國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及防范

黃耀沛

[提要] 經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度已日趨完善和健全，但仍然存在著土地等級(jí)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、承包費(fèi)用管理混亂、流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范、承包合同不嚴(yán)密、承包權(quán)糾紛普遍等問(wèn)題，對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成一定影響。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范土地承包、土地收費(fèi)、承包權(quán)配置、土地流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，加大公開(kāi)力度、自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，確保國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地的保值增值和高效利用。

關(guān)鍵詞：國(guó)有農(nóng)場(chǎng);承包經(jīng)營(yíng);風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月30日

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度始于20世紀(jì)80年代，并隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革與國(guó)家惠農(nóng)政策的落實(shí)而不斷發(fā)展和完善。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》提出，“構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰的國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)制度，改革完善職工承包租賃經(jīng)營(yíng)管理制度，建立經(jīng)營(yíng)面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、承包租賃期限等與職工身份相適應(yīng)的銜接機(jī)制”，為完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)制度指明了方向。我們必須要以此為指導(dǎo)，加快改革創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)造活力，推動(dòng)形成高效順暢的經(jīng)營(yíng)管理局面。

一、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度日益完善，取得了顯著成效。在土地承包方式上，實(shí)現(xiàn)了以職工家庭承包為基礎(chǔ)、多種組織形式并存;在土地使用權(quán)配置方式上，實(shí)現(xiàn)了既講公平，又講效率;在土地承包期限上，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)短結(jié)合、期限適當(dāng);在土地承包費(fèi)定價(jià)上，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧、保證雙增;在土地承包費(fèi)實(shí)現(xiàn)形式上，實(shí)現(xiàn)了因場(chǎng)制宜、雙向選擇。但是也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)中還存在一些突出矛盾和問(wèn)題，與中央要求還不完全適應(yīng)，亟須加以解決。

（一）土地等級(jí)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。部分農(nóng)場(chǎng)土地發(fā)包工作沒(méi)有直接面對(duì)農(nóng)戶，而是將承包費(fèi)收費(fèi)指標(biāo)下放給管理區(qū)或作業(yè)站，土地等級(jí)由管理區(qū)或作業(yè)站劃分，費(fèi)用由其收取，容易出現(xiàn)土地等級(jí)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)劃分不統(tǒng)一、不透明、不公正的現(xiàn)象，不同管理區(qū)或作業(yè)站之間存在較大差距，導(dǎo)致出現(xiàn)很多糾紛和爭(zhēng)議，暗含多重風(fēng)險(xiǎn)。

（二）土地承包費(fèi)用管理混亂。部分農(nóng)場(chǎng)實(shí)行承包費(fèi)綜合戶核算，即農(nóng)場(chǎng)對(duì)管理區(qū)或作業(yè)站下達(dá)總體收費(fèi)指標(biāo)和落實(shí)土地面積，農(nóng)場(chǎng)與管理區(qū)或作業(yè)站算總賬，只要完成收費(fèi)指標(biāo)即可，有的作業(yè)站為了完成指標(biāo)，將部分農(nóng)戶多交承包費(fèi)抵頂未交承包費(fèi)農(nóng)戶，歷史欠賬越來(lái)越多，矛盾問(wèn)題越來(lái)越突出，年年累加，一旦管理區(qū)或作業(yè)站負(fù)責(zé)人調(diào)離或離職，就會(huì)出現(xiàn)“動(dòng)一個(gè)站長(zhǎng)出一大窟窿”的情況。還有部分農(nóng)場(chǎng)存在管理人員以現(xiàn)金收取土地承包費(fèi)現(xiàn)象，缺乏有效監(jiān)管，容易出現(xiàn)承包費(fèi)被挪用、侵占等風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)管理人員卷款潛逃現(xiàn)象。

（三）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范。由于各農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理規(guī)范程度不同，以及農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為很不規(guī)范。一是自由流轉(zhuǎn)普遍，即農(nóng)戶與農(nóng)戶或外來(lái)種植戶之間私自進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓?zhuān)粓?bào)農(nóng)場(chǎng)發(fā)包方備案。二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，甚至不簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，只有口頭協(xié)議，有的承包戶把土地交給村、隊(duì)代為管理，口頭約定期限幾年甚至十幾年，經(jīng)常出現(xiàn)合同未到期而原承包戶索要土地等問(wèn)題。三是沒(méi)有形成規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由于沒(méi)有規(guī)范的管理，缺少合同制約，一旦出現(xiàn)土地被征用或國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼資金有大幅變化時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生土地糾紛。有的雖有合同，但由于相關(guān)條款不嚴(yán)密，當(dāng)出現(xiàn)土地升值等情況時(shí)，轉(zhuǎn)讓方要求收回土地或提高租金，受讓方不同意，也會(huì)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。

