從運動式治理到常態(tài)治理：5A景區(qū)治理的政策網(wǎng)絡(luò)分析

孟威　保繼剛

[摘 要]5A級景區(qū)在市場上具有較大知名度和號召力，是各地爭相創(chuàng)建的熱點。部分景區(qū)在拿到5A等級后，質(zhì)量迅速下降，多家景區(qū)甚至被“摘牌”、嚴重警告或警告。針對“重創(chuàng)建，輕管理”現(xiàn)狀，研究以政策網(wǎng)絡(luò)為工具，將旅游地治理分為“創(chuàng)5A'和“日常管理”兩個階段，探討景區(qū)管理出現(xiàn)巨大落差的政策原因，結(jié)論包括：（1）運動式治理下，景區(qū)有更多的參與者、中心性增強、開放度增大、弱關(guān)系的重要性提高;（2）運動式治理網(wǎng)絡(luò)解體，具有“先外部，后內(nèi)部;先周邊，后核心;先富集，后短缺”的規(guī)律;（3）創(chuàng)5A過程中的3個核心網(wǎng)絡(luò)，在常態(tài)治理模式下解體;（4）創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)解體后，其優(yōu)勢難以被科層直接習得。最后，整合“運動式治理”和“常態(tài)治理”的優(yōu)缺點，提出“基于5A品牌共識的治理網(wǎng)絡(luò)”模型。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)5A;運動式治理;日常管理;政策網(wǎng)絡(luò)

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2019）04-0066-11

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.04.011

引 言

1999年，國家旅游局出臺《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》。2003年，國家旅游局在新標準中增加了AAAAA級旅游景區(qū)評定（以下簡稱“5A”），標志著我國A級景區(qū)創(chuàng)建工作全面開啟。近年來，A級景區(qū)創(chuàng)建對引導、規(guī)范景區(qū)發(fā)展起到了很大作用，是原國家旅游局最成功的景區(qū)治理舉措[1]。A級景區(qū)評定對提升旅游行業(yè)發(fā)展水平起到了重要作用，在旅游市場上的認可度越來越高，形成了較大的知名度和號召力。5A景區(qū)是A級景區(qū)的最高等級，代表著一個地方最優(yōu)質(zhì)的旅游資源和服務(wù)，是A級景區(qū)創(chuàng)建標準最高、競爭最激烈的領(lǐng)域，也是評價地方政府政績的重要指標之一。但是，部分景區(qū)獲得SA等級后，管理、服務(wù)水平相較于驗收時出現(xiàn)巨大下滑，有些甚至無法再達到5A景區(qū)標準。2011年以后，國家旅游局引入暗訪等方式，加大對4A、5A旅游景區(qū)的整治監(jiān)管力度，截至2017年2月已經(jīng)對3家5A景區(qū)進行摘牌，對19家5A級景區(qū)予以警告或嚴重警告，另外對68家4A景區(qū)進行摘牌，對341家4A級景區(qū)進行警告等處理。

在創(chuàng)建國家5A景區(qū)的過程中，政府的動員能力被最大程度激發(fā)，工作效率和執(zhí)行力被發(fā)揮到極致。創(chuàng)建完成后，特殊的機制、體制被日常管理取代，新問題不斷涌現(xiàn)，剛剛達到的5A標準迅速降低，“重申報，輕管理”幾乎成為常態(tài)。針對這一現(xiàn)象，研究以政策網(wǎng)絡(luò)為分析工具，將典型案例分為“創(chuàng)5A”和“日常管理”兩個階段，從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、關(guān)系模式等人手，比較創(chuàng)建前后的治理模式變化，以期整合不同治理模式優(yōu)缺點，提升景區(qū)治理水平。

1 A級景區(qū)、政策網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究

1.1 A級景區(qū)與“創(chuàng)A”研究

國內(nèi)外文獻中，地理學、市場營銷、企業(yè)管理等是研究A級景區(qū)的主要陣地，空間結(jié)構(gòu)、時空演變等地

理學視角的發(fā)文量、引用率居于相關(guān)研究前列[2-3]，品牌[4]、傳播[5]等話題是市場營銷、企業(yè)管理關(guān)注的焦點。本文從公共管理視角研究A級景區(qū)治理問題，該話題在旅游學術(shù)期刊關(guān)注度不高，文獻量相對較少。創(chuàng)A尤其是創(chuàng)5A是采用“政治動員”的方式解決旅游發(fā)展中的問題，用運動治理邏輯來叫停和整頓常規(guī)性治理模式[6]，是部門推動的運動式治理的一種。運動式治理不僅僅是一種總體性社會下國家通過強大專制權(quán)力組織社會資源，進行秩序建構(gòu)的一種方式，更是一種行政治理的手段，一種基于國家治理資源匱乏的理性選擇，運動式治理具有相當?shù)暮侠硇?。按照馮仕政的框架，創(chuàng)5A可以歸類為一種生產(chǎn)性、以改變社會為目標、動員了官僚和群眾的國家運動類型（圖1）。雖然很少有研究關(guān)注旅游“運動式治理”，但很多文獻關(guān)注常規(guī)治理、合法性承載、非常規(guī)化、政治動員到運動式治理、運動式治理中的條塊關(guān)系等問題，在研究對象上與創(chuàng)5A有一定相似之處，對本文有一定借鑒。

