探索構建簡約高效的基層治理體系

● 江蘇省委編辦

近年來，江蘇省委編辦圍繞構建“集中高效審批—分類監(jiān)管服務—綜合行政執(zhí)法”的簡約高效基層治理體系，堅持問題導向、法治理念、系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌推進行政審批制度、綜合行政執(zhí)法、經濟發(fā)達鎮(zhèn)、縣域集成等改革，推廣復制無錫江陰徐霞客鎮(zhèn)、南通如皋長江鎮(zhèn)、蘇州吳江平望鎮(zhèn)等經濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點經驗，在無錫江陰市、蘇州吳江區(qū)、南京棲霞區(qū)、南京江北新區(qū)、鎮(zhèn)江經濟技術開發(fā)區(qū)等地開展集成改革試點，在開發(fā)區(qū)和縣鄉(xiāng)兩級初步探索形成了1+4基層治理模式，即加強黨的全面領導，基層治理“一張網”、政務服務“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊伍”、指揮調度“一中心”。

一、加強黨的全面領導

加強黨的全面領導，是構建簡約高效基層治理體系的首要任務，也是根本保證。江蘇省全面貫徹中央關于構建簡約高效基層管理體系的各項部署要求，健全發(fā)揮基層黨組織政治功能和統(tǒng)領各方的作用，在黨的領導下實現(xiàn)精準賦權、資源統(tǒng)籌、流程再造、兩網融合，把以人民為中心的理念貫徹落實到基層治理的全過程，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。

一是強化執(zhí)政能力，完善“管理+服務”基層政權新功能。按照企業(yè)急盼、群眾急需、基層能有效承接的原則，強化向縣鄉(xiāng)兩級和開發(fā)區(qū)精準賦權。先后出臺《經濟發(fā)達鎮(zhèn)賦權清單》《國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權清單》，分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)下放涵蓋項目投資、規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、城市管理、民生事業(yè)、安全生產等領域管理權限724項、220項，實現(xiàn)“基層事情基層辦、基層權力給基層”。

二是堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，打造“行政+事業(yè)”基層組織新架構。打破行政機構與事業(yè)單位界限，探索打造面向人民群眾、符合基層事務特點的“行政+事業(yè)”新架構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)全面整合重組行政機構與相關事業(yè)單位，綜合設置8-10個職能機構，實現(xiàn)準確定位、合理分工、增強合力，發(fā)揮綜合效益。積極探索靈活用編用人制度，統(tǒng)籌行政事業(yè)人員編制資源，實現(xiàn)“基層的事情有人辦”。

三是推進流程再造，探索“前臺+后臺”基層運行新范式。以方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導向，把與企業(yè)群眾最密切的管理服務職能交給行政審批局（便民服務中心）、綜合執(zhí)法局等前臺機構，將政策指導、政令傳遞、監(jiān)督問責等職能交由其他后臺機構履行，形成“前臺為群眾服務、后臺為前臺服務”新格局，實現(xiàn)基層政府從“官本位”“審批為先”向“民為本”“服務為先”的根本性轉變。

四是深化兩網融合，創(chuàng)設“網格+網絡”基層黨建新機制。堅持在黨領導下推進“多網融合、一網覆蓋”，將黨的組織體系建在網格上，黨員分布在網格中，形成“日常工作在單位，教育活動在網格”的黨建新格局。江陰市全域共設網格長331名，都是各級黨組織負責人，網格工作人員3659名，黨員占91.3%。同時，運用“互聯(lián)網+”思維和信息化支撐，建立“黨建+政務服務”網絡信息平臺，通過黨組織引領各類組織和社會力量有序參與基層治理，實現(xiàn)黨組織對經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設的全面領導，確保黨的領導全覆蓋，黨的領導更加堅強有力。

二、基層治理“一張網”

將原各條線在基層的網格進行整合，構建覆蓋縣鄉(xiāng)和開發(fā)區(qū)全域，涵蓋政務服務、社會管理和綜合執(zhí)法三大核心內容的綜合性網格管理體系。網格內建立“一長五員”，即網格長、網格員、督查員、信息員、聯(lián)絡員和巡查員制度，配以手持移動終端，發(fā)現(xiàn)問題后先自行處置，不能解決時上傳指揮中心，通過上級職能部門或執(zhí)法隊伍解決；指揮中心也可將群眾舉報等任務及時分派到相應網格，確保任務入格、責任到人，最大程度實現(xiàn)第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間反饋問題和矛盾。鎮(zhèn)江經濟技術開發(fā)區(qū)將市場監(jiān)管、勞動保障、環(huán)境保護、安全監(jiān)管、社會治安、基層黨建等涉及基層社會治理的10類網格整合設置，實現(xiàn)“十網合一”。無錫江陰徐霞客鎮(zhèn)將各條線21類網格整合為一張綜合網格，將全鎮(zhèn)劃分為21個一級網格和179個綜合網格，覆蓋21個村（社區(qū)），3215家企業(yè)。從運行效果看，70%的問題用服務手段得到了解決，20%的問題用管理手段得到了解決，10%的問題用執(zhí)法手段得到了解決，實現(xiàn)了“小事不出格、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)”。同時，后臺各職能部門也能通過網絡平臺共享數(shù)據(jù)，與網格管理實時聯(lián)動，從而形成了信息互通、網格互聯(lián)、執(zhí)法互動、服務互享、智能互補的系統(tǒng)閉環(huán)。

