地方政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)研究

鄧桂苗　廖國智

[提要] 地方政府數(shù)據(jù)開放平臺是地方政府數(shù)據(jù)開放的主要載體，對地方政府數(shù)據(jù)開放具有重要意義。目前，我國的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺還存在數(shù)據(jù)體量小、數(shù)據(jù)更新慢、數(shù)據(jù)檢索功能簡單、數(shù)據(jù)下載程序繁雜、用戶反饋不足等問題。完善地方政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)堅持以用戶為導(dǎo)向，加大數(shù)據(jù)開放力度、加快數(shù)據(jù)更新速度、健全數(shù)據(jù)分類體系、完善數(shù)據(jù)檢索功能、簡化數(shù)據(jù)下載程序、暢通數(shù)據(jù)溝通渠道。

關(guān)鍵詞：地方政府;數(shù)據(jù)開放;平臺建設(shè)

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月9日

地方政府數(shù)據(jù)開放平臺是由各地政府辦公廳、經(jīng)濟和信息化委員會或大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局等牽頭、各政務(wù)部門共同參與建設(shè)的、集合了經(jīng)濟、教育、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域數(shù)據(jù)集的、能為公眾提供數(shù)據(jù)檢索、查看、下載、反饋等功能的公開性平臺。政府數(shù)據(jù)開放平臺是政府采集數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)的窗口，也是公眾生產(chǎn)數(shù)據(jù)、獲取數(shù)據(jù)的渠道，是實現(xiàn)政府與公眾雙向互動的重要載體，是政府數(shù)據(jù)開放中不可或缺的一部分，因此加快政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)深受各國政府的重視。

一、我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)現(xiàn)狀

《2018中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》顯示，截至2018年3月，我國已建成46個地方政府數(shù)據(jù)平臺，其中包括北京市、上海市、寧夏回族自治區(qū)等建立的8個省級平臺，廣州市、濟南市、武漢市等建立的7個副省級平臺及東莞市、中山市、貴陽市等建立的31個地市級平臺。筆者鑒于時間、精力及研究條件有限，故綜合考量了各地方政府數(shù)據(jù)平臺所在的地理區(qū)位、成立時間及行政級別等，分別選取了北京、上海、廣東三個省級平臺，武漢、青島、哈爾濱三個副省級平臺和貴陽、佛山、蘇州三個市級平臺為樣本，對各平臺數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)更新情況、數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)格式等進行調(diào)查統(tǒng)計（統(tǒng)計時間為2019年3月26日），從數(shù)據(jù)用戶的角度，分析了九個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中數(shù)據(jù)數(shù)量與更新、數(shù)據(jù)分類與檢索、數(shù)據(jù)獲取與利用及平臺與用戶的交流互動等四個方面的情況，以探究目前我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)現(xiàn)狀。

（一）數(shù)據(jù)的數(shù)量與更新。在數(shù)據(jù)數(shù)量方面，主要的衡量指標是數(shù)據(jù)集的數(shù)量，數(shù)據(jù)集是由數(shù)據(jù)組成的集合，有效數(shù)據(jù)集越多說明開放的數(shù)據(jù)量越大。在本文選取的九個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中，各平臺發(fā)布的數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)出較為明顯的層次性。廣東、貴陽和青島的數(shù)據(jù)集超過2，500個，位于第一梯度;武漢和上海的數(shù)據(jù)集超過2，000個，位于第二梯度;北京、佛山和哈爾濱的數(shù)據(jù)集超過1，000個，位于第三梯度;蘇州的數(shù)據(jù)集僅有184個，位于第四梯度。其中位于第一梯度的廣東的數(shù)據(jù)集總量達到了位于第四梯度的蘇州的數(shù)據(jù)集總量的17.52倍，二者的數(shù)據(jù)集差高達3，039個;此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)集的差異不僅存在于各平臺之間，也存在于平臺內(nèi)部之間。以上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)為例，在該平臺中，數(shù)據(jù)資源開放領(lǐng)域中數(shù)據(jù)集最多的是經(jīng)濟建設(shè)（473個），最少的是信用服務(wù)（26個）;數(shù)據(jù)開放部門中數(shù)據(jù)集數(shù)量最靠前的三個部門是市質(zhì)監(jiān)局（183個）、市生態(tài)環(huán)境局（182個）和市交通委（169個），數(shù)據(jù)集最靠后的三個部門是市公務(wù)員局（1個）、市婦聯(lián)（2個）和市合作交流辦（2個）。在數(shù)據(jù)更新方面，各個平臺、各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)更新頻率各不相同，主要的更新頻率有月度、季度、半年度、年度、不定期等，最近更新時間各不相同，其中武漢、佛山、蘇州的最近更新時間還停留在2018年。