1.2作為分析工具的政策網(wǎng)絡(luò)（policy network）

創(chuàng)5A是一種公共政策，分析的難點在于如何描述參與者及其互動關(guān)系。傳統(tǒng)政策分析的主流理論是“功能一過程”范式，把政策過程分解成若干個階段，傾向于將政府看作是偏好一致的行動者，是政策的執(zhí)行者，政府支配著整個政策過程，社會公眾和非政府組織只是政策的被動接受者。這種范式用于分析復雜治理時，呈現(xiàn)出不可克服的缺點，如忽視多主體參與主動性、缺少對跨層次、跨部門的視角以及缺少對利益博弈的關(guān)注等。針對這一難題，政策網(wǎng)絡(luò)在20世紀六七十年代出現(xiàn)后逐漸成為政治學和政策分析領(lǐng)域的主流話語和研究范式。政策網(wǎng)絡(luò)分析基于這樣一個假設(shè)：在一個日益復雜和動態(tài)的環(huán)境中，政府單獨治理的科層協(xié)調(diào)已經(jīng)非常困難;由于市場失靈，經(jīng)濟管制也變得非常有限;治理只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得比較可行。作為一種分析工具，政策網(wǎng)絡(luò)在工具或價值屬性上有很大的優(yōu)勢，國內(nèi)基于政策網(wǎng)絡(luò)的實證研究，分析了稅費改革、房價調(diào)控、高考、政府執(zhí)行力等，為這些現(xiàn)實問題的解決提供了網(wǎng)絡(luò)視角。國內(nèi)使用社會網(wǎng)絡(luò)觀點研究旅游的文獻比較多，但從政策網(wǎng)絡(luò)視角人手的研究還比較有限。國外使用政策網(wǎng)絡(luò)分析旅游現(xiàn)象的研究主要集中在：（1）政策主體參與旅游政策網(wǎng)絡(luò)的動機;（2）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)互動對旅游決策的影響;（3）旅游政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理方式的優(yōu)缺點。

政策網(wǎng)絡(luò)分析應(yīng)用于創(chuàng)5A上，有以下優(yōu)勢：（1）創(chuàng)A過程中，政府、社會和市場主體都參加到政策過程中來，形成更接近于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而不是傳統(tǒng)科層或市場二元結(jié)構(gòu)。對于這種新型關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)擅長將關(guān)系概念化，將網(wǎng)絡(luò)作為基本分析單元，而關(guān)系模式則是政策網(wǎng)絡(luò)主要分析內(nèi)容，適合分析創(chuàng)5A中錯綜復雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系;（2）彌補了功能主義階段研究方法的不足，強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的延續(xù)性，方便對比創(chuàng)5A的不同階段;（3）政策網(wǎng)絡(luò)強調(diào)共識、信任與持續(xù)互動，實現(xiàn)互利共贏，這些特點與本文的訴求是一致的。

2 分析框架與典型案例

2.1分析框架與資料來源

有關(guān)“運動式治理”與“常態(tài)治理”的文獻通常指向一個結(jié)果：任何運動式治理機制，都無法逃脫日?；拿\，即被現(xiàn)有的行政治理部門所取代或改變，程序與規(guī)則依然是國家治理的最高準則。本文基于該論斷，將研究對象劃分為“創(chuàng)建”和“日?！眱蓚€階段，分析案例地政策網(wǎng)絡(luò)演化;借鑒Rhodes政策網(wǎng)絡(luò)分類，將行動者分為5種常見類別，分別從“強一弱”“核心一邊緣”“開放一封閉”3對關(guān)系人手，分析關(guān)系模式結(jié)構(gòu);最后，根據(jù)比較結(jié)果，分析不同網(wǎng)絡(luò)對政策議程、政策制定和政策執(zhí)行等的影響，以解釋政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的影響。

論文選擇5A級景區(qū)HL作為典型案例。創(chuàng)建階段，以《HL創(chuàng)A簡報》為線索，對其中涉及到的主要事件，通過關(guān)鍵人物訪談、政府文件和公開報道等方式，還原創(chuàng)5A過程。論文共訪談關(guān)鍵人物10人次，訪談對象包括創(chuàng)5A領(lǐng)導小組成員1人，執(zhí)法局、旅游局等創(chuàng)A責任單位3人，旅游從業(yè)者6人，收集政府通知、公告、《創(chuàng)5A申報材料》等重要文件

