出申請(qǐng)并獲得建設(shè)用地使用憑證后方可實(shí)施拆遷。所以城市房屋拆遷補(bǔ)償所涉及的是一個(gè)行、民交叉領(lǐng)域中有關(guān)權(quán)力、權(quán)利與利益的博弈①問題。

（二）公益拆遷與商業(yè)拆遷

《條例》中第二條、第八條指明拆遷目的是“為了公共利益，保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”，且后文法條中也未曾明確寫明其他建設(shè)單位的申請(qǐng)資格、流程等事項(xiàng)，這是否意味著商業(yè)性拆遷就此被取締了呢？不要忘記《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下文簡(jiǎn)稱《管理法》）的第十一條、第四十三條、第五十三條中都提及單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)時(shí)應(yīng)依法申請(qǐng)、獲取核發(fā)證書的義務(wù)。由此，民間所稱的商業(yè)拆遷并非建設(shè)單位與被拆遷人之間的一紙合同，能否實(shí)施拆遷也并不僅取決于雙方的合意，能作出征收決定的唯一主體就是市、縣級(jí)政府，商業(yè)性拆遷實(shí)則是被拆遷人、拆遷申請(qǐng)人、政府間的三角關(guān)系。故綜合《管理法》與《條例》及部分地方性法規(guī)②：建設(shè)單位持有關(guān)文件依法向主管部門申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)土地，經(jīng)審查后報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。人民政府依據(jù)《條例》第八條的規(guī)定作出征收土地的決定，收回國(guó)有土地的使用權(quán)，除以劃撥方式取得的外，由建設(shè)單位以出讓等有償方式取得。

二、我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆衫Ь?/h3>

（一）行政機(jī)關(guān)職責(zé)錯(cuò)位，決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)基于一身

確需征收房屋的，由政府組織有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定并作出征收決定（《條例》第八條、第二十四條），當(dāng)雙方無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，由政府按補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定（《條例》第二十六條），對(duì)房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的監(jiān)督僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督（《條例》第六條）。由此，政府既決定拆遷的發(fā)生也評(píng)判它的公正性，也進(jìn)行“自我監(jiān)督”，申請(qǐng)、審批、發(fā)證、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)都離不開政府的參與，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于多方利益的均衡都起決定作用，健康、良性循環(huán)的市政民關(guān)系需要政府將開發(fā)商與被拆遷人置于平等地位。而種種惡劣的案例恰恰印證了馮玉軍副教授所提出的”非常態(tài)拆遷關(guān)系模式“。開發(fā)商與被拆遷人本身仍存在著對(duì)市場(chǎng)信息接收、拆遷經(jīng)驗(yàn)等各方面的巨大差異，故政府更應(yīng)建立更加傾向于被拆遷人的保護(hù)機(jī)制才能達(dá)到雙方的均衡。而“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”在《條例》中的出現(xiàn)頻率并不低，例如按照《黑龍江省城市房屋拆遷管理實(shí)施條例》第二十條、二十一條，政府在評(píng)估最低限價(jià)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)方面就被賦予了較大的自由裁量權(quán)，這極有可能悖于《條例》第十九條，為官商聯(lián)手損害被拆遷人利益留下了可操作空間。

（二）拆遷補(bǔ)償范圍狹窄，忽視土地使用權(quán)及各種無(wú)形的利益

盡管《條例》的補(bǔ)償范圍有所擴(kuò)張，但有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移、房屋租金損失、營(yíng)業(yè)中斷損失、商譽(yù)損失、重新利用資金損失、失去接近原料產(chǎn)地商業(yè)優(yōu)勢(shì)的損失、住戶個(gè)人面臨的失業(yè)破產(chǎn)等都未能被囊括在《條例》的范甚至各地的實(shí)施細(xì)則中，也無(wú)兜底性條款予以規(guī)定。而高昂的商品房售價(jià)中卻通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)等各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)開發(fā)成本。

（三）安置房購(gòu)置與交易風(fēng)險(xiǎn)大，貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜

