社會(huì)保障助推脫貧攻堅(jiān)研究

李青

[摘? 要] 社會(huì)保障是扶貧濟(jì)困的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，“社會(huì)保障兜底一批”是新時(shí)期黨中央立足于我國(guó)脫貧攻堅(jiān)實(shí)際實(shí)施的“五個(gè)一批”工程的重要內(nèi)容。安徽省在精準(zhǔn)扶貧中充分發(fā)揮社會(huì)保障的兜底作用取得了顯著成效，但也存在特殊貧困人口較多、保障水平偏低、資金支出壓力較大、基層管理服務(wù)水平有待提高、依賴性較強(qiáng)等挑戰(zhàn)。需要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧并重，編密織牢社會(huì)保障安全網(wǎng)、提升基層管理服務(wù)能力、加強(qiáng)宣傳和監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障;脫貧攻堅(jiān);安徽省

[中圖分類號(hào)]F323.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十八大以來(lái)，安徽省積極落實(shí)中央決策部署，在社會(huì)保障兜底和扶貧開(kāi)發(fā)方面不斷探索，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，全省貧困人口由2012年底的679.1萬(wàn)人下降到2018年底的49.88萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由12.6%下降到0.93%。2018年8月，省政府批準(zhǔn)岳西縣、譙城區(qū)、懷遠(yuǎn)縣、蒙城縣退出貧困縣。然而，由于安徽省貧困人口多、貧困程度深、致貧原因復(fù)雜，社會(huì)保障在助推精準(zhǔn)扶貧方面還面臨著很多挑戰(zhàn)，必須要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障兜底機(jī)制建設(shè)，為打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供制度保證。

1 社會(huì)保障是脫貧攻堅(jiān)的重要兜底制度

1.1 社會(huì)保障是扶貧濟(jì)困的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排

社會(huì)保障是國(guó)家為社會(huì)成員在遭遇到各種自然、生理和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)幫助，保障其基本生活需要的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。作為一種反貧困的制度，社會(huì)保障體系的建設(shè)本身就是一國(guó)減貧發(fā)展綜合目標(biāo)的重要部分，同時(shí)也應(yīng)是減貧發(fā)展的一個(gè)工具性方法。

從社會(huì)保障制度發(fā)展的歷史看，1601年英國(guó)頒布《濟(jì)貧法》，明確政府通過(guò)向社會(huì)征收濟(jì)貧稅，對(duì)老弱病殘的貧民進(jìn)行救濟(jì)，從而減少貧困，緩和了社會(huì)矛盾，成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的萌芽;此后，無(wú)論是德國(guó)建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還是美國(guó)實(shí)施《社會(huì)保障法》推行社會(huì)保障制度，都是在幫助貧困群體擺脫貧困，化解社會(huì)矛盾中改革和完善。

我國(guó)的社會(huì)保障制度主要由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三項(xiàng)主要內(nèi)容構(gòu)成，社會(huì)保障兜底扶貧主要制度體系包括農(nóng)村居民最低生活保障、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助制度。農(nóng)村居民最低生活保障通過(guò)為收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口提供資金、物資和服務(wù)，維持其基本生活，避免陷入生存危機(jī);城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)通過(guò)政府、集體補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)形成基金，在農(nóng)村居民年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)保障其基本生活，預(yù)防和消除老年貧困;新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助通過(guò)政府、個(gè)人和社會(huì)籌集資金，在農(nóng)村居民患病時(shí)支付醫(yī)藥費(fèi)用，恢復(fù)其勞動(dòng)能力，防止因病致貧、因病返貧?？傊鐣?huì)保障制度通過(guò)互助共濟(jì)，運(yùn)用大數(shù)法則，動(dòng)員社會(huì)各方面的資源，為農(nóng)村貧困人口建立基本生活保障的“安全網(wǎng)”，提高生存發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)扶貧、脫貧目標(biāo)。

1.2 社會(huì)保障在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著兜底作用

黨的十八大以來(lái)，安徽省貫徹中央精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的決策部署，出臺(tái)實(shí)施了《關(guān)于社保兜底脫貧工程的實(shí)施意見(jiàn)》、《健康脫貧綜合醫(yī)療保障實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于貫徹落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列社會(huì)保障兜底扶貧的政策文件，著力抓好特殊貧困群體脫貧攻堅(jiān)工作，充分發(fā)揮了社會(huì)保障在精準(zhǔn)扶貧中的兜底作用。