數(shù)10份。日常階段，選擇旅游日常管理中兩種典型狀態(tài)（日常管理和地方涉旅事件）作為對照，涉及到關(guān)鍵人物訪談5人，相關(guān)佐證材料8份。對收集到的數(shù)據(jù)，使用Excel Node XL軟件進行網(wǎng)絡(luò)分析，并繪制相關(guān)圖表。

2.2案例地與“創(chuàng)5A”概況

HL位于廣東省西南端，四面環(huán)海，冷暖適宜，海灘總面積約20多平方千米，旅游資源優(yōu)越，是廣東省著名的海島旅游地。經(jīng)過近30年的努力，HL已經(jīng)發(fā)展成為以旅游為主導產(chǎn)業(yè)的開發(fā)區(qū)，形成了DJW和HS等著名景區(qū)。經(jīng)過數(shù)年的醞釀，2014年，HL管委會正式啟動創(chuàng)5A工作，并在2015年榮膺國家5A級旅游景區(qū)。HL以政府為創(chuàng)建主體，是國內(nèi)多數(shù)5A景區(qū)創(chuàng)建的典型模式，加之創(chuàng)建工作剛剛完成，正處在“創(chuàng)建一日常”的過渡期，具有案例典型性?；仡櫿麄€創(chuàng)建過程，其創(chuàng)5A過程可以劃分為以下幾個步驟：

（1）構(gòu)建領(lǐng)導機構(gòu)。成立創(chuàng)5A領(lǐng)導小組，區(qū)委書記任組長，管委會主任為執(zhí)行組長，成為創(chuàng)建的領(lǐng)導核心。（2）全面輿論動員。區(qū)主要領(lǐng)導提出“營造一個全島搞創(chuàng)建的濃厚氛圍，舉全區(qū)之力、集全區(qū)之智、聚全區(qū)之心搞創(chuàng)建”，市領(lǐng)導將高度提升為“舉全市之力創(chuàng)5A”。在這一定位下，旅游企業(yè)、學校、社會團體、退休職工等都成為動員和宣傳對象，所有公開活動（如央視紀錄片、棋文化節(jié)、開漁節(jié)、旅游博覽會、旅游文化節(jié)、沙灘帳篷音樂狂歡節(jié)等）都成為宣傳5A工作的平臺。（3）領(lǐng)導小組與專家團隊一起落實整改措施。以專業(yè)規(guī)劃公司的整改意見為依據(jù)，創(chuàng)A領(lǐng)導小組制定詳細創(chuàng)建方案和任務(wù)分解表，落實整改工作，組織近10余次專家論證、創(chuàng)建動員會，落實創(chuàng)建方案。一年后，廣東省旅游局驗收合格，HL正式向全國旅游景區(qū)等級評定委員會提出申請。（4）解決5A關(guān)切、久拖不決的問題。在此期間，領(lǐng)導小組先后5次開展旅游區(qū)調(diào)研、召開創(chuàng)5A工作迎檢大會，強力整治了旅游廁所、非法三輪車等“老大難”問題。最終，歷經(jīng)兩年努力，HL終獲國家5A景區(qū)。

3 網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

中國旅游行政管理遵循雙重領(lǐng)導與指導原則，既接受國家旅游局及各級旅游行政部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導與指導（即“條條”），又要參與地方治理、完成本級政府的各項旅游相關(guān)工作（即“塊塊”）。研究將常態(tài)網(wǎng)絡(luò)分成以“條條”為主的日常管理網(wǎng)絡(luò)和以“塊塊”為主的地方涉旅事件網(wǎng)絡(luò)，將創(chuàng)SA看作是“條塊互動”的創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)。在關(guān)系分析上，本文借鑒王詢等的定義，將正式關(guān)系看作通過正式的制度安排和規(guī)則約束人們的行為，使之更為可靠;將非正式關(guān)系看作是一種可以依靠的、由感情紐帶聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)[34]?！?/p>

3.1創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)

5A是我國旅游景區(qū)的最高等級，創(chuàng)建標準高、申報流程規(guī)范、競爭激烈。HL政府將創(chuàng)5A上升到

政治任務(wù)的高度，以期調(diào)動各方資源，形成一種自上而下的動員（圖2），實現(xiàn)創(chuàng)建目標。

3.1.1政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

創(chuàng)建狀態(tài)下，為了達成5A標準，政府將更多的參與者納入到政策網(wǎng)絡(luò)當中來，主動參與者的范圍大大增加，具體表現(xiàn)在：數(shù)量增加，形成了一個穩(wěn)定、持續(xù)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)5A期間，總共觀察到35個群體或組織參與到政策網(wǎng)絡(luò)中來，參與者專業(yè)性和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系明顯高于日常治理，尤其是外部參與者介入地方治理的頻度和強度都增強了?；趯Α豆ぷ骱唸蟆返奈谋痉治觯瑲v時兩年的創(chuàng)建中，國家旅游局出現(xiàn)11次;省旅游局出現(xiàn)59次;市委出現(xiàn)52次;市政府出現(xiàn)44次;區(qū)委出現(xiàn)88次，區(qū)管委會出現(xiàn)79次;專家、專家組等出現(xiàn)42次。