三、政務服務“一窗口”

在縣（市、區(qū)）和開發(fā)區(qū)設立行政審批局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立政務服務中心，對不動產登記、企業(yè)開戶、施工許可等行政許可事項在行政審批局實行集中審批，將社保申領、婚姻登記等民生服務事項“下沉”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），方便群眾就近辦理。此外，政務服務還向網上和村（社區(qū)）延伸，建立網上辦事大廳和APP終端，在村（社區(qū)）設立服務窗口，開通上門代辦、快遞送等服務，直接受理社保、計生、民政、殘聯(lián)等與百姓息息相關的事項，真正打通便民服務“最后一百米”。南京市江北新區(qū)審批事項中可“不見面”審批事項1117項，占99.6%。江陰市徐霞客鎮(zhèn)政務服務中心集中了20個部門、228項審批服務事項，2018年辦件量約18萬件，其中，“不見面”辦理量約2.9萬件，占16.14%。蘇州吳江區(qū)整合人社、民政等10余個部門的便民服務功能，開發(fā)自助服務機，集成312項政務服務功能，以及6項證明打印、2項預約、5項便民服務、4項交通出行、14項社保和市民卡積分查詢功能，打造“24小時自助服務區(qū)”。

四、綜合執(zhí)法“一隊伍”

在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)建立綜合執(zhí)法局，整合執(zhí)法力量，實行“一支隊伍管執(zhí)法”?？h（市、區(qū)）綜合執(zhí)法局除行使城區(qū)內綜合行政執(zhí)法職責、指導監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)執(zhí)法工作外，承擔涉及縣域安全生產、環(huán)境保護、治安預警防控、跨界違法等方面的重大、應急、疑難案件的執(zhí)法，集中調度指揮、統(tǒng)籌協(xié)調。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)綜合執(zhí)法局按照網格將綜合執(zhí)法隊伍分為多個綜合執(zhí)法中隊，劃定管理執(zhí)法邊界，統(tǒng)一行使各自網格內的市場監(jiān)管、城管、安監(jiān)、環(huán)保、農業(yè)、文化等部門的行政處罰事項。網格內的網格員和巡查員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)問題后，依托智能化移動APP終端上報指揮平臺，指揮平臺快速分派給綜合執(zhí)法隊伍，并及時跟蹤、指揮案件處理，實現(xiàn)了日常巡查與執(zhí)法辦案的無縫對接。江陰市徐霞客鎮(zhèn)執(zhí)法案件量2017年同比下降18.4%，2018年同比下降7%。南京市棲霞區(qū)9個街道全部建立綜合執(zhí)法大隊，大量違法行為和安全隱患第一時間被發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法月結案率、自處置率均達到98%。同時，建立市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，實行“雙隨機、一公開”，檢查人員和被抽查對象都通過隨機選號的方式來產生，有效解決了執(zhí)法檢查中人情執(zhí)法和選擇性執(zhí)法等問題。

五、指揮調度“一中心”

為了協(xié)調網格管理、便民服務、綜合執(zhí)法工作，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)建立管理服務指揮中心，整合公安、城管、安監(jiān)、水利等部門視頻監(jiān)控及各條線專網數(shù)據(jù)，集任務派送、資源調度、流程監(jiān)督、結果考核等眾多功能于一體，把指揮中心打造成為網格化管理的指揮平臺、行政服務的監(jiān)管平臺、應急管理的協(xié)調平臺和政務數(shù)據(jù)匯聚的信息平臺。江陰市管理服務指揮中心已逐步匯聚26個重點部門的100余項數(shù)據(jù)信息，動態(tài)跟蹤城市熱點指標，了解城市運行情況，有效提升了管理能力。蘇州吳江區(qū)平望鎮(zhèn)管理服務指揮中心先后接入48個條線部門的數(shù)據(jù)，用跨部門、跨條線、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，打通“信息孤島”。同時，管理服務指揮中心整合黨建、社保、綜治等領域的相關事項數(shù)據(jù)，將輿情監(jiān)測系統(tǒng)、12345系統(tǒng)、大走訪系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和矛盾糾紛系統(tǒng)等沉淀的數(shù)據(jù)進行分析，為日常管理提供了第一手決策依據(jù)。日常工作中，管理服務指揮中心作為信息中樞，接收網格和綜合執(zhí)法、便民服務產生的數(shù)據(jù)，同時通過清單管理、定位管理（移動終端可實現(xiàn)軌跡回放）、節(jié)點管理和績效管理，從事前、事中和事后全面對單元網格及綜合執(zhí)法進行監(jiān)察，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、矛盾迅速處理。

▲ 京杭運河古道 姬廣軍繪