（二）數(shù)據(jù)的分類與檢索。目前，我國的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺都對數(shù)據(jù)進行了分類并設(shè)置了檢索功能，但不同的平臺數(shù)據(jù)分類的標準不同，檢索功能也存在差異。以上述九個平臺為例，在數(shù)據(jù)分類方面，佛山是按照主題這一單一標準對數(shù)據(jù)進行分類的，其他平臺則對數(shù)據(jù)進行了多種方式的分類;在數(shù)據(jù)檢索方面，各平臺都提供了分類導(dǎo)航和關(guān)鍵詞檢索功能，上海、武漢、青島、哈爾濱、貴陽、佛山、蘇州等地的數(shù)據(jù)平臺還提供了條件篩選功能，用戶可根據(jù)數(shù)據(jù)綜合得分、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)格式等進行二次檢索;在檢索數(shù)據(jù)排序方面，蘇州的數(shù)據(jù)平臺是自動按更新時間對數(shù)據(jù)進行排序，其他平臺則提供了多種排序方式。

（三）數(shù)據(jù)的獲取與利用。政府數(shù)據(jù)的獲取可分為直接獲取和間接獲取，直接獲取是指用戶可在本平臺上下載數(shù)據(jù)，間接獲取是指用戶需跳轉(zhuǎn)到其他頁面下載數(shù)據(jù)。目前，上述九個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺都實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的直接獲取。但是，直接獲取并不代表用戶可以直接下載數(shù)據(jù)。調(diào)查結(jié)果顯示，九個平臺中只有上海和廣東的數(shù)據(jù)平臺無需用戶注冊登錄就能直接下載數(shù)據(jù)，北京、武漢、青島等其他七個地方的數(shù)據(jù)平臺仍然要求用戶注冊登錄后方可下載數(shù)據(jù)。而在數(shù)據(jù)下載格式方面，各平臺提供了包括XLS、XLSX、XML、JSON、CSV、PNG、PDF等在內(nèi)的主要下載格式，基本滿足了數(shù)據(jù)的可機讀要求。其中，北京、上海、廣東、青島、哈爾濱、佛山、蘇州等平臺提供的數(shù)據(jù)文件格式包括XLS、XLSX、XML、JSON、CSV等;武漢提供了XLS、XLSX、CSV、PNG、PDF等數(shù)據(jù)下載格式，貴陽的數(shù)據(jù)平臺除了有XLS、CSV、JSON、XML等格式的數(shù)據(jù)外，還存在PDF格式的數(shù)據(jù)。

（四）用戶與平臺的交流互動。用戶與平臺之間的交流互動可通過平臺設(shè)置的互動交流模塊和電子郵箱、聯(lián)系電話、智能機器人等方式來實現(xiàn)。目前，我國各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺幾乎都設(shè)置了交流互動模塊，該模塊的主要內(nèi)容包括問卷調(diào)查、歷屆活動、咨詢建議、建議增加的數(shù)據(jù)類型、用戶指南、已有意見反饋、糾錯結(jié)果公開等，主要作用在于實現(xiàn)用戶與平臺之間的雙向溝通。在上述的九個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中，除蘇州的政府數(shù)據(jù)開放平臺外，其余八個平臺都設(shè)置了交流互動模塊?；幽K內(nèi)容多為平臺發(fā)布的用戶指南和常見問題，其他內(nèi)容較少。此外，所有的平臺都留下了電話、電子郵箱、傳真、智能機器人中的一種或兩種聯(lián)系方式，其中電話和電子郵箱是最為常見的平臺聯(lián)系方式。

二、我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺存在的問題

（一）數(shù)據(jù)體量較小、且更新不及時。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國部分地方政府數(shù)據(jù)開放平臺開放的數(shù)據(jù)集體量較小，主要集中在第三梯度，即數(shù)據(jù)集剛超過1，000個的大量存在，最少的甚至不足200個，有些平臺雖然發(fā)布的數(shù)據(jù)集總量較多，但其中存在許多空數(shù)據(jù)集，即數(shù)據(jù)集里不存在任何數(shù)據(jù)條目。同時，平臺內(nèi)部各部門提供的數(shù)據(jù)集數(shù)量相差甚遠，多則幾百，少則屈指可數(shù)。此外，許多平臺存在數(shù)據(jù)更新不及時的現(xiàn)象，這種不及時現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)據(jù)非實時更新、更新速度緩慢，如蘇州市政府數(shù)據(jù)開放平臺的最近更新還停留在2018年11月30日，哈爾濱市政府數(shù)據(jù)開放平臺的最近更新是2018年12月19日;二是不按公布的更新頻率更新，如上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的公布的“基層法律服務(wù)所”的更新頻率是每月更新，但其最后更新還停留在2017年5月15日?？梢钥闯?，不管是省級平臺、副省級平臺還是市級平臺，都存在數(shù)據(jù)更新不及時的問題。