3.1.2網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

（1）“中心一邊緣”關(guān)系上，正式權(quán)威是維系網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的基礎(chǔ)，政府網(wǎng)絡(luò)中心性增強、其他參與者與中心的距離被拉近。一方面，與其他研究類似，政府依然占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)的核心位置，正式權(quán)力是政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。創(chuàng)5A領(lǐng)導小組是創(chuàng)建的中心，政策共同體的級別和權(quán)力得到增加，政府的網(wǎng)絡(luò)中心性也得到了增強。另一方面，與其他參與者的距離并未推遠，而是隨著政府能力的增強，被通過正式或非正式的關(guān)系拉近。這種“中心一邊緣”結(jié)構(gòu)帶來的結(jié)果就是：命令、控制關(guān)系依然是政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)的核心，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)具備了雙向溝通的能力。某度假公寓老板的訪談中，體現(xiàn)了這種雙向性。

“我們平時和他們（政府，筆者注）聯(lián)系不多……這次創(chuàng)5A，區(qū)里也給了一些任務(wù)，只要不是太難弄，我們都會認真做好……趁這個機會，我們也要求政府把門口的大排檔整理一下……這么多年一直沒有解決，這下終于搞好了！”（資料來源：筆者訪談）

（2）“封閉一開放”程度上，網(wǎng)絡(luò)開放程度增加，主動性增加。與常態(tài)網(wǎng)絡(luò)不同，創(chuàng)建狀態(tài)下網(wǎng)絡(luò)開放程度增加，成員資格不但沒有嚴格限制，政府還會主動邀請新的參與者加入，尤其是規(guī)劃機構(gòu)、專家學者等智力資源階段性進入政策共同體，成為政府創(chuàng)建行為的“智庫”。

（3）“強一弱”關(guān)系上，強關(guān)系依然是核心，但弱關(guān)系重要性提高。創(chuàng)建機制下，傳統(tǒng)科層制框架下的強關(guān)系依然是創(chuàng)建的核心。與日常狀態(tài)相比，弱關(guān)系的作用增強了，與政府之間的互動呈現(xiàn)出穩(wěn)定（以創(chuàng)5A辦公室作為平臺）、長期（歷時兩年）、高頻的特點，是日常網(wǎng)絡(luò)所不具備的。弱關(guān)系在解決一些重要問題上發(fā)揮了決定性作用，如通過境外旅游協(xié)會擴大知名度、通過規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)確定創(chuàng)建細則、通過各級領(lǐng)導視察擴大HL在省內(nèi)和國家的知名度等。這些弱關(guān)系居于創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”位置，解決了創(chuàng)建過程中的宣傳、技術(shù)和“人脈”等關(guān)鍵問題，對創(chuàng)5A是不可或缺的。參與HL創(chuàng)建的某局副局長的話，具有代表性：

“……我們搞創(chuàng)建，不能只是自己悶頭干，那么多家在競爭，只有讓領(lǐng)導、專家知道我們創(chuàng)建的熱情，我們做的工作，才有希望?！保ㄙY料來源：筆者訪談）

3.2常態(tài)網(wǎng)絡(luò)

圖3和圖4描繪了HL旅游常態(tài)治理的兩個典型網(wǎng)絡(luò)。圖3描繪了HL按照上級旅游行政管理部門的部署，推動上位政策落實。圖4描繪了旅游部門按照地方政府部署，參與解決地方政府關(guān)切的涉旅事件，事件簡要過程如下：

DJW景區(qū)沙灘是優(yōu)質(zhì)旅游資源，也是居民休閑娛樂場所。1994年，政府通過行政命令取消景區(qū)門票收費，但景區(qū)經(jīng)營壓力加大、虧損嚴重，遂于次年恢復門票收費。2005年，政府結(jié)合各方意見，決定采取折衷的方案，僅僅開放部分景區(qū)，為企業(yè)經(jīng)營留出空間（資源來源：筆者訪談）。

3.2.1 網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

5A級景區(qū)日常管理（圖3）沿著“國家一省一市一縣（區(qū)）”的科層展開，不但有報告制度、“A級景區(qū)管理系統(tǒng)”等溝通渠道，上級部門也會采用“暗訪”等形式直接深入到景區(qū)。這種網(wǎng)絡(luò)下，5A級景區(qū)最直接管理者是縣（區(qū)）旅游部門，其他政府部門、企業(yè)和社區(qū)參與程度不高，多數(shù)問題可以在系統(tǒng)內(nèi)解決。圖4是典型的涉旅事件，在市、區(qū)兩級政府治理下，關(guān)于是否開放A級景區(qū)，政策網(wǎng)絡(luò)在利益導向下產(chǎn)生分化，形成了鮮明的支持和反對聯(lián)盟，參與者數(shù)量更多、態(tài)度更堅決、網(wǎng)絡(luò)持續(xù)時間更久。這種網(wǎng)絡(luò)下，市、區(qū)政府主導公共政策，只有在充分滿足、分解和平衡各方利益訴求后，才最終得以實現(xiàn)。

