石屏縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁現(xiàn)狀與對(duì)策

薛素萍

摘要 闡述石屏縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁現(xiàn)狀及原因，介紹其做法，分析存在的問題，并提出相關(guān)對(duì)策，以促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的順利開展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；承包經(jīng)營；糾紛；調(diào)解；仲裁；云南石屏

中圖分類號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）23-0299-02

我國是農(nóng)業(yè)大國，幅員遼闊，土地廣袤。目前，在我國農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。近年來，隨著國家“一免四補(bǔ)”政策的出臺(tái)，農(nóng)民要求明確土地承包經(jīng)營權(quán)的愿望更加強(qiáng)烈，加上城市化進(jìn)程的發(fā)展和國家建設(shè)用地的增加，土地征用持續(xù)增加，以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等原因造成農(nóng)村土地糾紛層出不窮。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作是調(diào)解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、化解農(nóng)民群眾矛盾、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的有力保障，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和和諧社會(huì)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

1 石屏縣土地承包糾紛現(xiàn)狀及原因

1.1 現(xiàn)狀

石屏縣于1999年底完成二輪土地延包，2015年底統(tǒng)計(jì)，家庭承包經(jīng)營耕地面積14 787.3 hm2，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)74 049戶。由于管理機(jī)構(gòu)不完善、對(duì)《土地承包法》的認(rèn)識(shí)偏差及部分承包地四至界線不清、面積不實(shí)、出嫁婦女的承包地被娘家兄弟占用或權(quán)屬不清等原因，農(nóng)村土地承包糾紛問題經(jīng)常發(fā)生。為有效化解土地承包糾紛，2005年5月17日石屏縣政府成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，設(shè)立了仲裁辦公室，仲裁委組成人員11人[1-5]，確定專職工作人員6人，聘任仲裁員22人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解小組，村級(jí)設(shè)立了土地承包糾紛調(diào)解員[1，6-14]。仲裁委員會(huì)的成立化解了土地承包糾紛事件，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。

1.2 原因

1.2.1 土地承包糾紛。一是有的農(nóng)民因過去稅費(fèi)重、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低等原因?qū)е虏辉敢庠苑N農(nóng)作物，外出務(wù)工，將土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶。由于轉(zhuǎn)包不規(guī)范且無轉(zhuǎn)包合同，而現(xiàn)在出臺(tái)種糧補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)升值，這些農(nóng)戶又想要回承包土地而引發(fā)糾紛。二是因一輪承包期間流轉(zhuǎn)出去的土地，二輪承包地已成為其他農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)在又要求承包土地。三是法律法規(guī)宣傳不到位，機(jī)構(gòu)不健全，工作不到位，村組農(nóng)戶承包檔案不齊。

1.2.2 土地流轉(zhuǎn)糾紛。主要是因?yàn)楦鞯氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)組織不健全，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、不公平，管理服務(wù)工作滯后，沒有及時(shí)指導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，合法權(quán)益得不到保障，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時(shí)不簽訂流轉(zhuǎn)合同或合同條款不完善引發(fā)了糾紛。

1.2.3 其他糾紛。如土地被征收征用后，因征地補(bǔ)償費(fèi)分配引發(fā)的糾紛；個(gè)別地方村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包集體預(yù)留發(fā)包機(jī)動(dòng)地不公開不民主等引發(fā)的糾紛。

2 主要做法

2.1 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高糾紛調(diào)解仲裁能力

石屏縣狠抓農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)工作，參與司法部門組織的法律知識(shí)進(jìn)村活動(dòng)，深入到鄉(xiāng)、村組進(jìn)行《農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》[1-2]《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的宣傳、解答，提高廣大農(nóng)民群眾懂法、知法、用法的覺悟。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員、村組干部人員進(jìn)行調(diào)解仲裁知識(shí)培訓(xùn)，促進(jìn)其全面了解農(nóng)村土地承包及土地流轉(zhuǎn)知識(shí)，進(jìn)而提高土地流轉(zhuǎn)工作效率。

2.2 加強(qiáng)仲裁體系建設(shè)，化解土地承包經(jīng)營糾紛

為切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，2005年5月17日石屏縣政府成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，設(shè)立了仲裁辦公室，仲裁委組成人員11人，確定專職工作人員6人，聘任仲裁員22人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解小組，村級(jí)設(shè)立了土地承包糾紛調(diào)解員[1-2]。通過各級(jí)調(diào)解仲裁員的努力，近4年來，全縣農(nóng)經(jīng)部門和縣仲裁委員會(huì)受理196件土地承包經(jīng)營糾紛，其中土地承包糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、其他糾紛分別為116、37、43件。調(diào)處196件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解184件，仲裁委調(diào)處12件；仲裁委仲裁4件。

2.3 加強(qiáng)仲裁員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織仲裁員進(jìn)行學(xué)習(xí)交流

