淺析我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行方式

劉暢

摘要：生態(tài)修復(fù)近年來逐漸被公眾所重視。本文就以生態(tài)修復(fù)的裁判執(zhí)行角度出發(fā)，通過介紹在生態(tài)恢復(fù)中的具體執(zhí)行方式，發(fā)現(xiàn)貫穿執(zhí)行之中的許多問題，并對(duì)其進(jìn)行歸類。最后根據(jù)司法實(shí)踐中存在的這些問題去規(guī)劃具體的完善措施，用來解決環(huán)境公益訴訟中執(zhí)行方式不足的問題，最終達(dá)到環(huán)境修復(fù)的預(yù)期效果，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù) 環(huán)境訴訟? 執(zhí)行方式

自2018年起，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）在全國(guó)開始試行。這一方案的試行將改善環(huán)境修復(fù)執(zhí)行的現(xiàn)狀。無論是泰州廢酸傾倒案，還是常州毒地案，公眾不僅僅是被天價(jià)的賠償金數(shù)字所吸引，更為裁判賠償之后的執(zhí)行而憂慮。本次試行的《方案》將能夠落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，而其執(zhí)行的方式是否能夠到位，則需要各方近一步的觀察。本文就以當(dāng)下執(zhí)行的主要方式下手，分析各項(xiàng)執(zhí)行方式是否能夠使《方案》達(dá)到預(yù)期效果，以致生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行方式的種類

（一）污染者自行執(zhí)行

污染者自行執(zhí)行，即污染企業(yè)污染環(huán)境承擔(dān)其相應(yīng)的義務(wù)，自行修復(fù)所破壞的生態(tài)環(huán)境。人民法院可以判決被告修復(fù)所破壞的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用;也可以直接判決其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。顯然前者的方式是更為廣泛的該類型執(zhí)行方式。金錢給付結(jié)合行為給付，最終實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”。此種執(zhí)行方式是現(xiàn)階段最為直接讓污染者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在其自身恢復(fù)環(huán)境的同時(shí)，讓被執(zhí)行者能夠真切的感受到自身的違法行為，盡力發(fā)掘污染企業(yè)對(duì)于環(huán)境修復(fù)的能力。通過完成此次執(zhí)行，有利于在地區(qū)間形成一定的警示作用。而此種執(zhí)行方式的一大特點(diǎn)是適用于那些承擔(dān)環(huán)境修復(fù)金額較少，行為給付較多的被執(zhí)行者。另一大特點(diǎn)是該種執(zhí)行方式更適用于生態(tài)環(huán)境破壞易于通過自身得以修復(fù)的執(zhí)行主體。付出相應(yīng)的時(shí)間，適當(dāng)?shù)幕謴?fù)行為就會(huì)有所成效的改善環(huán)境，最終達(dá)到環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)。例如在江南優(yōu)立眼鏡固體污染案中，人民法院最終裁決涉案企業(yè)按照一般廢物的標(biāo)準(zhǔn)處置該涉案的廢物。該涉案企業(yè)就是這種執(zhí)行方式的典型，通過自身的行為給付即處置相應(yīng)的固體廢物，達(dá)到消除污染的訴訟請(qǐng)求。