（二）數(shù)據(jù)分類方式及檢索功能不夠完善。目前，我國的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺多按主題和部門對數(shù)據(jù)進行分類，分類方式不夠全面。在上述九個數(shù)據(jù)平臺中，只有貴陽市政府數(shù)據(jù)開放平臺按照主題、行業(yè)、領(lǐng)域、服務(wù)、部門/區(qū)縣等五種方式對數(shù)據(jù)進行了分類;在數(shù)據(jù)檢索方面，我國的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺主要存在兩個問題：一是不能進行精確檢索，雖然各平臺都設(shè)置了分類導(dǎo)航和關(guān)鍵詞檢索功能，但多數(shù)平臺的篩選功能設(shè)置簡單，不僅缺少高級檢索功能，而且二次篩選的限定條件較少且不支持多條件同時限定篩選，有些平臺甚至不能通過限定條件進行二次篩選;二是檢索數(shù)據(jù)排序簡單，雖然大部分平臺都提供了多種排序方法，但仍然不夠全面，且有少部分平臺排序方法單一。隨著平臺數(shù)據(jù)類型的不斷豐富和數(shù)據(jù)量的不斷增長，簡單的分類方式和檢索功能將給用戶查找數(shù)據(jù)帶來越來越多的困難。

（三）數(shù)據(jù)獲取和利用不夠便捷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國絕大部分地方政府數(shù)據(jù)開放平臺都要求用戶注冊登錄后才能下載數(shù)據(jù)，只有極少數(shù)的平臺提供直接下載服務(wù)。在注冊過程中，用戶需填寫的信息較多，比如在北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)和武漢市政務(wù)公開數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)進行注冊時，需要填寫十項信息，其中包括用戶姓名、性別、身份證號碼、居住地等多種信息。注冊信息雖然有利于政府了解數(shù)據(jù)用戶的基本情況，但也在一定程度上增加了用戶隱私泄露的風險和獲取數(shù)據(jù)的成本，降低了用戶的體驗感和信任感。在數(shù)據(jù)利用方面，大部分地方政府數(shù)據(jù)開放平臺都提供XLS、CSV、JSON、XML等可機讀格式的數(shù)據(jù)集，但仍有部分平臺提供不可機讀格式（如JPG、PDF、DOC等）的數(shù)據(jù)集，由于這些格式不能被計算機直接讀取和處理，因此大大降低了用戶獲取和利用數(shù)據(jù)的便捷性。

（四）溝通渠道有限，互動交流不足。在溝通渠道方面，目前大部分地方政府數(shù)據(jù)開放平臺都只留有電話和電子郵箱兩種聯(lián)系方式，有的平臺甚至只留有電話或電子郵箱，這也直接導(dǎo)致公眾與平臺之間的溝通渠道有限、線下聯(lián)系脫節(jié)等問題。而在交流互動方面，雖然幾乎所有的平臺都設(shè)有互動交流模塊，但實際上與公眾互動的交流極少，絕大部分內(nèi)容都是平臺發(fā)布的用戶指南和常見問題，用戶的建議反饋、留言咨詢等寥寥無幾，甚至一片空白。此外，部分平臺還存在回復(fù)時效性差的問題，如某平臺用戶2018年11月提交的數(shù)據(jù)申請至今仍然處于待審核狀態(tài)。平臺中存在的線上回復(fù)緩慢、線下聯(lián)系困難等問題極大地增加了公眾咨詢建議的難度，削弱了公眾參與的積極性。

三、我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)優(yōu)化策略

（一）加大數(shù)據(jù)開放力度，加快數(shù)據(jù)更新速度。數(shù)據(jù)連續(xù)、完整、齊全是政府數(shù)據(jù)開放的基本要求，因此，在推進數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)中，各地方政府應(yīng)加大數(shù)據(jù)開放力度，加快數(shù)據(jù)更新速度，豐富數(shù)據(jù)種類，增加數(shù)據(jù)量，為公眾提供一個數(shù)據(jù)完備的資源獲取平臺，做到“有數(shù)可查”。第一，政府應(yīng)想群眾之所想，鼓勵多主體參與，提高數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域覆蓋率和部門覆蓋率，爭取做到領(lǐng)域和部門的全覆蓋，拓展數(shù)據(jù)寬度;第二，政府應(yīng)急群眾之所急，及時更新數(shù)據(jù)，增強數(shù)據(jù)的科學性和實效性。此外，應(yīng)當特別注意的是數(shù)據(jù)數(shù)量是面子，數(shù)據(jù)質(zhì)量是里子，政府數(shù)據(jù)開放既要重視面子，更要重視里子，在保證數(shù)據(jù)數(shù)量的同時加強數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，盡量減少甚至避免無效數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的價值性。