（四）土地承包合同不嚴(yán)密。很多土地承包合同中沒(méi)有明確基本田、規(guī)模田和機(jī)動(dòng)地的地號(hào)、土地等級(jí)、承包面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)額度等信息，涉及代收的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、履約保證金（農(nóng)時(shí)保證金）等費(fèi)用也沒(méi)有明確，容易引發(fā)合同糾紛。

（五）土地承包權(quán)糾紛普遍。由于相關(guān)法規(guī)制度不健全，加之國(guó)家政策調(diào)整、市場(chǎng)環(huán)境變化等原因，導(dǎo)致土地承包權(quán)糾紛頻繁。一是“機(jī)動(dòng)地”、“四荒地”、“冊(cè)外地”發(fā)包糾紛，隨著地價(jià)升值、部分荒地經(jīng)過(guò)耕種改良以及個(gè)別農(nóng)戶人地矛盾突出等原因，過(guò)去無(wú)人關(guān)注的這幾類(lèi)地塊日益受到重視，很多農(nóng)戶通過(guò)翻舊賬、找漏洞等方式，試圖推翻原來(lái)的發(fā)包合同，甚至部分農(nóng)戶要求現(xiàn)承包戶終止合同，重新按人口或按戶平均分配。二是征用土地糾紛，主要是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)兌現(xiàn)不及時(shí)，截留、挪用現(xiàn)象普遍，而且缺乏具體的分配標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，反映強(qiáng)烈，容易出現(xiàn)上訪等群體性事件。三是承包期內(nèi)收回和調(diào)整承包土地糾紛，有的農(nóng)場(chǎng)以各種理由收回農(nóng)戶承包地搞招標(biāo)承包，有的農(nóng)場(chǎng)收回土地抵頂欠款，有的農(nóng)場(chǎng)沿用過(guò)去三年一小調(diào)、五年一大調(diào)的習(xí)慣，違背國(guó)家政策隨意調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是新增人員承包權(quán)糾紛，土地延包后很多新增人口無(wú)法得到承包地，導(dǎo)致糾紛問(wèn)題逐年增多。

二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)業(yè)比較效益大幅提高。由于國(guó)家出臺(tái)免征農(nóng)業(yè)稅和“一補(bǔ)三免”等各種惠農(nóng)政策，農(nóng)場(chǎng)職工的承包積極性空前高漲，土地在農(nóng)民心中的價(jià)值提升，引發(fā)新一輪土地?zé)幔芏嘁郧安辉父N土地、棄耕摞荒人員紛紛要求土地承包權(quán)，權(quán)屬糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛普遍。

（二）土地延包政策執(zhí)行差異。有的農(nóng)場(chǎng)對(duì)中央和省市有關(guān)土地承包政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，對(duì)農(nóng)戶依據(jù)政策主張權(quán)利的要求沒(méi)有及時(shí)解決，引發(fā)群眾不滿;有的農(nóng)場(chǎng)執(zhí)行政策存在偏差和工作失誤，導(dǎo)致產(chǎn)生很多歷史遺留問(wèn)題。這些問(wèn)題在農(nóng)業(yè)收益較低時(shí)沒(méi)有充分顯現(xiàn)，隨著農(nóng)業(yè)收益的逐年提高，以及承包期限延長(zhǎng)、人口變化等原因，導(dǎo)致人地矛盾增加。

（三）缺乏土地承包糾紛解決機(jī)制。目前，農(nóng)場(chǎng)土地承包管理部門(mén)解決糾紛的法律依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》，但由于這部法律對(duì)于違法行為沒(méi)有處罰條款，效力薄弱，當(dāng)事人到法院起訴，很多地方法院不愿受理，甚至個(gè)別基層政府干預(yù)法院立案和調(diào)查，同時(shí)這類(lèi)案件的執(zhí)行難度也較大，矛盾往往集中在基層政府，一旦得不到妥善處理，農(nóng)戶就會(huì)通過(guò)信訪渠道解決，容易出現(xiàn)反復(fù)上訪、越級(jí)上訪和群體上訪等問(wèn)題，激化干群矛盾。