根據(jù)《條例》第二十一條，目前房屋拆遷補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，可供被拆遷人自由選擇其一。選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人僅需證明該建筑符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和本市住宅交付使用許可要求。通常，安置房的房產(chǎn)證辦理周期長(zhǎng)于商品房，往往在3-5年，給住戶增加了落戶的負(fù)擔(dān)，且作為不完全產(chǎn)權(quán)，住戶必須繳納土地出讓金才能取得劃撥性質(zhì)土地的使用權(quán)，從而增加日后交易的隱形負(fù)擔(dān)。且依法已經(jīng)取得房產(chǎn)證和土地使用權(quán)后，在部分地區(qū)③又將面臨拆遷安置房交易時(shí)間的限制。此外拆遷安置房往往帶有補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，既非出于盈利性則為了降低修筑成本難免偷工減料，難以保證符合常規(guī)的房屋質(zhì)量。拆遷估價(jià)一律采用的市場(chǎng)估價(jià)法④本身不是一個(gè)明確易行的概念。首先，是按當(dāng)前農(nóng)用土地價(jià)值還是日后建設(shè)用地價(jià)值計(jì)算？當(dāng)國(guó)家的政策發(fā)生變動(dòng)時(shí)，又該如何確定土地價(jià)值給予補(bǔ)償？再綜合有關(guān)補(bǔ)償范圍偏窄的討論，貨幣補(bǔ)償也同樣難以保護(hù)被拆遷人的補(bǔ)償權(quán)。

三、我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償法律制度的完善

（一）合理定位拆遷中政府角色

地方政府的經(jīng)濟(jì)立場(chǎng)與開發(fā)商利益正相關(guān)。豐厚的經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)使政府難以對(duì)開發(fā)商與被拆遷人間的兌價(jià)予以嚴(yán)格監(jiān)督。所以行政的平衡論將拆遷中的核心問題定義為“如何平衡政府的權(quán)力與行政相對(duì)人的權(quán)利的關(guān)系”⑤。筆者認(rèn)為當(dāng)拆遷純出于公共利益的需求時(shí)，政府可以充當(dāng)是否許可拆遷的決定者;當(dāng)拆遷部分出于建設(shè)單位盈利的考量時(shí)，僅通過立法采用列舉式條款規(guī)定合法商業(yè)拆遷的幾種情形，只要建設(shè)單位能證明其與被拆遷人的協(xié)議符合這些條款并報(bào)行政機(jī)關(guān)備案即可，除非該拆遷不符合法定要求而屬于其他情形，則按現(xiàn)有規(guī)定等待審批后頒發(fā)許可證后方可實(shí)施拆遷。此外就行政監(jiān)督層面而言，行政復(fù)議、信訪、仲裁與監(jiān)察也應(yīng)成為被拆遷人的維權(quán)途徑，司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政實(shí)體性和程序性問題都進(jìn)行審查，確認(rèn)拆遷中政府的具體行政行為是否違反行政行為的原則、是否認(rèn)定事實(shí)不清、是否違反作了作為義務(wù)。就社會(huì)統(tǒng)制層面，形成公民以權(quán)利參與政治和抗衡權(quán)力的機(jī)制和新聞?shì)浾摫O(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)對(duì)行政行為的監(jiān)督和制約。

（二）確立合理的拆遷補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化補(bǔ)償手段

“補(bǔ)償不應(yīng)該是完全的賠償，畢竟是為了公共利益，不應(yīng)完全按照市場(chǎng)價(jià)格”⑥。征收與補(bǔ)償本是為了提高土地資源利用效率而對(duì)土地使用權(quán)主體作出的調(diào)整，公共之收益一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人之損失，故有能力彌補(bǔ)主體的轉(zhuǎn)移所造成的利益差。在公益拆遷中，應(yīng)遵循行政法的比例原則、合理性與合法性原則;在商業(yè)拆遷中，合理適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償更是平等民事主體具有自發(fā)的交易。在判斷征地補(bǔ)償范圍時(shí)可以借鑒加拿大的征地補(bǔ)償按市場(chǎng)原則：第一，被征用部分的補(bǔ)償，第二，有害或不良影響補(bǔ)償，第三，干擾損失補(bǔ)償。至于補(bǔ)償手段，對(duì)貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換不應(yīng)維持著二選一的模式，選擇后者的可由管理部門根據(jù)實(shí)際情況，用補(bǔ)償金的方式填補(bǔ)隱形、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益損失;選擇前者的也可為其提供再購(gòu)房的優(yōu)惠政策、信息支持，將拆遷對(duì)被拆遷人的不良影響降至最低。另外還可由各類社會(huì)組織依職能為所有被拆遷人都提供有助于其正常的生產(chǎn)、生活的輔助手段：再就業(yè)引導(dǎo)、再建生產(chǎn)原料基地、未成年人重新入學(xué)等?？砂凑铡吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)”、“就業(yè)”、“子女就讀”等幾個(gè)方面評(píng)估其是否有被補(bǔ)償?shù)男枰?，制定量化?biāo)準(zhǔn)。