完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，保障貧困群眾的基本生活。建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，將沒(méi)有勞動(dòng)能力或暫時(shí)無(wú)法通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)脫貧的困難家庭，全部納入農(nóng)村居民最低生活保障范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。健全農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，2018年全省農(nóng)村居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5841元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，有效保障了貧困群眾的基本生活。

推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面提標(biāo)，保障貧困老年居民老有所養(yǎng)。結(jié)合實(shí)施全民參保計(jì)劃，將符合參保條件的建檔立卡貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等特殊困難群體統(tǒng)一作為扶貧對(duì)象，納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍，由財(cái)政代繳保險(xiǎn)費(fèi)。積極探索建立多繳費(fèi)多得的繳費(fèi)約束機(jī)制，從2018年1月起安徽省級(jí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的70元提高到105元，全省有132.79萬(wàn)貧困老年居民享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

建立農(nóng)村貧困人口綜合醫(yī)療保障體系，解決因病致貧返貧難題。因病致貧曾是安徽省貧困人口致貧的第一主因，大病、慢性病是貧困家庭脫貧的最大障礙，2015年因病致貧返貧人口約87.1萬(wàn)戶、197萬(wàn)人，占建檔立卡貧困人口的57.2%。通過(guò)建立貧困人口“三保障一兜底一補(bǔ)充”綜合醫(yī)療保障體系，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、“351”政府兜底和“180”補(bǔ)充醫(yī)保之間進(jìn)行協(xié)同保障（注：貧困人口在縣域內(nèi)、市級(jí)、省級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，個(gè)人年度累計(jì)自付費(fèi)用分別不超過(guò)0.3萬(wàn)元、0.5萬(wàn)元和1萬(wàn)元，剩余合規(guī)醫(yī)藥費(fèi)用全部由政府兜底;貧困慢性病患者1個(gè)年度內(nèi)門診醫(yī)藥費(fèi)用，經(jīng)基本醫(yī)保等補(bǔ)償后，剩余合規(guī)費(fèi)用由補(bǔ)充醫(yī)保再報(bào)銷80%）;同時(shí)，由城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金全額代繳貧困人口參加基本醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)，落實(shí)貧困人口在省內(nèi)就醫(yī)實(shí)行先診療后付費(fèi)和“一站式”結(jié)算、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)全覆蓋，加強(qiáng)縣域衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，大幅減輕了貧困人口就醫(yī)負(fù)擔(dān)，2018年貧困人口綜合醫(yī)保實(shí)際補(bǔ)償比達(dá)到90.48%。

2 社會(huì)保障助推脫貧攻堅(jiān)面臨的挑戰(zhàn)

2.1 需要社會(huì)保障兜底的特殊貧困人口較多

安徽省是一個(gè)勞務(wù)輸出大省，又是人口老齡化程度較深、扶貧任務(wù)較重的省份。經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，深度貧困地區(qū)和特殊困難群體成為脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)。在2017年底全省還有的 120.2 萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中，貧困戶因病因殘致貧占 70%，低保和五保貧困戶占比達(dá)到 62%，60 歲以上的老人占比近 40%。即使已退出貧困縣的地區(qū)，特殊困難群體占比都較大，如懷遠(yuǎn)縣沒(méi)有脫貧的1.1萬(wàn)貧困人口中因病因殘致貧的比例高達(dá)74%。這部分貧困人口大多數(shù)缺乏基本的人力資本，沒(méi)有自我生存的勞動(dòng)技能和穩(wěn)定的收入來(lái)源，屬于“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口，自我發(fā)展能力弱，穩(wěn)定脫貧難度大，防范返貧的壓力重，必須要通過(guò)社會(huì)保障兜底才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

2.2 社會(huì)保障兜底保障水平偏低

2018年安徽省為189.25萬(wàn)城鄉(xiāng)貧困人員代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)2.69億元，人均代繳142.14元，低于全省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)200元最低繳費(fèi)檔次，較低的繳費(fèi)決定了較低的養(yǎng)老金水平。全省城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金120.59元，貧困地區(qū)養(yǎng)老金水平更低，如安慶、六安各縣為月人均110元，有限的養(yǎng)老金對(duì)貧困老年居民生活只能起一點(diǎn)補(bǔ)貼作用。