為了提高仲裁員的業(yè)務(wù)水平，在以后調(diào)解仲裁工作中能夠做到公平、公開、公正的依法審查、依法開庭和依法裁決。一是積極參加各種培訓(xùn)學(xué)習(xí)，派仲裁員積極參加農(nóng)業(yè)部在貴陽舉辦的全國農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁培訓(xùn)班及省農(nóng)業(yè)廳、州農(nóng)業(yè)局舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流會(huì)。仲裁委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仲裁員進(jìn)行培訓(xùn)，近3年來培訓(xùn)了160人次。二是仲裁委組織6名仲裁員到農(nóng)業(yè)部試點(diǎn)縣紅河州彌勒縣考察學(xué)習(xí)，進(jìn)一步了解試點(diǎn)縣開展調(diào)解仲裁工作的做法，學(xué)習(xí)其寶貴的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真觀摩旁聽仲裁委開庭現(xiàn)場，以便進(jìn)一步掌握和鞏固開庭、庭審的法律程序。同時(shí)認(rèn)真總結(jié)開展調(diào)解仲裁工作中存在的困難，探討提出將來開展調(diào)解仲裁工作的意見。

3 存在的問題

3.1 仲裁工作經(jīng)費(fèi)難以保障，仲裁設(shè)施條件建設(shè)滯后

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》明確要求“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用，仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障”。但石屏縣缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，也沒有把這項(xiàng)工作納入財(cái)政預(yù)算。石屏縣設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，但仲裁委員沒有配備工作場所（例如仲裁庭、合議庭、檔案室等）。這些都嚴(yán)重制約了調(diào)解仲裁工作的開展。

3.2 調(diào)解仲裁員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本確定了調(diào)解仲裁員，但是基于經(jīng)費(fèi)有限等原因，調(diào)解仲裁員的培訓(xùn)工作未得到有效保證[1-7]，導(dǎo)致調(diào)解仲裁員缺乏法律政策知識(shí)，致使調(diào)解員調(diào)處糾紛能力不強(qiáng)，不能充分適應(yīng)當(dāng)前糾紛案件受理、解決的需要。

3.3 仲裁結(jié)果執(zhí)行難

由于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)只有裁決權(quán)，并沒有執(zhí)行權(quán)，對(duì)于已經(jīng)生效的裁決書必須向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。目前法院對(duì)土地糾紛案件不受理[1]，法院對(duì)生效的仲裁裁決也不積極執(zhí)行，從而使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益得不到有效的保護(hù)。

4 對(duì)策

4.1 健全仲裁機(jī)制，完善硬件設(shè)施

遵循“公開、公平、公正、便民高效、根據(jù)事實(shí)、符合法律、尊重社會(huì)公德”的原則，健全土地承包糾紛仲裁程序。石屏縣要飛快建立起相關(guān)場所（仲裁庭、合議庭、檔案室等）；仲裁委員會(huì)至少聘任5名以上仲裁員，且仲裁員要持證上崗，日常辦事機(jī)構(gòu)要有專職工作人員[2]，配足辦公設(shè)備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立調(diào)解庭，至少配備2名調(diào)解員。

4.2 積極爭取財(cái)政資金，保障工作培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)

為保證農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解日常工作、調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)的必要經(jīng)費(fèi)，應(yīng)積極與財(cái)政部門協(xié)調(diào)[4-9]，爭取將仲裁工作經(jīng)費(fèi)與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

4.3 加強(qiáng)指導(dǎo)宣傳，注重培訓(xùn)學(xué)習(xí)

一是各級(jí)政府應(yīng)抓好調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)的建設(shè)，把這項(xiàng)工作納入議事日程，做好指導(dǎo)工作。落實(shí)專門人員負(fù)責(zé)糾紛的調(diào)解仲裁，化解矛盾，解決糾紛。二是要抓好縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)干部特別是村級(jí)干部的培訓(xùn)[1]。三是進(jìn)行廣泛深入的宣傳，讓廣大群眾了解解決糾紛的途徑，提高他們依法保護(hù)自己的合法權(quán)益的意識(shí)和能力。

4.4 加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高仲裁人員素質(zhì)

積極組織仲裁員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，定期或不定期地組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以提高仲裁員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案效率以及辦案質(zhì)量，依法公正地解決農(nóng)村土地糾紛案件。

4.5 積極探索創(chuàng)新，保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

始終把農(nóng)民的利益放在首位，公平、公正地解決每件糾紛，做到以理服人、以法服眾。緩解農(nóng)民上訪而給政府帶來的壓力[10-14]，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展，保證農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

5 參考文獻(xiàn)

[1] 李正華.土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作中存在的問題及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013（4）：342-343.

[2] 鄭麗.淮濱縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作探討[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2015（16）：347-348.

[3] 彭衛(wèi)兵.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制研究[D].長沙：中南大學(xué)，2012.

[4] 蘇方元.對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的反思[J].中國土地科學(xué)，2015（3）：32-38.

[5] 孫仲玲.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法律制度的思考[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（4）：120-124.

[6] 梁宏輝，何文燕.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的行政化之檢討[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（3）：138-142.

[7] 徐前貞.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解[D].臨安：浙江農(nóng)林大學(xué)，2012.

[8] 劉昕.浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁研究[D].臨安：浙江農(nóng)林大學(xué)，2012.

[9] 曹務(wù)坤.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的若干問題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（11）：6779-6781.

[10] 湯英姿.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2012.

[11] 朱廣新.論土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、期限和繼承[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014（4）：28-37.

[12] 高富平.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型：新一輪農(nóng)村土地制度改革的法律思考[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（4）：101-116.

[13] 丁關(guān)良，李賢紅.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（6）：5-13.

[14] 袁震.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式之法理分析[J].河北法學(xué)，2011（8）：120-129.