（三）有序?qū)崿F(xiàn)城市房屋商業(yè)拆遷市場(chǎng)化

行政主導(dǎo)下的商業(yè)拆遷中，雙方在討價(jià)還價(jià)過程中無(wú)法形成交易底線，即買方所能承受的最高價(jià)格（若高于這一價(jià)格就選擇不拆）和賣方所能承受的最低價(jià)格（若低于這一價(jià)格則選擇不拆）。⑦若能采用準(zhǔn)則主義，全面引入市場(chǎng)機(jī)制，自動(dòng)形成公正合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，用市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)使雙方當(dāng)事人通過博弈都找到雙贏的平衡點(diǎn)。那么政府便能在市場(chǎng)失靈時(shí)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控、在糾紛發(fā)生時(shí)當(dāng)好裁判者。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代行政法調(diào)整的行政過程是一個(gè)鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的“場(chǎng)域”，其內(nèi)部形態(tài)由博弈規(guī)則來(lái)決定。在房屋拆遷中，它使得各個(gè)主體的權(quán)利均衡機(jī)制更為高效、靈活、有序。當(dāng)然這要求博弈規(guī)則本身正當(dāng)且得到遵守，這對(duì)立法者的智慧要求極高⑧。我們既要通過完善立法建立拆遷中三主體的博弈機(jī)制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各方面的需求，也要使得三主體能夠“各司其職”，達(dá)成社會(huì)有限資源的合理配置。

[ 注 釋 ]

①馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國(guó)當(dāng)前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟(jì)分析.中國(guó)法學(xué)，2007年第4期.

②例如《浙江省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第七條：“符合……規(guī)定的公共利益情，……由建設(shè)活動(dòng)組織實(shí)施單位向房屋征收部門提出擬征收房屋范圍，說(shuō)明符合公共利益的具體情形”.

③例如2017年9月25日北京市住建委及國(guó)土資源局發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)“三定三限三結(jié)合”定向安置房產(chǎn)權(quán)登記及上市交易管理有關(guān)問題的通知，主要內(nèi)容包括安置家庭自取得房屋產(chǎn)權(quán)證或契稅完稅憑證之日起，5年內(nèi)不得上市交易.

④建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》：拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法.不具備采用市場(chǎng)比較法條件的，可以采用其他估價(jià)方法，并在估價(jià)報(bào)告中充分說(shuō)明原因.

⑤侯雪梅.房屋拆遷中私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)，2004年第5期.

⑥王利明.進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于所有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，2004年第1期.

⑦王文.論城市房屋拆遷市場(chǎng)化的幾個(gè)難點(diǎn)問題，2006年第3期.

⑧韓思陽(yáng).房屋拆遷法律問題初論——博弈論的視角，2004年第4期.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國(guó)當(dāng)前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟(jì)分析[J].中國(guó)法學(xué)，2007（04）：39-59.

[2]王克穩(wěn).論房屋拆遷行政爭(zhēng)議的司法審查[J].中國(guó)法學(xué)，2004（04）：76-84.

[3]侯雪梅.房屋拆遷中私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)[J].法學(xué)論壇，2004（05）：47-52.

[4]楊建順.論房屋拆遷中政府的職能——以公共利益與個(gè)體利益的衡量和保障為中心[J].法律適用，2005（05）：4-7.

[5]王克穩(wěn).改革我國(guó)拆遷補(bǔ)償制度的立法建議[J].行政法學(xué)研究，2008（03）：3-8.

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