（二）設(shè)立專門基金執(zhí)行

專門基金執(zhí)行是指在我國(guó)的行政地區(qū)設(shè)立了環(huán)境公益訴訟的專項(xiàng)基金，執(zhí)行環(huán)境修復(fù)的任務(wù)。該種基金會(huì)屬于非營(yíng)利性質(zhì)，能夠避免行政部門采取權(quán)力牟私的情況出現(xiàn)，更好的實(shí)現(xiàn)公開透明。這個(gè)專項(xiàng)基金的資金來源即是環(huán)境公益訴訟的被告支付的相關(guān)賠償金。而這個(gè)專門基金的主要用途是用于修復(fù)已被破壞的環(huán)境，同時(shí)可以用于訴訟活動(dòng)中對(duì)環(huán)境損害程度鑒別與評(píng)估。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，設(shè)立專門的基金其目的是為了修復(fù)訴訟被告破壞的生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而解決訴訟賠償款使用和外部監(jiān)管的問題，真正做到?？顚Ｓ谩６摶鹗欠窨梢杂糜谠嬷T如咨詢專家，調(diào)查取證，以及其他相關(guān)環(huán)境調(diào)研。在當(dāng)下，并沒有明確的規(guī)定，更多以具體的案件的執(zhí)行為主。在環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的建設(shè)上，綠發(fā)會(huì)走在了前沿。不僅建立相關(guān)的基金會(huì)，更設(shè)立了管理委員會(huì)，執(zhí)行監(jiān)管雙管齊下。同時(shí)也方便了最后環(huán)境修復(fù)的驗(yàn)收。這種探索實(shí)踐的工作應(yīng)當(dāng)被鼓勵(lì)，從而進(jìn)行相應(yīng)的推廣與適用。

（三）代履行執(zhí)行

代履行執(zhí)行是指當(dāng)被執(zhí)行人不履行環(huán)境修復(fù)的義務(wù)時(shí)，人民法院可以委托相關(guān)的第三人代替履行，但相關(guān)的費(fèi)用由被告來承擔(dān)的執(zhí)行方式。環(huán)境修復(fù)執(zhí)行需要大額的資金和復(fù)雜的技術(shù)，因此環(huán)境修復(fù)執(zhí)行在實(shí)踐中，僅僅依靠自行執(zhí)行的方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以代履行應(yīng)運(yùn)而生，其核心是代替履行環(huán)境修復(fù)的義務(wù)。同時(shí)在執(zhí)行效率上具有優(yōu)勢(shì)，執(zhí)行的時(shí)間得以縮短，污染的環(huán)境可以在一定時(shí)間內(nèi)有效的控制。有的法院也在適當(dāng)?shù)睦迷搱?zhí)行方式。比如在壽光市人民檢察院訴該市環(huán)境保護(hù)局行政公益訴訟案中，不僅是促使違法相對(duì)人進(jìn)行整改，還應(yīng)通過譬如代履行方式來繼續(xù)追究違法者的相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)然在現(xiàn)有的司法實(shí)踐中，代履行在法律中的規(guī)定不多，也使得其使用頻率并不頻繁，但作為一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的新興執(zhí)行方式，其對(duì)相關(guān)司法實(shí)踐有推動(dòng)作用，具有一定的潛力空間。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行方式存在的問題

（一）污染者自行執(zhí)行的問題

1.費(fèi)用不足導(dǎo)致執(zhí)行不力。按照污染程度劃分，不同的污染所要修復(fù)實(shí)施的費(fèi)用就會(huì)有差異，嚴(yán)重的環(huán)境污染所需的修復(fù)費(fèi)用要比普通的環(huán)境污染的修復(fù)費(fèi)用呈幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)。普通的企業(yè)對(duì)于高昂的修復(fù)費(fèi)無疑是沉重的壓力。甚至企業(yè)各種變現(xiàn)都很難去填補(bǔ)修復(fù)的費(fèi)用。如果繼續(xù)采用自行執(zhí)行去恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的話，無疑會(huì)加劇恢復(fù)的時(shí)間、周期。環(huán)境修復(fù)本就是一個(gè)十分復(fù)雜的項(xiàng)目，無法保障可行性的修復(fù)方案進(jìn)度的正常推進(jìn)。難以有改進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)的成本，就會(huì)導(dǎo)致生態(tài)損害的往復(fù)循環(huán)，這無疑打擊了當(dāng)事人履行義務(wù)的積極性。最終恢復(fù)的效果只能是大打折扣。更有甚者，被告拒不履行判決，不支付或支付較少的賠償金，更會(huì)增加環(huán)境修復(fù)的難度。