3.2.2網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

圖3、圖4的共性包括：第一，從“中心一邊緣”性看，正式權(quán)力是政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，由此形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)是分配、獲取資源的橋梁。政府在整個網(wǎng)絡(luò)中處于中心地位，可以通過控制權(quán)力資源的流向來獲取對其他行動者的影響力[13]。政府在日常治理網(wǎng)絡(luò)

中是核心和確定型利益相關(guān)者，占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)的核心位置，很難出現(xiàn)與之競爭的行動者。第二，從“封閉一開放”關(guān)系看，常態(tài)網(wǎng)絡(luò)下，網(wǎng)絡(luò)行動者之間關(guān)系緊密、成員資格有嚴格限制的封閉性結(jié)構(gòu)[13]。圖3、圖4中，核心之外的群體是被監(jiān)管、服從、配合的，在未被邀請的情況下，不具備進入核心網(wǎng)絡(luò)的條件，很難參與政策過程。這種封閉性網(wǎng)絡(luò)，在落實行業(yè)治理政策時，有利于指令的傳播與執(zhí)行，明確行動和之間的義務(wù)和規(guī)范，保證了治理目標的實現(xiàn)。第三，從“強一弱”程度看，強關(guān)系主要表現(xiàn)為兩種：政府間關(guān)系（如不同層級旅游局之間的關(guān)系）和政府與國有企業(yè)關(guān)系（如區(qū)政府與HL旅游公司的關(guān)系），是維系旅游政管理運行的基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)行動者建立了基于權(quán)力秩序的強關(guān)系，具有自上而下、高互動頻率和高目標導向的特點。弱關(guān)系（如政府與非國有企業(yè)、游客等）等也普遍存在的，與核心行動

者之間關(guān)系是低互動、單方向和短期的。在這兩種治理模式下，弱關(guān)系能夠推動政策目標的實現(xiàn)，但政策目標并不依賴弱關(guān)系。

4 從“運動式治理”回歸“常態(tài)治理”：政策網(wǎng)絡(luò)比較

創(chuàng)5A目標實現(xiàn)后，HL創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)也逐漸停止工作，維系網(wǎng)絡(luò)的資源和共識也相應(yīng)逐漸退去，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)回到常態(tài)網(wǎng)絡(luò)，比較圖2-4可以看出，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。

4.1整體變化規(guī)律：“先外部，后內(nèi)部;先周邊，后核心;先富集，后短缺”

“先外部，后內(nèi)部”，外部參與者早于內(nèi)部參與者退出政策網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃設(shè)計公司、外部媒體、文化社團等外部機構(gòu)，退出政策網(wǎng)絡(luò)的速度要快于政府、景區(qū)等核心部門。位于中心位置的政策共同體（圖2），在創(chuàng)建之后會存在相當長一段時間，但最終仍然會被撤銷或替換。

“先周邊，后中心”，位于景區(qū)周邊的學校、博物館、中小企業(yè)、社區(qū)早于核心景區(qū)退出政策網(wǎng)絡(luò)。在達成創(chuàng)建目標后，這些主體很快退出政策網(wǎng)絡(luò)，恢復到日常的生產(chǎn)和生活中。核心景區(qū)則繼續(xù)承擔與5A相關(guān)的管理、維護工作。

“先富集，后短缺”，創(chuàng)建成功后，原本富集的治理資源（權(quán)力、資金和人力物力等）回到日常治理秩序中，5A景區(qū)治理資源回到短缺狀態(tài)。

4.2三個核心子網(wǎng)絡(luò)解體，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)失去重要的治理資源

4.2.1基于“5A”信任和共識的議題網(wǎng)絡(luò)

創(chuàng)5A政策網(wǎng)絡(luò)是一個有著共同價值訴求的自組織系統(tǒng)，議題網(wǎng)絡(luò)中的社區(qū)、小企業(yè)、外部媒體與政府之間沒有隸屬關(guān)系，也不是建立在權(quán)威或市場價格的基礎(chǔ)上，聯(lián)合參與創(chuàng)建需要信任基礎(chǔ)和協(xié)調(diào)機制，也需要共同的義務(wù)和預期[34]。

創(chuàng)建5A的過程中，“創(chuàng)5A促進多方共贏”是參與者的共同信念，預期十分明確。在這一信念下，創(chuàng)5A罕見地將社會各個階層連接起來，在信念和行動策略上保持了很高的一致性。5A和創(chuàng)衛(wèi)生城市、創(chuàng)文明城市、創(chuàng)示范區(qū)等一樣，都是政府推動的治理工具，但它的特殊性在于SA不僅僅是政府項目，更是一個受到了市場認可的品牌，它很好地實現(xiàn)了“為政府帶來政績，為行業(yè)帶來利潤，為社區(qū)帶來自豪感”的綜合效益，多方都可以從中受益，行動者與政府之間的討價還價意愿和力度大大降低了。這種背景下，行動者之間聯(lián)系更加緊密，信任更容易建立，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系也被提升到“命運共同體”的高度。