2018年，安徽省農(nóng)村居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5841元，為城市標(biāo)準(zhǔn)的86.3%，而扶貧任務(wù)較重的地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)較低，如安慶市貧困縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按不低于4200元/年執(zhí)行，只有城市標(biāo)準(zhǔn)的63.1%，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。

2.3 綜合醫(yī)療保障資金支出壓力較大

安徽省通過(guò)建立貧困人口綜合醫(yī)療保障體系，大力推進(jìn)健康脫貧工程。在貧困人口集中的皖北和大別山一些地區(qū)，在省健康脫貧政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大對(duì)貧困人口政策傾斜力度，提高醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷比例，甚至實(shí)行全額報(bào)銷的超常規(guī)政策。隨著健康脫貧政策含金量提高，貧困人口就醫(yī)需求不斷釋放，看病住院人數(shù)不斷增加，小病大治等過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn);部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)受增收利益驅(qū)使，不合理收治情況較為普遍，欺詐騙保現(xiàn)象屢禁不止，醫(yī)療總費(fèi)用增長(zhǎng)速度過(guò)快，醫(yī)保補(bǔ)償費(fèi)用快速上升。2018年上半年，全省醫(yī)療總費(fèi)用增長(zhǎng)與上年同期比較增長(zhǎng)16%，部分縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療當(dāng)年基金支出占當(dāng)年應(yīng)籌集資金超過(guò)50%，而貧困人口綜合醫(yī)保實(shí)際補(bǔ)償比卻從2017年的92.48%下降到2018年的90.48%，給新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和財(cái)政補(bǔ)助基金造成較大壓力。

2.4 基層社會(huì)保障管理服務(wù)水平有待提高

當(dāng)前少數(shù)地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)工作中還不同程度存在形式主義、官僚主義等突出問(wèn)題，有些地區(qū)居民最低生活保障評(píng)審不規(guī)范，貧困人口有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全，一些貧困邊緣群眾難以享受到保障待遇;貧困人口健康檔案繁瑣，家庭醫(yī)生簽約履約服務(wù)不到位，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不規(guī)范。基層醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)仍然薄弱，2018年末安徽省常住人口每千人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位5.2張、每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員5.3人，分別低于全國(guó)6.1張、6.8人水平;貧困地區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍存在設(shè)施落后、設(shè)備不足、藥物缺乏等問(wèn)題;村醫(yī)數(shù)量少、年齡結(jié)構(gòu)老化、技術(shù)水平低、工作任務(wù)重，難以承擔(dān)健康“守門人”的角色，貧困群眾獲得醫(yī)療服務(wù)的可及性較差。

2.5 對(duì)社會(huì)保障兜底扶貧的依賴性較強(qiáng)

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，產(chǎn)業(yè)扶貧困難較多，一些貧困群眾和駐村幫扶干部壓力大，容易滋生厭戰(zhàn)情緒，滿足于送錢送物。少數(shù)貧困戶主觀上缺少主動(dòng)脫貧的意愿，自身發(fā)展信心不足，“等靠要”思想依然存在，脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，對(duì)獲得社會(huì)保障兜底的愿望強(qiáng)烈。

3 加強(qiáng)社會(huì)保障助推脫貧攻堅(jiān)的對(duì)策

3.1 堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧并重

社會(huì)保障兜底是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)性制度安排。隨著脫貧攻堅(jiān)的順利推進(jìn)，貧困人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，要求注重以開(kāi)發(fā)式扶貧為主向統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧轉(zhuǎn)變，必須要聚焦大別山等革命老區(qū)、皖北地區(qū)、行蓄洪區(qū)等深度貧困地區(qū)和貧困老年人、重度殘疾人、重病患者等特殊貧困群體，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、最低生活保障救助相銜接的綜合保障性機(jī)制，確保將部分和全部喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法依靠就業(yè)幫扶的貧困人口納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助，基本生活有保障。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，要加大幫扶力度，提高自我發(fā)展的能力，因地制宜地依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)來(lái)脫貧，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，不能依賴社會(huì)保障“一兜了之”，有效防止返貧和陷入福利陷阱。