2.自身恢復(fù)能力不足。環(huán)境污染的情況無論是在空間、時(shí)間、污染源都變得十分復(fù)雜。在空間中，大氣、河流、土壤的隨著中小企業(yè)粗放的生產(chǎn)變得愈加嚴(yán)重。同時(shí)損害的時(shí)間也很難分辨，急性或者周期性的環(huán)境損害變得更加的廣泛。再加上最近幾年各種化學(xué)或物理的不良反應(yīng)所造成的污染源的增多。想要將環(huán)境修復(fù)到受污染或破壞前的水平，不僅僅需要豐厚的資金，更加需要專業(yè)的設(shè)備和科學(xué)的方法。面對(duì)如此復(fù)雜的環(huán)境修復(fù)難題，如若被執(zhí)行人僅僅憑借自身的實(shí)力，幾乎不可能完成相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)任務(wù)。因此，被執(zhí)行者如果自身實(shí)力不足或沒有相關(guān)的環(huán)境修復(fù)能力，使用自行執(zhí)行的方式將使環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行變得舉步維艱。

3.修復(fù)程度難以衡量?；谇皟烧哔Y金的短缺和能力的不足。自行執(zhí)行的方式衍生了一個(gè)重大的問題即被執(zhí)行者是否能生態(tài)修復(fù)到環(huán)境尚未破壞的狀態(tài)。怎樣才能達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，是這種執(zhí)行方式的一大疑慮。在日常生產(chǎn)中，企業(yè)往往是觀察不出環(huán)境污染的潛在危險(xiǎn)。這種危險(xiǎn)隱蔽性再加上不夠合理的執(zhí)行方式，使得生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)很難界定。即使是借助專業(yè)的機(jī)器測(cè)評(píng)，如果不察覺到這種隱蔽的危險(xiǎn)，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)來判定，即使按照預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)了生態(tài)環(huán)境，再加上環(huán)境本身?yè)碛幸欢ǖ淖晕倚迯?fù)能力，也可能已經(jīng)恢復(fù)不到之前的水平。生態(tài)損害的恢復(fù)程度難以衡量，最后將導(dǎo)致被執(zhí)行者在自我執(zhí)行這樣的生態(tài)修復(fù)行為時(shí)越來越懈怠。被執(zhí)行者自身知道環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到之前的水平，那被執(zhí)行者的積極性就會(huì)下降。另一方面，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)程度往往需要長(zhǎng)時(shí)間的觀察與評(píng)測(cè)，被執(zhí)行者往往會(huì)認(rèn)為自己按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)行，就算履行生態(tài)修復(fù)的義務(wù)了。但是環(huán)境的恢復(fù)需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，環(huán)境自身應(yīng)有的功能也是循序漸進(jìn)才能完善的。這也會(huì)使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的程度變得難以衡量。

（二）設(shè)立專門基金執(zhí)行的問題

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)于設(shè)立基金的地方還很少，這種執(zhí)行方式仍然還處在發(fā)展建設(shè)中。因此，在一系列在執(zhí)行過程中有許多值得商榷的地方。以泰州天價(jià)環(huán)保賠償案為例，1.6億的天價(jià)賠償款以專項(xiàng)基金的方式進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，并對(duì)外宣稱已經(jīng)執(zhí)行到位。專項(xiàng)基金是如何使用這筆賠償款的？1.6億整治是否能達(dá)到效果？專項(xiàng)基金具體用于什么生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目？這些疑問都是公眾最為關(guān)心的，但是在這個(gè)方面并沒有特別詳實(shí)的報(bào)道。

由此可以看出，對(duì)于在環(huán)境修復(fù)過程中如何使用專項(xiàng)基金的賠償款中，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)并沒有詳細(xì)的規(guī)定，因此缺少專項(xiàng)的監(jiān)管。雖然執(zhí)法機(jī)關(guān)偶有介入，但效果并沒有達(dá)到預(yù)期。便衍生出專項(xiàng)基金的使用項(xiàng)目不詳，使用過程缺少監(jiān)督，使用效果不明朗，以及各種缺乏規(guī)范的行為，都是當(dāng)下使用專項(xiàng)基金執(zhí)行生態(tài)修復(fù)所需要解決的問題。