在信任和共識建立過程中，宣傳網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了重要作用。宣傳網(wǎng)絡(luò)既包括黨政宣傳部門，也包括市場化的網(wǎng)絡(luò)、社會團體和個人。創(chuàng)建期間，HL除了常規(guī)的景區(qū)宣傳外，還對游客，轄區(qū)內(nèi)的學生、商戶、志愿者和普通群眾進行宣傳，所有宣傳工作都納入考核內(nèi)容。通過宣傳網(wǎng)絡(luò)，受眾了解到創(chuàng)建工作與自己生活之間的聯(lián)系，理解并信任創(chuàng)建行為，為創(chuàng)建提供輿論支持。

4.2.2 由“創(chuàng)5A”領(lǐng)導小組主導的政策共同體

旅游業(yè)只是政府管理的眾多領(lǐng)域之一，全局性、緊迫性程度并不高，多數(shù)情況下很難獲得過多行政資源。創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)下，創(chuàng)5A被提升到區(qū)委區(qū)政府頭號工作重點，黨政主要領(lǐng)導成為創(chuàng)5A領(lǐng)導小組負責人，旅游部門對其他公共事物的影響力大大增強，交通、治安、宣傳、安全、衛(wèi)生等部門與旅游部門的互動規(guī)則被重新構(gòu)建，變成了被考核、被指揮甚至被監(jiān)督。這種新的政策共同體帶來的最大變化是在常態(tài)治理模式下無法解決的問題，在創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)下得到順利解決，治理非法營運三輪車集中體現(xiàn)了這一優(yōu)勢。

近10年來，非法營運三輪車是影響HL旅游健康發(fā)展的頑疾。非法三輪車隨意停放、拉客，擾亂了交通秩序;私自改裝車輛、超員超載，安全系數(shù)低;拉幫結(jié)派、欺客宰客，引發(fā)消費糾紛和治安案件。雖然三輪車問題由來已久，但由于涉及部門較多、情況復雜，一直沒有得到根治。創(chuàng)5A期間，市委書記特別強調(diào)，區(qū)委書記直接帶隊，綜合行政執(zhí)法局、市公安局交警支隊等組織近百名執(zhí)法人員徹底根治了非法三輪車亂象。（資料來源：《創(chuàng)A簡報》第39期）

4.2.3 由規(guī)劃公司主導的外部專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)是政府主導的，但是并不排斥其他行動者的作用，最典型的是專業(yè)旅游規(guī)劃公司ZJ的加入并進入治理核心圈（圖2）。HL的旅游行政管理者雖然熟悉具體業(yè)務(wù)的日常運營，但是對5A創(chuàng)建的步驟、要求、重點缺乏專業(yè)認知不足。ZJ介入后，形成了以其為中心的“專家網(wǎng)絡(luò)”，將HL創(chuàng)建的問題細分為9個方面，并提供全套整改方案以及進度跟蹤。作為專業(yè)機構(gòu)，ZJ利用自己的“圈內(nèi)”資源，

為HL創(chuàng)A召開各種專家會、咨詢會，不但獲得咨詢意見也在客觀上也提高了HL曝光度，獲得了關(guān)系資源。

4.3創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)解體后，其優(yōu)勢難以被科層習得

在長達兩年創(chuàng)建里，HL創(chuàng)A核心成員（包括政策共同體、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等）一直在場，相互之間的正式、非正式關(guān)系一直存在，這一點是常態(tài)管理（尤其是A級景區(qū)日常管理網(wǎng)絡(luò)）所不具備的。

隨著創(chuàng)5A目標的實現(xiàn)，景區(qū)的治理模式也相應(yīng)發(fā)生了巨大變化。5A治理在科層制的基礎(chǔ)上，實際上形成了“推、壓”兩種模式?！巴啤保簞?chuàng)建階段形成由自上而下議題網(wǎng)絡(luò)、宣傳網(wǎng)絡(luò)、政策共同體和外部網(wǎng)絡(luò)共同作用，創(chuàng)建工作是被多個政策網(wǎng)絡(luò)“推”上去的。“壓”：日常狀態(tài)下，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)被打破，執(zhí)行5A景區(qū)日常管理不再是系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，而僅僅是幾個具體部門，維持5A景區(qū)質(zhì)量的壓力都最直接地“壓”在這少數(shù)主體身上。