（二）健全數(shù)據(jù)分類體系，完善數(shù)據(jù)檢索功能。健全的數(shù)據(jù)分類體系和完善的數(shù)據(jù)檢索功能有利于提高用戶查找數(shù)據(jù)的速度，增強數(shù)據(jù)查找的便捷性。在數(shù)據(jù)分類方面，政府可采用多元的數(shù)據(jù)分類方式，如主題、領(lǐng)域、格式、機構(gòu)、區(qū)縣等，為用戶提供多種選擇，而不是僅僅局限于主題或部門。同時，可借助自然景觀、圖形圖標、動漫形象等標識數(shù)據(jù)類目，使分類導(dǎo)航更加清晰明了、生動有趣。在數(shù)據(jù)檢索方面，政府應(yīng)優(yōu)化功能設(shè)置，一方面應(yīng)增加高級搜索功能，使用戶既能進行模糊檢索，也能進行準確檢索;另一方面應(yīng)充分開發(fā)二次檢索功能，豐富二次檢索的限定條件，如部門、時間、數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)格式、綜合得分、接入方式等，完善多條件同時限定功能，以便用戶快速縮小篩選范圍，準確定位所需數(shù)據(jù)。在檢索數(shù)據(jù)排序方面，應(yīng)豐富數(shù)據(jù)排序方式，除了下載量、瀏覽量、更新時間、綜合評分等常規(guī)排序方式外，還應(yīng)增設(shè)相關(guān)度、更新頻率等非常規(guī)排序方式，以滿足用戶的檢索需求。

（三）簡化數(shù)據(jù)下載程序，規(guī)范數(shù)據(jù)下載格式。數(shù)據(jù)下載程序和格式直接決定用戶獲取數(shù)據(jù)和利用數(shù)據(jù)的便捷程度，因此政府應(yīng)著力簡化數(shù)據(jù)下載程序，規(guī)范數(shù)據(jù)下載格式，使用戶在下載數(shù)據(jù)時能夠“一點即下”，在數(shù)據(jù)利用時能夠“直接處理”，提升用戶獲取和利用數(shù)據(jù)的體驗感和獲得感。在數(shù)據(jù)下載程序方面，政府首先應(yīng)對數(shù)據(jù)進行分級分類，逐步推進數(shù)據(jù)直接下載服務(wù)，而不是采用“一刀切”的方式要求用戶注冊登錄;在確實需要用戶注冊登錄時，應(yīng)盡量簡化注冊程序，刪減不必要的注冊信息;在下載格式方面，應(yīng)以可機讀的格式開放數(shù)據(jù)，以便用戶可直接利用計算機讀取和處理數(shù)據(jù)。其次，應(yīng)豐富數(shù)據(jù)下載格式，提供多種格式的數(shù)據(jù)，以打破數(shù)據(jù)格式和操作平臺的限制，使用戶更好地對數(shù)據(jù)進行二次開發(fā)與利用。

（四）暢通溝通渠道，重視用戶反饋。用戶反饋是完善政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的重要因素，政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)以用戶為導(dǎo)向，重視用戶的數(shù)據(jù)需求、數(shù)據(jù)體驗及疑難問題，讓用戶不僅有數(shù)可用，而且用得舒心、用得滿意。一方面平臺應(yīng)為用戶提供多種聯(lián)系方式，如電話、電子郵件、傳真、在線留言、人工咨詢、智能機器人等，通過多渠道的優(yōu)勢互補，暢通用戶溝通渠道，讓用戶“咨詢有路、建議有門”，提高用戶反饋的便捷性和積極性，最大限度收集公眾的感受、評價、意見、建議等，了解用戶所需所想，了解平臺的缺陷與不足以便及時改進;另一方面平臺應(yīng)重視用戶反饋，及時回復(fù)用戶咨詢，審核用戶申請，糾正平臺偏差，提高平臺反饋的實效性和科學性。此外，平臺可將不涉及用戶隱私的咨詢信息和反饋意見公開，供其他有相同或類似疑問或想法的用戶參考，以減少管理人員的重復(fù)性工作，同時提高平臺的科學性和透明性。

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