（三）代履行執(zhí)行的問題

在近幾年的環(huán)保公益訴訟裁判中，這種執(zhí)行方式越來越受到關(guān)注。這種執(zhí)行方式的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)出來了。主要是由于之前該制度并未受到執(zhí)法人員相應(yīng)的重視，因此在法律中的規(guī)定因此較少，也有了以下各種問題的出現(xiàn)。

首先，在代履行這種執(zhí)行方式中，代履行人員往往是非固定的，因此代履行人員是否具有相關(guān)資質(zhì)，是否具有相關(guān)環(huán)境修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)都是未知的狀態(tài)。如果選擇新的團(tuán)隊(duì)，雖然擁有法律專家，環(huán)?？茖W(xué)的專家的加入，團(tuán)隊(duì)的磨合也會(huì)影響環(huán)境修復(fù)的效率。這些都是代履行人員在執(zhí)行過程中所要面對(duì)的問題。而執(zhí)行完成后，被執(zhí)行人對(duì)于代履行的費(fèi)用，效率等方面也存在著不信任的問題。

其次，在代履行的過程中，環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)并非恒定也是具有一定的時(shí)限性才能顯現(xiàn)，所以讓代履行人如何掌握好修復(fù)是一大難題。而在最后的驗(yàn)收中，并沒有科學(xué)量化的方法來測(cè)定生態(tài)的恢復(fù)，這也很難界定代履行的最終效果了。

最后，代履行的監(jiān)管問題一直是公眾所關(guān)注的。現(xiàn)有的代履行案例中，往往執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)定期發(fā)布環(huán)境修復(fù)的完成情況，這樣的方式可以使相關(guān)人員能夠了解具體的修復(fù)情況。但是，這樣的代履行的案例并沒有完全的推廣，仍然存在完全不公布或隱瞞關(guān)鍵數(shù)據(jù)公布的情況。

三、執(zhí)行方式的解決對(duì)策

（一）制定完備的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

上文中，無論是在自行執(zhí)行，代履行還是專門基金的執(zhí)行都有一個(gè)重大的通病，就是沒有足夠完備的法律法規(guī)作為相關(guān)執(zhí)行的支撐依據(jù)。這就需要進(jìn)一步的完善法律、法規(guī)，修訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。無論是舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)還是修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)都需要進(jìn)一步的完善，使責(zé)任分配具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)要不斷細(xì)化，使損害后修復(fù)的目標(biāo)可以有相關(guān)依據(jù)做支撐，配合相關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)以整合，最終達(dá)到環(huán)境修復(fù)的最終目的。

（二）監(jiān)管機(jī)制的不斷強(qiáng)化

擁有了完備的標(biāo)準(zhǔn)，只是擁有了相關(guān)的執(zhí)行依據(jù)。在執(zhí)行過程中，如何能讓標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行還需要監(jiān)管制度的不斷強(qiáng)化。首先，是對(duì)賠償金的監(jiān)管。沒有資金就不能執(zhí)行，資金的到位才能成為執(zhí)行的開始。因此，對(duì)于賠償金的監(jiān)管是十分重要的。監(jiān)管主要從賠償金運(yùn)用為主。公眾對(duì)于這個(gè)方面十分的看重，讓公眾參與到監(jiān)督其中，是必不可少的。結(jié)合現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)手段將賠償金的使用能夠?qū)崟r(shí)公布，這樣可以使公眾用最簡(jiǎn)便的方法參與生態(tài)恢復(fù)的監(jiān)督中去。公眾的監(jiān)督是最為有效的監(jiān)管方式。

除此之外，還要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督。無論采用何種執(zhí)行方式，這就需要環(huán)保單位和相關(guān)行政機(jī)關(guān)的督促。人員的合理使用，數(shù)據(jù)的精確檢測(cè)，這都是監(jiān)管到位才能實(shí)現(xiàn)的效果。