創(chuàng)建結(jié)束后，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)的部分優(yōu)點會被科層制所習得，但由于3個核心網(wǎng)絡(luò)消失，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)的慣性終將被科層制的惰性所取代，科層制最終會將創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)引入日常化、虛化、停滯和抵制[9]。同時，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)耗費了巨大的行政和經(jīng)濟成本，重新結(jié)成創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)必須解決諸如網(wǎng)絡(luò)參與者無法參加或缺乏參與積極性、行動者無法順暢的溝通、資源分布過于懸殊、缺乏正確的規(guī)則、沖突過于激烈等問題[33]。在沒有外界強大壓力的背景下，長期維持一個創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)是不現(xiàn)實的。

5 治理創(chuàng)新：基于5A品牌共識的治理網(wǎng)絡(luò)

“重申報，輕管理”提法本身就是一個悖論。景區(qū)拿到5A等級后，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)會失去發(fā)展的內(nèi)在動力和基礎(chǔ)，單純依賴日常網(wǎng)絡(luò)來維系創(chuàng)5A成果，景區(qū)質(zhì)量下降也在情理之中。根據(jù)前文分析，問題的關(guān)鍵在于：不過度增加政府治理成本的前提下，如何構(gòu)建新治理網(wǎng)絡(luò)，最大限度保留、發(fā)揮創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢？本文認為，要達到這一目標，至少需要解決以下幾個問題：（l）新治理網(wǎng)絡(luò)的信任基礎(chǔ);（2）構(gòu)建新的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，避免網(wǎng)絡(luò)解體;（3）網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成上，要彌補3個核心子網(wǎng)絡(luò)的空缺。

5.1信任基礎(chǔ)：5A品牌共識與家鄉(xiāng)榮譽

5A在中國旅游市場有著很強的號召力，其品牌使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)對品牌稀缺的旅游地具有很強的吸引力，是重要的治理工具。在5A品牌增值的前提下，旅游地會非常珍惜該品牌，形成維護、使用、保護SA品牌的共識，進而上升為家鄉(xiāng)榮譽感。圍繞5A品牌，通過設(shè)置準入（準出）門檻、品牌使用規(guī)則，將符合治理目標的主體納入治理網(wǎng)絡(luò)中，為維持高效治理網(wǎng)絡(luò)提供了可能性。從這個角度看，新治理網(wǎng)絡(luò)雖然同樣依賴政府授權(quán)、接受政府監(jiān)管，但正式權(quán)威不是網(wǎng)絡(luò)存在的根本，5A共識和家鄉(xiāng)榮譽，更容易成為維系網(wǎng)絡(luò)存在的信任基礎(chǔ)。

5.2網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成：依托社會資源的“治理聯(lián)盟”

政府和社會是地方治理能力的兩個重要來源，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)解體后，在政府日常治理之外，需要為5A景區(qū)提供一個依托于社會資源的治理網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)獲得一部分政府授權(quán)，如景區(qū)監(jiān)督、服務(wù)購買、行業(yè)協(xié)調(diào)等公共事務(wù)參與權(quán)（決策權(quán)仍為政府所有），搭建一個在政府領(lǐng)導下，以服務(wù)、協(xié)調(diào)和建立共識為主要功能的聯(lián)盟。

從近年被撤銷和警告5A、4A景區(qū)的主要問題看，旅游廁所、內(nèi)部交通、門票、公共服務(wù)、旅游購物等問題比較集中，這些問題涉及面非常廣而且瑣碎，高度依賴工作在一線的從業(yè)者，政府管理往往出現(xiàn)滯后，難以應(yīng)付上級部門暗訪（如山海關(guān)老龍頭景區(qū)擅自更改門票價格）。借鑒村民理事會的經(jīng)驗[34]，由地方鄉(xiāng)賢、行業(yè)精英、老干部和老模范等牽頭成立“景區(qū)治理聯(lián)盟”作為治理主體之一，聯(lián)盟接受政府授權(quán)，配合、協(xié)助旅游主管部門工作，政府指導、支持聯(lián)盟工作。 治理結(jié)構(gòu)設(shè)計上，重點解決3個核心子網(wǎng)絡(luò)缺失的問題：（1）圍繞5A品牌，可以實現(xiàn)從創(chuàng)5A到“SA品牌共識”議題的轉(zhuǎn)變，形成新的議題網(wǎng)絡(luò)。（2）“創(chuàng)SA領(lǐng)導小組主導的政策共同體”過于依賴“自上而下”的權(quán)力體系，而缺少“自下而上”的社會治理，“管委會+景區(qū)治理委員會”的雙中心政策共同體，是對政府日常治理的完善。（3）創(chuàng)5A的階段性工作完成后，景區(qū)工作重點從建設(shè)走向管理，需要外部智庫持續(xù)參與和本土人才培養(yǎng)，質(zhì)量管控委員會（圖5）為這種合作提供平臺，可以解決外部專業(yè)網(wǎng)絡(luò)退出后的專業(yè)知識缺失。

5.3網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：“加盟”與新型網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

前文提到，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)存在“先外部，后內(nèi)部;先邊緣，后核心;先富集，后短缺”的解體規(guī)律，那些位