三、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）規(guī)范土地承包，加強(qiáng)合同管理。各管理區(qū)（作業(yè)站）要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行經(jīng)職工大會(huì)審議通過(guò)的承包方案，不得隨意提高土地承包收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁合同外收費(fèi);土地等級(jí)的劃分，應(yīng)當(dāng)由管理區(qū)或作業(yè)站領(lǐng)導(dǎo)班子、民管會(huì)成員、黨員代表共同商議，并堅(jiān)持事前公開(kāi);各管理區(qū)、作業(yè)站的曬場(chǎng)、農(nóng)具場(chǎng)、自來(lái)水設(shè)施、居民區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、田間路維護(hù)費(fèi)用等，均由農(nóng)場(chǎng)在預(yù)算內(nèi)管理費(fèi)列支，使用時(shí)實(shí)行報(bào)批制，不得向承包戶收取費(fèi)用;土地承包合同應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一使用制式合同，以家庭農(nóng)場(chǎng)為單位簽訂，必須實(shí)名制，由本人親自簽名，不得代簽、掛簽、利用假名簽訂假合同，不得強(qiáng)迫承包戶在空白合同上簽字。有條件的農(nóng)場(chǎng)可以推行農(nóng)業(yè)管理信息系統(tǒng)，將承包合同實(shí)行信息化管理，取消手工簽訂紙質(zhì)承包合同。

（二）規(guī)范土地收費(fèi)，完善財(cái)務(wù)管理。要健全完善土地承包收費(fèi)管理制度，增強(qiáng)執(zhí)行剛性。一是土地承包費(fèi)收取必須一年一收，收取標(biāo)準(zhǔn)要以農(nóng)場(chǎng)經(jīng)職工代表大會(huì)批準(zhǔn)的土地發(fā)包方案為準(zhǔn)，基層管理人員不得擅自提高或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不得捆綁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等其他項(xiàng)目收費(fèi)，不得將國(guó)家各項(xiàng)補(bǔ)貼資金抵頂承包費(fèi)以及扣留國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼專(zhuān)用卡等。二是基層管理人員不得以現(xiàn)金方式收取農(nóng)戶承包費(fèi)，或者以個(gè)人賬戶或存折收取土地承包費(fèi)，農(nóng)戶繳費(fèi)應(yīng)統(tǒng)一上交農(nóng)場(chǎng)指定財(cái)務(wù)賬戶，由農(nóng)場(chǎng)財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一開(kāi)具發(fā)票，確保資金上繳及時(shí)、安全。三是涉及家庭農(nóng)場(chǎng)的收支必須核算到戶，依據(jù)簽訂土地承包合同的家庭農(nóng)場(chǎng)為核算單元，每一筆收支都要核算到戶，不得以綜合戶形式代替，涉及與家庭農(nóng)場(chǎng)的資金收付，一律通過(guò)其本人銀行卡。

（三）規(guī)范承包權(quán)配置，做到公開(kāi)公平。堅(jiān)持公平原則，嚴(yán)格按照國(guó)家和各省市有關(guān)部門(mén)規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)“基本田”，實(shí)行貨幣發(fā)放的，貨幣分配政策、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過(guò)，對(duì)享受“基本田”的人員在審查核實(shí)后張榜公示，公示期結(jié)束，再由財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一卡式發(fā)放貨幣資金給基本田政策享受者，確保“基本田”貨幣發(fā)放的公平、公開(kāi)、公正、透明。堅(jiān)持土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，合理配置“規(guī)模田”。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，合理配置“機(jī)動(dòng)地”，保證農(nóng)場(chǎng)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)性支出補(bǔ)貼。實(shí)行“兩田一地”制度的農(nóng)場(chǎng)，必須在土地承包合同中明確基本田、規(guī)模田和機(jī)動(dòng)地的承包面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)額度。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)范操作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建立土地承包糾紛調(diào)節(jié)仲裁體系。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序。按照流轉(zhuǎn)洽談、提出申請(qǐng)、簽訂合同、合同鑒證、備案登記（變更）和收益兌現(xiàn)的流程規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同簽訂。流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂統(tǒng)一格式的書(shū)面合同，包括流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶情況、地號(hào)面積、流轉(zhuǎn)期限、方式用途、權(quán)利義務(wù)、價(jià)款支付、違約責(zé)任等內(nèi)容。三是規(guī)范流轉(zhuǎn)檔案管理。按照檔案管理的要求，及時(shí)整理歸檔流轉(zhuǎn)合同等資料。四是開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)治理，及時(shí)糾正和完善不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為。

（五）加大公開(kāi)力度，自覺(jué)接受監(jiān)督。對(duì)土地承包及涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等事項(xiàng)，以及各種惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額，定期在農(nóng)場(chǎng)、管理區(qū)或居民點(diǎn)的主要公共場(chǎng)所張榜公布，接受農(nóng)工和社會(huì)的監(jiān)督，并做好相關(guān)政策宣傳解釋工作，耐心解答農(nóng)戶各種疑問(wèn)。各農(nóng)場(chǎng)應(yīng)通過(guò)當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、廣播、公告欄等有效渠道，將需要公示內(nèi)容向廣大員工、農(nóng)戶宣傳到位。同時(shí)，加大政策宣傳力度，將上述內(nèi)容及管理規(guī)定制作成宣傳手冊(cè)，向有關(guān)單位和廣大群眾發(fā)放，保證農(nóng)戶的知情權(quán)。

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