最后，采用專項(xiàng)基金的執(zhí)行方式，最為重要的就是對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管，相較于對(duì)賠償金的利用監(jiān)管，專項(xiàng)基金的監(jiān)管不單單是對(duì)賠償金的使用監(jiān)管，更是對(duì)基金會(huì)專業(yè)性的監(jiān)管。具體可分為行政機(jī)關(guān)的干預(yù)程度和資金使用效率的監(jiān)管。

（三）環(huán)境修復(fù)的驗(yàn)收完善

執(zhí)行過程加強(qiáng)監(jiān)管，最終的效果如何，驗(yàn)收效果是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。無論是自行履行還是代履行，驗(yàn)收應(yīng)由行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。因?yàn)橥姓C(jī)關(guān)和人民法院并不具備環(huán)境監(jiān)管的能力，委托相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)履行驗(yàn)收是最為穩(wěn)妥的方法。當(dāng)下驗(yàn)收的弊端主要是能夠找到專業(yè)的機(jī)構(gòu)驗(yàn)收，專業(yè)的團(tuán)隊(duì)也能發(fā)揮監(jiān)管的作用，但是驗(yàn)收的機(jī)關(guān)往往操之過急。沒有遵循環(huán)境修復(fù)的規(guī)律，往往只是將環(huán)境恢復(fù)原狀就驗(yàn)收，并沒有進(jìn)行周期性的復(fù)核與查驗(yàn)。所以要對(duì)專業(yè)的評(píng)估驗(yàn)收機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)責(zé)任追責(zé)制，不能放任其責(zé)任的缺失。同時(shí)，人民法院和行政機(jī)關(guān)也要及時(shí)與專業(yè)機(jī)構(gòu)溝通，充分了解生態(tài)修復(fù)的客觀規(guī)律，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)行相關(guān)知識(shí)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。這樣才能更加客觀的進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的驗(yàn)收工作。

（四）執(zhí)行方式環(huán)節(jié)的改變與創(chuàng)新

一方面，近幾年生態(tài)修復(fù)費(fèi)用普遍過高，考慮被執(zhí)行人的實(shí)際情況，沒有一次性給付的能力，可以考慮分期給付的方式。譬如，泰州天價(jià)環(huán)保賠償案中，天價(jià)賠償款并不是所有受罰企業(yè)都能夠一次性能夠支付的，采用分期支付可以留給企業(yè)一定的緩沖期，有利于生態(tài)恢復(fù)執(zhí)行能夠迅速展開，使得生態(tài)修復(fù)效果更好的呈現(xiàn)。在另一方面，裁判執(zhí)行中也需要?jiǎng)?chuàng)新。以常州中院為例，早在2014年常州中院便在審理環(huán)境公益訴訟案件中以第三方治理模式來達(dá)到環(huán)境修復(fù)責(zé)任的落實(shí)，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)，主要利用合同手段制約污染環(huán)境和促進(jìn)環(huán)境恢復(fù)。在確保賠償金到位的情況下，原告與具備修復(fù)資質(zhì)與能力的專業(yè)環(huán)境修復(fù)公司簽訂了相關(guān)的環(huán)境修復(fù)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。這樣有利于環(huán)境修復(fù)的有效監(jiān)管。方便追究責(zé)任主體之間的法律責(zé)任。再加上本就是利用專業(yè)的公司進(jìn)行治理，有利于提高污染治理的效率，最終達(dá)到環(huán)境修復(fù)的效果。

生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行方式逐漸多樣化。在執(zhí)行的過程中衍生了許多需要解決的問題：資金短缺、執(zhí)行效率低下以及執(zhí)行效果不佳。這些都需要環(huán)境修復(fù)的裁判執(zhí)行更加規(guī)范化，細(xì)致化以及人性化。只有不斷完善與創(chuàng)新環(huán)境修復(fù)執(zhí)行的方式，才能最終達(dá)到生態(tài)恢復(fù)的預(yù)期效果。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）