于外部、邊緣和缺少治理資源的參與者，最早退出網(wǎng)絡(luò)，帶動網(wǎng)絡(luò)整體解體。本文借鑒法國國家公園“加盟區(qū)”概念，將核心區(qū)周邊的社區(qū)、景區(qū)和旅游企業(yè)納入治理網(wǎng)絡(luò)中。加盟區(qū)不因資源的差異而區(qū)別對待，而是為了盡可能地以協(xié)商的方式擴大5A影響范圍，實現(xiàn)整體發(fā)展和地方原真性[35]。在這種架構(gòu)下，治理范圍跳出景區(qū)的范疇，放大到旅游地，聚焦在地方體驗、區(qū)域發(fā)展等議題上。網(wǎng)絡(luò)成員之間是平等協(xié)商的關(guān)系，呈現(xiàn)去中心化、開放性高和弱聯(lián)系為主的內(nèi)部關(guān)系，是社會資源融入景區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的一種嘗試。

結(jié)合陳敘圖等的研究[35]，本文提出新的治理框架（圖5），以作拋磚引玉之用。從圖5可以看出，該網(wǎng)絡(luò)高度依賴5A品牌價值，品牌與旅游地發(fā)展是“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系。為避免“優(yōu)秀旅游城市”等評選數(shù)量過多、公信力下降的前車之鑒，5A級景區(qū)應(yīng)在一段時間內(nèi)堅持“只出不進”的策略，將暗訪制度等行之有效的制度推廣到更大范圍[1]，通過外部壓力，推動治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部自組織，最大程度上整合“常態(tài)網(wǎng)絡(luò)”和“創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)”的優(yōu)缺點。

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From Campaign-style Governance to Daily Governance：

A Policy Network Analysis of "5A" Tourist Attractions in China

MENG Wei1， BAO Jigang2，3

（ I.College of Forestry and Landscape Architecture ， South China Agricultural University ， Guangzhou 510642，China;

2. Centerfor Tourism Planning and Research. Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275， China; 3. School of Tourism

Management. Sun Yat-sen University. Guangzhou 510275， China）

Abstract： The introduction of the "5A" class of tourist attractions has played a significant role inguiding and standardizing the development of tourist attractions in China. This system is one of themost successful measures promoted by the former China National Tourism Administration. SA is thehighest grade awarded to tourist attractions with the best tourism resources and services in China. Localgovernments are very keen to apply for 5A status for tourist attractions within their jurisdictions.However， it has been reported that the quality of some tourist attractions rapidly deteriorates after theyhave attained SA status. Between 2015 and 2017， several wamings were issued to the administrators ofa number of tourist attractions， many of which were subsequently delisted. This phenomenon iscommon because local govemments inevitably focus on the phase of applying for SA status， whileoverlooking the importance of the management phase.

This study examines two developmental phases of a typical SA tourist attraction： the constructionphase and the daily phase. The first phase entails a campaign-style model of governance that is favoredby the Chinese govemment， given the limited selection of available policy tools. This model prevails innearly every field， and at different levels of govemment. Policy network analysis was applied in thisstudy to investigate the development of 5A tourist attractions. During the construction phase，

govemments， society， and enterprises all participate in the policymaking process within whatapproximates to a networked structure rather than the traditional bureaucratic structure. Policy networkanalysis addresses gaps associated with functionalist research methods， emphasizing the continuity ofnetwork relations and facilitating a comparison of the different developmental stages of 5A touristattractions. Consensus， trust， and continuous interaction are emphasized within policy networks， aimedat achieving mutual benefits and a win-win situation.

The main findings of this study were as follows. First， the overall change rule entailed movementfrom the extemal to the intemal， from the periphery to the core， and from ample resources to a resourcedeficit. Second， the following three core networks disappeared within the daily govemance network： anissue- based network premised on 5A trust and consensus， a policy community led by the 5AConstruction Leading Group， and an extemal professional network led by a well- known planningcompany. Third， the governance network was transformed from a pressure-driven type to a coincidentaltype. Govemance of policy networks was found to be too costly and unsustainable. After touristattractions acquire SA status， the inherent motivation and impetus for further development within theconstruction network dissipates. If tourist attractions are overly reliant on the daily governance networkto maintain 5A standards， it is reasonable to assume that the quality of tourist attractions will decline.

The key questions to be addressed are， first， how can a new govemance network be built withoutincurring excessive govemance costs？ Second， how can the advantages entailed in the constructionnetwork be maximized？ To achieve these goals， the following issues need to be addressed： （1）establishing a foundation of trust for the new governance network; （2） constructing new networkrelationships to prevent the network' s disintegration; and （3） compensating for the absences of thethree core sub-networks within the network' s overall structure. In light of these findings， a new modelpremised on a "governance alliance" of social resources and emphasizing the role of the "franchisearea" is proposed in which SA brand consensus and honor constitute the basis of trust within networks.Keywords： SA tourist attraction; campaign-style governance; daily governance; policy network