3.2 編密織牢社會(huì)保障兜底扶貧安全網(wǎng)

調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大社會(huì)保障兜底扶貧資金投入，確保貧困人口有穩(wěn)定的政策性收入。提高貧困人口養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼檔次，擴(kuò)大代繳范圍，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶多元化投資運(yùn)營(yíng)保值增值，引導(dǎo)貧困人口積極參保續(xù)保，逐步提高貧困老年人養(yǎng)老金待遇。完善農(nóng)村貧困家庭申請(qǐng)救助經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度，進(jìn)一步健全最低生活保障申請(qǐng)受理辦理和“救急難”主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村居民最低生活保障制度與扶貧制度有效銜接，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、應(yīng)保盡保;提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)居民低保之間的待遇差距，提升其兜底的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

加快整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，理順管理體制，增加醫(yī)?；鸹ブ矟?jì)能力;全面落實(shí)“351”和“180”等健康脫貧政策，在確?；鸢踩那疤嵯逻M(jìn)一步提高醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷補(bǔ)償比例，減輕貧困人口看病就醫(yī)負(fù)擔(dān)。

3.3 提升基層社會(huì)保障管理服務(wù)能力

加強(qiáng)社會(huì)保障兜底扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制強(qiáng)化人社、財(cái)政、扶貧、醫(yī)保、民政等部門的協(xié)調(diào)配合，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障信息管理平臺(tái)，推進(jìn)各部門信息共享，加強(qiáng)工作調(diào)度和督查指導(dǎo)，提高社會(huì)保障兜底扶貧的工作成效。

整合現(xiàn)有公共服務(wù)資源，落實(shí)基層社會(huì)保障崗位編制，并采取政府購(gòu)買服務(wù)、增加公益性崗位等方式充實(shí)貧困地區(qū)基層經(jīng)辦力量，為貧困人口提供高效便捷的經(jīng)辦服務(wù)。

全面推進(jìn)緊密型省市縣醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體和遠(yuǎn)程醫(yī)療平臺(tái)建設(shè)，組織三級(jí)醫(yī)院長(zhǎng)期固定化的對(duì)口幫扶，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉貧困地區(qū)基層，全面落實(shí)貧困人口就醫(yī)先診療后付費(fèi)和“一站式”結(jié)算。重點(diǎn)支持貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室改善醫(yī)療條件，強(qiáng)化基層衛(wèi)生人才培養(yǎng)培訓(xùn)，提高基層醫(yī)護(hù)人員待遇，提升貧困地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。提高家庭醫(yī)生簽約履約質(zhì)量，充分發(fā)揮電子健康檔案作用，為貧困人口開(kāi)展全面健康管理。

3.4 加強(qiáng)社會(huì)保障兜底扶貧的宣傳和監(jiān)管

充分發(fā)揮包村干部、幫扶責(zé)任人、駐村工作隊(duì)和基層干部的作用，通過(guò)進(jìn)村入戶、廣播電視、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳單以及政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新媒體廣泛宣傳社會(huì)保障兜底扶貧政策，充分借助黨校干校、講習(xí)所、社區(qū)夜校等教育陣地，針對(duì)不同年齡、不同文化與不同接受能力的貧困群眾，開(kāi)展有針對(duì)性的宣傳，加大專題培訓(xùn)力度，確保社會(huì)保障兜底扶貧政策家喻戶曉、深入人心。

完善養(yǎng)老、醫(yī)保、低保工作中的群眾民主評(píng)議、公開(kāi)公示、第三方評(píng)估等制度，提高社會(huì)保障兜底扶貧政策的透明度，嚴(yán)懲推諉扯皮、優(yōu)親厚友、吃拿卡要等違規(guī)行為。

對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基金“收支管”實(shí)施全口徑監(jiān)管，提高基金的使用效率和安全。全面落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)定點(diǎn)協(xié)議管理政策，嚴(yán)格規(guī)范貧困人口就醫(yī)秩序和醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療行為，推進(jìn)分級(jí)診療、雙向轉(zhuǎn)診，提高按病種付費(fèi)執(zhí)行率，打擊套保騙保行為，合理控制醫(yī)藥費(fèi)用，促進(jìn)綜合醫(yī)保制度健康可持續(xù)發(fā)展。

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